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Le proposte di legge in esame intendono tutte promuovere lo
sviluppo delle produzioni agroenergetiche, anche se i rispettivi ambiti di
intervento sono diversi.
In particolare, infatti, la pdl. A.C. 357 (Delfino e Ruvolo)
e la pdl A.C. 983 (Dozzo) sono essenzialmente dirette a definire uno specifico
quadro normativo per le organizzazioni di produttori agroenergetici e per la
pianificazione territoriale delle colture agroenergetiche; la pdl. A.C. 337
(Bellotti), oltre ad incentivare l’utilizzo dei carburanti derivati da biomasse
agricole (defiscalizzazione, obbligo di immettere al consumo una quota minima
di biocarburanti), individua nelle diverse forme di accordo tra i segmenti
della filiera agroenergetica (intese di filiera, contatti quadro), nonché tra
questi e le pubbliche amministrazioni (contratti di programma e accordi di
programma), lo strumento per rilanciare il settore e realizzare una efficace politica
di utilizzo di biocarburanti e biocombustibili. La pdl. A.C. 1139 (Servodio ed
altri) somma i diversi temi, riproponendo il testo unificato delle proposte
esaminate dalla Commissione agricoltura della Camera nel corso della XV
legislatura, il cui iter si è interrotto prima che il testo stesso, predisposto
dal relatore, venisse trasmesso dal Comitato ristretto alla Commissione
plenaria.
Le finalità delle
proposte di legge attribuiscono grande rilievo alle esigenze di tutela
ambientale, e sono dirette anche a favorire il raggiungimento degli obiettivi
fissati dal Protocollo di Kyoto sul riscaldamento globale, realizzando una
diminuita emissione di gas serra in conseguenza di un maggiore utilizzo di
fonti energetiche rinnovabili, segnatamente di biocarburanti. Le proposte
recano poi le definizioni di
biomassa e biocarburante di origini agricole, nonché quelle di prodotti,
imprese e attività agroenergetiche; prevedono strumenti di pianificazione e di organizzazione della produzione;
promuovono l’integrazione di filiera,
quale elemento propulsivo e fattore in grado di agevolare lo sviluppo del
comparto agroenergetico; individuano strumenti diretti a promuovere una sostituzione dei carburanti da fonti non
rinnovabili con i biocarburanti, intervenendo innanzitutto sulla normativa
che impone a carico dei produttori di carburanti (diesel o benzina) l’obbligo
di immettere al consumo una quota di carburanti di origine agricola oggetto di
intesa o di accordo; prevedono agevolazioni fiscali.
Relazioni allegate
Alle proposte, tutte di iniziativa parlamentare, è allegata
la sola relazione illustrativa.
Necessità dell’intervento
con legge
Le proposte intervengono su materie già disciplinate da
norme di rango primario.
Rispetto delle competenze
legislative costituzionalmente definite
Le disposizioni contenute nelle pdl in esame appaiono
riconducibili sia a materie attribuite dall’articolo 117 della Costituzione
alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, come la "tutela dell’ambiente",sia a materie non nominate e quindi da
ritenersi devolute in via residuale alla competenza legislativa esclusiva delle
Regioni (agricoltura), sia a materie
di legislazione concorrente Stato-Regioni, come la “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”.
Con riferimento, in generale, al
riparto delle competenze concernenti il settore energetico, si ricorda che la
legge 23 agosto 2004, n. 239, recante "Riordino
del settore energetico, nonché delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia", pone i principi
fondamentali in materia energetica al fine di assicurare l'unità giuridica ed
economica dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali, dei
trattati internazionali e della normativa comunitaria. La stessa legge stabilisce,
inoltre, che gli obiettivi e le linee della politica energetica nazionale,
nonché i criteri generali per la sua attuazione a livello territoriale, sono
elaborati e definiti dallo Stato che si avvale anche dei meccanismi di raccordo
e di cooperazione con le autonomie regionali.
La citata legge di riordino ha pertanto delineato una
riforma del settore energetico fondata sulla logica della leale collaborazione tra Stato, Regioni ed enti locali, definendo i
compiti e le funzioni spettanti a ciascun livello di governo. In proposito, va
segnalato come nell’identificazione di un preciso fondamento costituzionale per
l’attribuzione delle competenze nel settore energetico al livello statale,
abbiano assunto una peculiare valenza gli
accordi, le intese e le altre forme di concertazione e di coordinamento
orizzontale delle rispettive competenze tra i vari livelli di governo.
In questa prospettiva si è collocata anche la giurisprudenza della Corte Costituzionale
in materia.
Sin dalla sentenza n. 3 del 2003, infatti, la Corte costituzionale ha dato
un'interpretazione dinamica dell'attribuzione di funzioni amministrative di cui
al primo comma dell'art. 118 della Costituzione. Tale articolo prevede che le
funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere
allocate ad un livello diverso di governo per assicurarne l'esercizio unitario,
sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.
L'allocazione delle funzioni amministrative ha riflessi anche sulla
distribuzione delle competenze legislative, in quanto il principio di legalità
di cui all'art. 97 Cost. impone che le funzioni amministrative siano
organizzate e regolate dalla legge, cosi che l'attrazione allo Stato delle
funzioni amministrative comporta la parallela attrazione della funzione
legislativa.
Pertanto anche se – sulla base di
un’interpretazione strettamente letterale del dettato costituzionale - in una
materia di competenza concorrente come l'energia, lo Stato dovrebbe limitarsi a
stabilire i principi fondamentali, in virtù della capacità ascendente del principio di sussidiarietà, la normativa statale può anche presentare
norme di dettaglio. La valutazione della necessità del conferimento di
funzioni amministrative ad un livello superiore rispetto a quello comunale (cui
spetterebbero tali funzioni in base all'art. 118, co. 1) spetta al legislatore
statale ma deve essere proporzionata, non irragionevole e operare nell'ambito
di un accordo con le regioni interessate.
In particolare, la sentenza n. 6/2004
ha fissato le condizioni per il funzionamento del “principio di sussidiarietà
ascendente”: perché la legge statale possa legittimamente attribuire funzioni
amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne l’esercizio, è
necessario che:
1. rispetti i principi di sussidiarietà, differenziazione ed
adeguatezza nella allocazione delle funzioni amministrative, rispondendo ad
esigenze di esercizio unitario di tali funzioni;
2. detti una disciplina logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione
delle suddette funzioni;
3. risulti limitata a quanto strettamente indispensabile a tale
fine;
4. risulti adottata a seguito di
procedure che assicurino la partecipazione
dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale
collaborazione o ( comunque)
5. preveda adeguati meccanismi di cooperazione per
l’esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali.
Tale impostazione è stata
confermata dalle successive sentenze n.
383 del 2005 e n. 133/2006, il cui filo conduttoreè la ricognizione, ai sensi dei principi affermati nella
precedente sentenza n. 6/2004, dei requisiti necessari ad assicurare in
concreto, in relazione alle disposizioni oggetto di impugnazione, la
partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione. Particolare rilievo assume a questi fini la definizione da parte della
Corte delle caratteristiche che le relative intese debbono assumere, con
la sottolineatura del carattere necessariamente paritario delle stesse.
Rispetto degli altri
princìpi costituzionali
Le proposte di legge in esame presentano aspetti da valutare sotto il profilo della
tutela della concorrenza, e quindi della libertà di iniziativa economica
garantita dall’art. 41 della Costituzione, laddove prevedono forme di
incentivazione o titoli preferenziali condizionati alla provenienza della
materia prima da intese di filiera o contratti quadro.
Al riguardo si segnala che la
questione è stata oggetto della segnalazione n. 368/2006 dell’Autorità garante della concorrenza e del
mercato.
Nella segnalazione l’Autorità affermava che le previsioni
contenute nella normativa allora vigente (testo originario dell’articolo 2-quater del DL n. 2 del 2006, convertito
dalla legge n.81 del 2006), ove si prevedeva l’obbligo per i produttori di
carburanti diesel e benzina di
immettere in consumo una quota di carburanti di origine agricola oggetto di
intese di filiera, contratti quadro o accordi di programma agroenergetici,
apparivano restrittive della concorrenza. L’Autorità formulava inoltre
considerazioni analoghe anche con riferimento alle proposte di modifica di tale
normativa allora pendenti e poi approvate, che pure non prevedevano più un
formale obbligo di approvvigionamento esclusivo nell’ambito di intese o
accordi, e valutava altresì distorsivi della concorrenza e indebitamente
discriminatori gli interventi volti ad attribuire titoli di preferenza nei
bandi pubblici o nei contratti di fornitura delle P.A. a favore di operatori
che sottoscrivono contratti di filiera, contratti quadro o accordi di programma
agroenergetici.
Compatibilità comunitaria
Esame
del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria
Le proposte di legge
in esame appaiono riconducibili nell’ambito della normativa comunitaria
che promuove l’utilizzazione dei biocarburanti e, più in generale, delle fonti
energetiche rinnovabili.
In particolare per
lo sviluppo della filiera del biodiesel
la direttiva comunitaria n. 30 del 2003 (recepita con il D.Lgs. n. 128/2005) ha
previsto che una percentuale prefissata di tutto il carburante (gasolio e benzina)
impiegato per i trasporti debba essere progressivamente sostituita con
biocarburanti ed altri carburanti rinnovabili, al fine di contribuire al
raggiungimento degli obiettivi nazionali in materia di riduzione delle
emissioni di gas a effetto serra e di sicurezza dell'approvvigionamento di
fonti di energia rispettando l'ambiente.
Un profilo
problematico potrebbe rinvenirsi nelle disposizioni delle pdl in esame che prevedono
forme di incentivazione o titoli preferenziali condizionati alla provenienza
della materia prima da intese di filiera o contratti quadro. Nella già citata
segnalazione AS 368/2006 l’Autorità
garante della concorrenza e del mercato segnalava infatti che disposizioni di
questo tipo, contenute nell’art. 2-quater del D.L. 2/2006, apparivano in
contrasto con l’art. 81 del Trattato CE, in quanto non strettamente necessarie
al perseguimento dei pur condivisibili obiettivi di politica agricola
sottostanti la predetta normativa, e quindi non in grado di soddisfare “il test
di proporzionalità con le norme antitrust, richiesto dalla Corte di giustizia
anche per i provvedimenti volti a tutelare il mondo agricolo”.
Incidenza sull’ordinamento giuridico
Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà
normative
Alcune delle pdl (si vedano
l’art. 5 della pdl A.C. 337 e gli artt. 16 e 17 della pdl A.C. 1139) prevedono
che le regioni e gli enti locali adottino le disposizioni necessarie ad
assicurare l’impiego di quote minime di biocarburanti e biocombustibili nei
trasporti pubblici e negli impianti di riscaldamento degli edifici pubblici,
ovvero incentivino l’uso di biocombustibili negli edifici privati.
Coordinamento con la normativa vigente
In vari casi sarebbe opportuno formulare le norme come novelle
della disciplina vigente ovvero esplicitare le disposizioni che si intendono
abrogate.
Impatto sui destinatari delle norme
Alcune delle pdl prevedono forme di
esenzione o agevolazione fiscale, senza individuare le relative coperture
finanziarie.
