Alla Commissione ambiente della
Camera sono state assegnate le proposte di legge: AC 169 dell’on.
Tommaso Foti, AC 582 dell’on. Iannuzzi ed altri, AC 583 dell’on.
Iannuzzi e AC 1129 dell’on. Bocci ed altri.
Tutte le
proposte sono finalizzate a consentire l’avvio di interventi volti alla riqualificazione
urbana dei centri storici, da realizzare nelle zone che spetta ai comuni
individuare con propria deliberazione. Gli interventi hanno carattere integrato,
in quanto possono prevedere il coinvolgimento sia di soggetti privati che
pubblici. Esse riproducono nella sostanza, un analogo provvedimento approvato
all'unanimità dalla Camera dei deputati nella XV legislatura (atto Camera n.
550-A).
Le pdl 169, 582 e 1129
prevedono, al comma 1 dell’articolo 1, il sostegno dello Stato per promuovere
lo sviluppo e rimuovere gli squilibri economici e sociali di determinati
territori. Le pdl 582 e 1129 circoscrivono l’ambito degli
interventi ai soli comuni con popolazione pari o inferiore a 200.000
abitanti, mentre la pdl 583, al comma 1, pone in capo ai comuni la
facoltà di individuare le zone in cui realizzare gli interventi.
Le pdl 169, 582 e 1129 prevedono,
al comma 2, la possibilità che tali interventi siano realizzati non soltanto
all’interno del perimetro dei centri storici, ma anche negli insediamenti
urbanistici, individuati con decreto interministeriale e con popolazione non
superiore a 5.000 abitanti, cui assegnare il marchio di “borghi antichi
d’Italia” (ai sensi delle pdl 582 e 1129 il decreto è adottato
previa intesa in sede di Conferenza unificata). La pdl 1129 fa
inoltre riferimento alla riqualificazione e valorizzazione dei centri
commerciali naturali, intesi come “insiemi organizzati, anche in forma
societarie, di esercizi commerciali, di strutture ricettive, di attività
artigianali e di servizio, in cui si concentra un'offerta differenziata di
prodotti, di servizi e di attività da parte di una pluralità di soggetti”.
Il comma 3 (comma 2 per la pdl
583) definisce la tipologia degli interventi: si tratta, in
particolare, del risanamento e recupero del patrimonio edilizio, la
realizzazione di opere pubbliche o di interesse pubblico, compresa la
manutenzione straordinaria dei beni pubblici già esistenti, nonché il
miglioramento e l'adeguamento dei servizi urbani e gli interventi finalizzati
al consolidamento statico e antisismico degli edifici storici. La pdl 1129
prevede inoltre interventi a favore dei citati centri commerciali naturali e
attribuisce, al comma 4, funzioni di indirizzo e coordinamento alle regioni.
Per quanto
riguarda le misure agevolative previste per la realizzazione di tali
interventi:
Ø
le pdl 169, 582 e 1129, all’articolo 2, commi 1-3,
dispongono l’istituzione presso il Ministero dell’economia e delle finanze del Fondo
nazionale per il recupero e la tutela dei centri storici e dei borghi antichi
d’Italia (con una dotazione di 25 milioni di euro annui per gli anni 2008,
2009 e 2010). Le modalità per il riparto delle risorse assegnate al fondo sono
definite con apposito decreto interministeriale, previa intesa in
sede di Conferenza unificata, con il vincolo - per la pdl 169 - dell’attribuzione
di una parte delle medesime, fino a un terzo del totale complessivo, agli
interventi per i borghi antichi; le pdl 582 e 1129 prevedono invece che
una quota pari almeno al 50 per cento delle risorse del Fondo sia destinata
agli interventi per i comuni con popolazione pari o inferiore a 15.000 abitanti;
Ø
la pdl 583, all’articolo 1, comma 3, reca invece
misure di agevolazione fiscale a favore dei privati che effettuano gli
interventi di recupero nelle zone individuate prevedendo in particolare
l’applicabilità, sino al 31 dicembre 2010, delle detrazioni fiscali di cui
all’art. 1, comma 1, primo periodo, della legge 27 dicembre 1997, n. 449,
spettanti per gli interventi di recupero del patrimonio edilizio, per un
ammontare complessivo delle spese sostenute sino a 78.000 euro e per una
quota pari al 41 per cento degli importi rimasti a carico del
contribuente, da ripartire in cinque quote annuali di pari importo. I
successivi commi 4 e 5 circoscrivono le tipologie e le finalità degli
interventi per i quali i privati possono usufruire di tali agevolazioni; il comma
6 disciplina la procedura per la definizione delle opere pubbliche da
realizzare a cura dell’ente e degli interventi di recupero degli edifici
privati; il comma 7 prevede un ulteriore finanziamento dello Stato in
favore di tali interventi, purché conformi ai vigenti strumenti urbanistici
locali riguardanti i centri storici; i successivi commi 8 e 9, infine,
prevedono rispettivamente il rilascio, da parte dei comuni, di apposita
certificazione attestante la presenza dell’immobile all’interno delle aree
urbane e la facoltà per le regioni, previa intesa con lo Stato, di integrare
con proprie risorse il finanziamento statale nonché di prevedere ulteriori
misure di incentivazione in favore dei centri storici di particolare pregio e
richiamo turistico.
La pdl 582
prevede inoltre che il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti presenti
una relazione annuale al Parlamento riguardante lo stato di attuazione
della legge (articolo 2, comma 4).
L’articolo 2
delle propostecontiene, infine, la quantificazione degli oneri
derivanti dalle proposte di legge e la relativa clausola di copertura
finanziaria.
Relazioni allegate
Ciascuna proposta di legge è
accompagnata dalla relazione illustrativa.
La materia del recupero urbano,
che ricomprende quella del recupero e della riqualificazione dei centri
storici, è stata oggetto di vari interventi di rango legislativo primario.
Appare quindi ragionevole continuare a disciplinare la materia con legge.
Le proposte di legge affrontano
temi riconducibili alla materia “governo del territorio”, assegnata dal terzo
comma dell’art. 117 alla competenza concorrente dello Stato e delle
regioni.
Le proposte di
legge, peraltro, sembrano non limitarsi a dettare esclusivamente principi
generali in materia di recupero dei centri storici, ma prevedono anche
agevolazioni di tipo finanziario in favore degli interventi stessi e
disciplinano anche la procedura attraverso la quale attuare gli interventi di
recupero.
Sul punto,
possono svolgersi le seguenti osservazioni:
Ø
in termini generali, le proposte di legge non prevedono un
obbligo per i Comuni di attuare gli interventi di recupero, ma
semplicemente una facoltà. Da tale punto di vista, esse appaiono
sostanzialmente conformi al dettato costituzionale; semmai, andrebbe valutata
l’opportunità di coordinare le proposte di legge con le numerose leggi
regionali emanate in materia;
Ø
occorre piuttosto valutare la legittimità degli interventi
finanziari dello Stato diretti a favorire gli interventi per la
riqualificazione urbana, alla luce della costante giurisprudenza
costituzionale. Secondo la Corte, in particolare, nelle materie di legislazione
concorrente «non possono trovare oggi spazio interventi finanziari diretti
dello Stato a favore dei comuni, vincolati nella destinazione, per normali
attività e compiti di competenza di questi ultimi», se non nell'ambito della
disciplina degli speciali interventi finanziari in favore di determinati comuni
ai sensi del quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione. La Corte aggiunge che per ricondurre una determinata tipologia di interventi a favore dei comuni
nell'ambito degli interventi speciali di cui al quinto comma dell'articolo 119
della Costituzione, occorre che tali interventi:
siano aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale delle funzioni
spettanti ai comuni e riferirsi a finalità di perequazione e di garanzia
enunciate dalla stessa norma costituzionale o comunque a scopi diversi dal
normale esercizio delle funzioni;
siano indirizzati a determinati comuni o categorie di comuni;
prevedano, qualora riguardino ambiti di competenza legislativa delle
regioni, che quest'ultime siano chiamate ad esercitare compiti di
programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio territorio.
Si segnala, inoltre, che, con la
sentenza n. 16 del 2004 (con cui è stata dichiarata l’illegittimità
costituzionale dell'articolo 25, comma 10, della legge finanziaria 2002,
istitutivo del «Fondo per la riqualificazione urbana dei comuni»), la Corte ha rilevato che ogni intervento sul territorio può di per sé essere presentato come
volto alla «riqualificazione urbana» del territorio medesimo e quindi riconducibile
all'esercizio di funzioni proprie degli enti locali interessati.
Con specifico riferimento alle
proposte di legge all’esame della Commissione, si segnala soltanto che:
Ø
le pdl 169, 582 e 1129, nel definire gli interventi di
riqualificazione, esplicitano la finalità “di promuovere lo sviluppo e di
rimuovere gli squilibri economici e sociali di determinati territori” e, con
riferimento alle aree nelle quali realizzare gli interventi che spetta ai
comuni individuare, si riferiscono alle “zone di particolare pregio dal punto
di vista della tutela dei beni architettonici e culturali”. Occorre inoltre
valutare se la previsione contenuta nell’articolo 2 dell’intesa in sede di
Conferenza unificata per la definizione delle modalità per il riparto delle risorse
assegnate al Fondo nazionale per il recupero e la tutela dei centri storici e
dei borghi antichi d’Italia sia sufficiente per assicurare il pieno
coinvolgimento delle Regioni secondo i principi enunciati dalla Corte
costituzionale.
Ø
la pdl 583, che reca misure di agevolazione fiscale e
prevede un finanziamento statale diretto a favore degli interventi di recupero
e risanamento, contempla interventi di riqualificazione urbana che possono
essere realizzati genericamente da ciascun comune all’interno del perimetro dei
centri storici. Tali interventi non sembrano riconducibili alle finalità di cui
all’articolo 119, quinto comma , Cost.
Compatibilità comunitaria
Documenti all’esame delle istituzioni dell’Unione europea
(a cura dell'Ufficio Rapporti con l'Unione
europea)
Si rinvia alla sezione Documenti
all’esame delle istituzioni dell’UE del dossier.
Attribuzione di poteri normativi
Le pdl 169, 582 e 1129 prevedono:
Ø
all’articolo 1, rispettivamente al comma 4, 6 e 5, l’emanazione
di un decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto
con il Ministro per i beni e le attività culturali, previa intesa in sede di
Conferenza unificata, attraverso il quale individuare insediamenti urbanistici
con popolazione non superiore a 5.000 abitanti, da equiparare ai centri storici
e ai quali assegnare il marchio “borghi antichi d’Italia”, nonché la
definizione da parte dello stesso Ministero, sentita l’Associazione italiana
dei comuni italiani, dei relativi parametri qualitativi di natura storica,
architettonica e urbanistica.
Ø
all’articolo 2, comma 2, l’emanazione di un decreto - per
le pdl 169 e 1129 del Ministro dell’economia e delle finanze, di
concerto con il Ministri per i beni e le attività culturali e delle infrastrutture,
mentre per la pdl 582 del Ministro delle infrastrutture, di concerto con
il Ministro per i beni e le attività culturali - previa intesa in sede di
Conferenza unificata, per l’individuazione delle modalità per il riparto delle
risorse assegnate al Fondo nazionale per il recupero e la tutela dei centri
storici e dei borghi antichi d’Italia.
Il comma 7
dell’articolo 1 della pdl 583 demanda ad un decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti la definizione delle modalità per la
fruizione delle agevolazioni statali in materia di interventi di recupero nei
centri storici.
In tutte le proposte di legge,
salvo che nella pdl 1129, occorre sostituire il riferimento al Ministero delle
infrastrutture con quello al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, in
considerazione della riorganizzazione dei ministeri operata con il
decreto-legge 16 maggio 2008, n. 85, in corso di conversione.
