6 Luglio 2011			n. 514/0
	Codificazione in materia di pubblica amministrazione A.C. 3209-bis-B Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

Contenuto

Il disegno di legge in esame reca una norma di delega al Governo volta a consentire la codificazione delle disposizioni vigentiin diverse materie riguardanti la pubblica amministrazione.

 

Occorre, in via preliminare, aver presente che il ddl di cui si discute, si inserisce in una generale tendenza alla semplificazione amministrativa emersa a partire da gli ultimi venti anni. Senza voler ripercorrere in questa sede l’intera evoluzione legislativa che ha inteso passare dal sistema della delegificazione alla codificazione, l’art. 7 della L. 8 marzo 1999, n.50, modificato dalla L. 24 novembre 2000, n. 340, ha dato avvio alla previsione di un programma di riorganizzazione delle norme legislative e regolamentari in materie espressamente indicate, attraverso la redazione di testi unici.

Con riguardo alla formula utilizzata nel testo, codici o testi unici, si evidenzia come la legge di semplificazione del 29 luglio 2003, n. 229, ha sostituito lo strumento del testo unico con quello della codificazione adottando la tecnica del riassetto normativo con la quale, mediante l’adozione di decreti legislativi, si interviene su singole materie indicate allo scopo di innovare l’assetto normativo esistente. Da ultimo, si segnala che la legge di semplificazione e riassetto normativo per l'anno 2005 (L. 28 novembre 2005, n. 246), ha introdotto un nuovo criterio direttivo rivolto al Governo con riferimento all’attività di codificazione e riordino, ai sensi del quale ogniqualvolta si procede ad una codificazione deve essere realizzata anche una raccolta organica delle norme regolamentari vigenti nella materia oggetto del riassetto (art. 20, comma 3-bis, L. 59/1997).

 

Con particolare riferimento al contenuto dell’unico articolo di cui consta il ddl, il comma 1 reca la delega al Governo ad adottare, entro dodici mesi dall’entrata in vigore del disegno di legge in esame, uno o più decreti legislativi con i quali provveda a raccogliere in appositi codici o testi unici le disposizioni vigenti nelle materie di cui ai provvedimenti normativi elencati.

Il riferimento alle «disposizioni vigenti nelle materie di cui» alle leggi elencate fa sì che il contenuto della codificazione non appaia limitato alle disposizioni contenute nelle predette leggi ma si estenda anche alle disposizioni contenute in altri provvedimenti normativi incidenti sulle stesse materie.

E’ altresì prevista la possibilità che il Governo rimetta al Consiglio di Stato la formulazione dei codici o testi unici, come previsto dall'art. 14, numero 2°, del testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato (RD 1054/1924).

Ai sensi della disposizione richiamata, il Consiglio di Stato formula quei progetti di legge ed i regolamenti che gli vengono commessi dal Governo.

Si ricorda inoltre che ai sensi dell’art. 17-bis, comma 3, della legge 400/1988, il Governo può demandare la redazione degli schemi dei testi unici compilativi - ai sensi del suddetto art. 14, numero 2°, del Testo unico delle leggi sul Consiglio di Stato - al Consiglio di Stato, che ha facoltà di avvalersi di esperti, in discipline non giuridiche, in numero non superiore a cinque, nell’ambito dei propri ordinari stanziamenti di bilancio e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato. Sugli schemi redatti dal Consiglio di Stato non è acquisito il parere dello stesso.

 

Per quanto riguarda l’oggetto della codificazione, come si è detto, esso comprende le materie sulle quali incidono i seguenti provvedimenti normativi:

a) la legge sul procedimento amministrativo e sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (L. 7 agosto 1990, n. 241), della quale è stato specificato nel corso dell’esame presso la Camera che ha “valore di legge di principi generali per le amministrazioni pubbliche”;

La legge 241/1990, novellata dalla L. 15/2005 e dalla L. 80/2005 nonché dalla L. 69/2009, sancisce, infatti, regole generali valide per tutti i procedimenti amministrativi che si svolgono nell’ambito delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali. Si ricorda, altresì, che anche il Codice del processo amministrativo di cui al D.Lgs. 104/2010, ha inciso sulla predetta legge trasponendo tutte le disposizioni prettamente processualistiche nel Codice stesso, con conseguente abrogazione o sostituzione delle rispettive norme della prima.

b) il testo unico in materia di documentazione amministrativa, di cui al D.P.R. 28 dicembre 2000, n. 445;

c) il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 contenente le norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione improntato sulla privatizzazione del pubblico impiego;

d) il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 finalizzato a aumentare la produttività del lavoro pubblico con riguardo all’apparato amministrativo nel suo complesso (cd. riforma Brunetta).

 

Con riferimento all’oggetto della codificazione si osserva che tra i provvedimenti elencati figura il testo unico in materia di documentazione amministrativa (D.P.R. 445/2000), che comprende sia disposizioni legislative che disposizioni regolamentari.

 Al riguardo appare lasciata al Governo la scelta se mantenere in un testo unico misto (attratto però dalla fonte decreto legislativo) ovvero se scorporare le disposizioni legislative e regolamentari, collocando le prime nel codice adottato in forma di decreto legislativo e le seconde in un testo unico/decreto del Presidente della Repubblica che accorpi le disposizioni regolamentari. La redazione di un corpus organico di norme regolamentari non richiederebbe, secondo un consolidato orientamento del Consiglio di Stato, un’apposita autorizzazione legislativa nella delega, trattandosi di autonoma potestà normativa secondaria del Governo.

 

Il comma 2 stabilisce i principi e i criteri direttivi che l’Esecutivo è tenuto a rispettare nell’esercizio della delega.

Rispetto alla formulazione originaria del disegno di legge presentato dal Governo (ex art. 30), il testo in esame risulta sostanzialmente modificato. Nel ddl presentato, nella definizione dell’oggetto della delega, vi era infatti il riferimento al “solo coordinamento formale delle disposizioni” nelle materie elencate, indicandosi quale unico criterio la risoluzione di eventuali antinomie e discrasie secondo la giurisprudenza consolidata della Corte costituzionale, della Corte di cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti. Nel corso dell’esame in prima lettura alla Camera sono stati invece specificati i principi e criteri direttivi ed è scomparso il riferimento al mero coordinamento formale

Dalla formulazione dei suddetti principi e criteri direttivi sembrerebbe in ogni caso potersi escludere la potenzialità di innovazione sostanziale della delega. Peraltro il testo in esame non fa riferimento al “riassetto normativo” di cui all’art. 20 della legge 59/97, nel quale sembra invece  insita la portata innovativa.

I principi e criteri riguardano infatti:

a) ricognizione e abrogazione espressa delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita, nonché di quelle che siano prive di effettivo contenuto normativo o siano comunque obsolete;

Si ricorda che l’abrogazione operata per dichiarazione espressa del legislatore ha validità erga omnes; quella implicita si verifica per incompatibilità tra nuove disposizioni di legge mentre quando una nuova legge regola l’intera materia già regolata da una anteriore si ha abrogazione tacita. Entrambe sono effettuate dal giudice con gli strumenti dell’interpretazione e per tale motivo valgono solo inter partes.

b) organizzazione delle disposizioni per settori omogenei o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse;

c) coordinamento delle disposizioni, apportando le modifiche necessarie per garantire la coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa e per adeguare, aggiornare e semplificare il linguaggio normativo;

d) risoluzione di eventuali incongruenze e antinomie tenendo conto dei consolidati orientamenti giurisprudenziali.

Tale principio e criterio direttivo  potrebbe ingenerare un dubbio interpretativo circa la risoluzione delle antinomie o discrasie in assenza di giurisprudenza consolidata o in presenza di orientamenti non uniformi tra i distinti organi giurisdizionali.

 

Il comma 3 disciplina il procedimento di adozione dei decreti legislativi, emanati su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, di concerto con il Ministro per la semplificazione normativa, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata,e, successivamente, del parere della Commissione parlamentare per la semplificazione. Con riguardo alle procedurepreviste per l’esame in sede consultiva dinanzi a tale Commissione, si prescrive l’applicazione delle disposizioni previste dall’art. 14, commi 22 e 23, della legge n. 246/2005 come modificata dalla L. n. 69/2009.

 

Ai sensi dell’art. 14, commi 22 e 23, della legge 246/2005, richiamato dalla disposizione in esame, la Commissione parlamentare per la semplificazione si pronuncia entro 30 giorni. Il Governo, ove ritenga di non accogliere, in tutto o in parte, le eventuali condizioni poste, ritrasmette il testo, con le proprie osservazioni e con le eventuali modificazioni, alla Commissione per il parere definitivo, da rendere nel termine di 30 giorni. Se il termine previsto per il parere della Commissione cade nei 30 giorni che precedono la scadenza della delega, la scadenza medesima è prorogata di novanta giorni. La Commissione può chiedere una sola volta ai Presidenti delle Camere una proroga di 20 giorni per l'adozione del parere, qualora ciò si renda necessario per la complessità della materia o per il numero di schemi trasmessi nello stesso periodo all'esame della Commissione. Trascorso il termine, eventualmente prorogato, senza che la Commissione abbia espresso il parere, i decreti legislativi possono essere comunque emanati. Nel computo dei termini non viene considerato il periodo di sospensione estiva e quello di fine anno dei lavori parlamentari.

Necessità dell’intervento con legge

Il disegno di legge in esame reca una delega al Governo, per la quale è indispensabile la fonte di rango legislativo.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento in esame rientra nell’ambito della materia ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. g).

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Il ddl in esame, in ossequio a quanto disposto dall’art. 76 della Costituzione, reca una delega legislativa al Governo con l’indicazione di un oggetto definito (la codificazione in materia di pubblica amministrazione), indicando il tempo entro il quale la stessa può essere esercitata (dodici mesi) nonché i principi e criteri diretti volti a restringere l’ambito di discrezionalità del Governo.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il testo che arriva in seconda lettura alla Camera, è il frutto di un iter parlamentare complesso, in seguito al quale la struttura originaria del ddl governativo – che recava "Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese e delega al Governo per l'emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la codificazione in materia di pubblica amministrazione" (AC 3209) - composto da 30 si è ridotta a quella attualmente all’esame, composta di un solo articolo.

Il testo in esame è stato presentato, in prima lettura alla Camera dei deputati il 12 febbraio 2010 (A.C. 3209). In seguito la Presidenza della Camera ha comunicato all'Assemblea nella seduta del 2 marzo 2010, lo stralcio di alcune parti dell’originario disegno di legge governativo, che recavano disposizioni estranee all'oggetto, riguardanti l'Istituto diplomatico, l'ordinamento della carriera diplomatica e disposizioni relative agli uffici all'estero del Ministero degli affari esteri (parti che sono poi confluite nell’ l'A.C. 3209-ter).

Alla Camera dei deputati il disegno di legge 3209-bis è stato assegnato alla commissione Affari costituzionali in sede referente. La Commissione ha iniziato l'esame del provvedimento nella seduta del 16 marzo concludendolo il 12 maggio, ma il provvedimento è stato rinviato in Commissione dall'Assemblea nella seduta del 18 maggio 2010, dopo che, nella seduta del 17 maggio, si era già tenuta la discussione sulle linee generali del provvedimento con le repliche del relatore e del Governo. Approvato dalla Commissione il 25 maggio, è stato esaminato dall'Assemblea nelle sedute del 26 maggio, 8 giugno e 9 giugno 2010. E' stato approvato con modifiche rispetto al testo presentato in Assemblea con 265 voti favorevoli e 213 contrari, il 9 giugno 2010.

In Senato, A.S. 2243, è stato assegnato alla Commissione 1° Affari costituzionali in sede referente, con i pareri delle commissioni 2ª (Giustizia), 3ª (Aff. esteri), 4ª (Difesa), 5ª (Bilancio), 6ª (Finanze), 7ª (Pubb. istruz.), 8ª (Lavori pubb.), 9ª (Agricoltura), 10ª (Industria), 11ª (Lavoro), 12ª (Sanità), 13ª (Ambiente), 14ª (Unione europea), Questioni regionali.

Nella seduta del 7 giugno 2011, il Governo ha presentato in Commissione due proposte di stralcio: la prima, concernente gli artt. da 1 a 40 e l’art. 44 (a seguito dello stralcio AS 2243-bis), è stata motivata con la circostanza che molte disposizioni sono state inserite nel decreto-legge sullo sviluppo ora all’esame del Senato (D.L. 13 maggio 2011 n. 70, Semestre Europeo - Prime disposizioni urgenti per l'economia); la seconda, riguardante gli artt. 41 e 42 (a seguito dello stralcio AS 2243-ter), è stata giustificata con la volontà di ricondurre ad un disegno di legge specifico la delega per l’emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche.

Il Senato, in data 28 giugno u.s., ha, dunque, approvato il disegno di legge A.S. 2243, ridotto, dopo l’iter parlamentare al solo articolo 43 (Codificazione) del testo approvato dalla Camera (a sua volta l’articolo 43 corrisponde all’articolo 30 del testo originario del disegno di legge presentato dal Governo).

 

Formulazione del testo

Con riferimento al comma 1 si fa presente che il termine testo unico rappresenta un tipo di tecnica legislativa diversa dal codice, che si pone, come detto sopra, in un’ottica di superamento in melius del primo. In particolare si distinguono due tipologie di testi unici: innovativi e compilativi. I primi sono considerati dalla dottrina prevalente vere e proprie fonti del diritto in quanto tesi ad innovare al diritto oggettivo (assumo la forma di decreti delegati al pari dei codici); i testi unici di mera compilazione sono, invece, delle raccolte della normativa vigente che rappresentano esclusivamente delle fonti di cognizione.

In merito al comma 3 sembrerebbe più corretto, sotto il profilo del drafting, far riferimento a schemi di decreti legislativi sui quali gli organi citati sono chiamati ad esprimere parere.