6 luglio 2011			n. 513/0
	Prevenzione e repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione A.C. 4434 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

Il disegno di legge in titolo consta di dieci articoli risultanti da stralci effettuati dal Senato sul testo presentato dal Governo il 4 maggio 2010. In particolare, sono stati stralciati gli originari artt. 7, relativo ai controlli negli enti locali e confluito nell’AS 2156-bis, 8, recante modifiche agli artt. 234, 236 e 239 del testo unico sugli enti locali (TUEL) e confluito nell’AS 2156-ter e 9, recante delega in materia di fallimento politico e modifica all'articolo 247 del TUEL confluito nell’ AS 2156-quater.

L’art. 1, in attuazione di convenzioni internazionali in materia di lotta alla corruzione, individua l’autorità nazionale competente a coordinare l’attività di contrasto della corruzione nella pubblica amministrazione nella Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche – Civit, di cui all’articolo 13 del D.Lgs. 150/2009. Si modifica così l’attuale distribuzione delle competenze in materia, con la sostituzione della Civit, nel ruolo di Autorità nazionale anticorruzione, al Dipartimento della funzione pubblica, che lo ricopre secondo la normativa vigente. Il testo individua anche le funzioni degli altri organi incaricati di funzioni di prevenzione e contrasto dell’illegalità, delineando una collaborazione tra la Civit, il Dipartimento della funzione pubblica e le pubbliche amministrazioni centrali.

L'art. 2 dispone che la trasparenza dell'attività amministrativa - livello essenziale delle prestazioni concernenti i diritti sociali e civili ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione - sia assicurata con la pubblicazione, sui siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni, delle informazioni relative a procedimenti amministrativi. Le pubbliche amministrazioni devono rendere noto, tramite il proprio sito istituzionale, almeno un indirizzo di posta elettronica certificata cui il cittadino possa rivolgersi per trasmettere istanze e dichiarazioni e ricevere informazioni circa i provvedimenti e i procedimenti amministrativi che lo riguardano.

L’art. 3 modifica l'articolo 53 del D.lgs. 165/2001 in tema di incompatibilità, cumulo di impieghi e incarichi di dipendenti pubblici.

L’art. 4 – introdotto nel corso dell’esame al Senato - mira a tutelare il pubblico dipendente che, fuori dei casi di responsabilità per calunnia o diffamazione denuncia o riferisce condotte illecite apprese in ragione del suo rapporto di lavoro.

L’art. 5, anch’esso introdotto dal Senato, individua attività d’impresa particolarmente esposte al rischio di inquinamento mafioso. Il relativo elenco può essere modificato con decreto ministeriale, adottato dal Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, delle infrastrutture e dei trasporti e dell’economia e delle finanze, previo parere delle commissioni parlamentari competenti.

L’art. 6 contiene una clausola di adeguamento alle disposizioni degli articoli da 1 a 5 per le regioni e province autonome di Trento e Bolzano, ivi compresi gli enti regionali e le amministrazioni del Servizio sanitario nazionale, nonché per gli enti locali. È fatta salva la compatibilità con le disposizioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione in materia.

L’art. 7 dispone in tema di danno all’immagine della pubblica amministrazione, novellando l’art.1 della legge 20/1994, che disciplina il giudizio di responsabilità amministrativa. In particolare si prevede: una presunzione relativa sulla quantificazione del danno all’immagine della p.a.; la concessione da parte del presidente della sezione della Corte dei conti, nei giudizi di responsabilità amministrativa per il danno all’immagine,su richiesta del procuratore regionale e nell’ipotesi di probabile attenuazione della garanzia patrimoniale del credito erariale, del sequestro conservativo di beni mobili e immobili del convenuto.

L’art. 8 delega il Governo ad adottare un testo unico per disciplinare, in caso sentenze definitive di condanna per delitti non colposi: l’incandidabilità a diverse cariche elettive e di governo a livello centrale, regionale e locale; il divieto di ricoprire alcune cariche elettive e di governo proprie degli enti locali; nonché ipotesi di decadenza o sospensione dalle cariche in caso di sentenze di condanna successive all’elezione o all’assunzione della carica..

L’articolo 9 aumenta le pene per alcuni delitti contro la pubblica amministrazione (peculato, peculato mediante profitto dell’errore altrui, malversazione a danno dello Stato, indebita percezione di erogazioni a danno dello Stato, corruzione per un atto d'ufficio, corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio, corruzione in atti giudiziari), introduce una nuova circostanza aggravante per la qualifica di pubblico ufficiale, innalza, in tema di delitti dei privati contro la PA, la pena per le fattispecie di astensione dagli incantie di frode nelle pubbliche forniture

Necessità dell’intervento con legge

Gli interventi previsti dal testo richiedono lo strumento della legge ordinaria, ma, nella materia di cui all’art. 2, si riscontrano le disposizioni già recate, in tema di pubblicazione su siti istituzionali, dall’art. 6, co. 2, lett. b), del D.L. 70/2011 (cd. decreto-sviluppo, già esaminato dalla Camera e trasmesso al Senato) e dagli artt. 54 e 57 del D.Lgs. 82/2005, Codice dell’amministrazione digitale (Cad).

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il contenuto degli artt. 1, 2 e 3 appare riferibile alla materia “ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato” di cui all’art. 117, comma 2°, lett. g). Gli artt. 4, 5, 7 e 9 appaiono riconducibili alla materia di cui alla lett. l) e l’art. 8 a quella della lett. f) dell’art. 117, comma 2°. L’art. 6 si iscrive nella prospettiva delineata dall’art. 117 comma 3°.

Rispetto degli altri princìpi costituzionali

Appare opportuna una lettura dell’art. 8, nella parte in cui si riferisce a fattispecie di incandidabilità parlamentare, alla luce degli artt. 56 e 57 Cost., dai quali si ricava che: non sono candidabili coloro che non sono nella condizione di elettore e non hanno raggiunto l’età anagrafica consentita; dall’art. 48, che riguarda l’elettorato attivo, possono desumersi come cause di incandidabilità il possesso della (sola) cittadinanza straniera o l’apolidia e l’essere stato escluso dall’elettorato attivo per incapacità civile, condanna penale irrevocabile e indegnità morale.

Inoltre,la previsione di fattispecie di decadenza e sospensione dei parlamentari andrebbe valutata alla luce dell’art. 66 Cost. che prevede la competenza delle Camere per il giudizio, oltre che dei titoli di ammissione dei suoi componenti, sia delle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

Non risultano profili d’incompatibilità con le competenze degli enti territoriali.

 

Attribuzione di poteri normativi

Il provvedimento prevede una delega nell’art. 8 e l’emanazione di un d.p.c.m. nell’art. 1 e di decreti ministeriali negli artt. 2 e 5.

 

Coordinamento con la normativa vigente

Sulla materia di cui all’art. 1 sono intervenute le L. 300/2000 e 116/2009, di ratifica di atti internazionali in tema di corruzione. L’art. 1 modifica l’attuale assetto delle competenze in materia di lotta alla corruzione, in quanto la Civit - istituita ex art. 13 del decreto legislativo 150/2009 - si sostituisce nel ruolo di Autorità nazionale anticorruzione al Dipartimento della funzione pubblica pur residuando in capo ad esso talune funzioni specificamente indicate.

Infatti, con la soppressione disposta dal D.L. n. 112 del 2008 (art. 68, co. 6 e 6-bis), dell’Alto Commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione e degli altri illeciti nell’ambito della pubblica amministrazione (istituito con l. 3/2003 e regolato con DPR 6 ottobre 2004, n. 258) sono state trasferite le strutture e funzioni al “Ministro competente”, con facoltà per quest’ultimo di delegare un sottosegretario di Stato. In attuazione di tale disposizione, con D.P.C.M. 2 ottobre 2008 sono state attribuite specifiche funzioni al Dipartimento.

In considerazione della nuova distribuzione di funzioni e poteri in materia di lotta alla corruzione prevista dall’articolo 1, pare opportuno coordinare tali disposizioni con le norme sulle quali si fonda l’attuale assetto organizzativo e funzionale, di cui all’art. 6 della legge 116/2009 ed all’art. 68, co. 6-bis, del D.L. 112/2008, nonché alle relative disposizioni di attuazione, anche prevedendo le necessarie abrogazioni.

L’art. 2 riguarda il principio di trasparenza amministrativa di cui all’art. 11 del D.Lgs. 150/2009 e la pubblicità su siti istituzionali delle p.a., già oggetto di disciplina nell’articolo 6, co. 2, lett. b), del D.L. 70/2011 (già esaminato dalla Camera e trasmesso al Senato, negli artt. 54 e 57 del D.Lgs. 82/2005 (CAD) e nell’art. 3-bis della legge n. 241/1990.

Gli artt. 3, 7 e 9 modificano, rispettivamente l’art. 53 del D.Lgs. 165/2001, l’art. 1 della L. 20/1994, il libro II, titolo II, del codice penale. L’art. 8 riguarda in parte materia prevista dal D.Lgs. 267/2000.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Quanto all’art. 1, si ricorda che sono all’esame del Senato due proposte di legge (AS 850 e AS 2058), di ratifica della Convenzione penale sulla corruzione (fatta a Strasburgo il 27 gennaio 1999) che, introducendo norme di adeguamento interno, reca in particolare sostanziali modifiche al codice penale che ridisegnano complessivamente il quadro dei delitti contro la pubblica amministrazione.

Quanto all’art. 2, si fa presente che, sempre al Senato, è in corso l’esame: del disegno di legge di conversione del d.l. 70/2011 il cui sopra citato art. 6 reca disposizioni in tema di pubblicità su siti istituzionali delle p.a; degli artt. 1 e 2 dell'A.S. 2243-ter (risultanti dallo stralcio degli artt. 41 e 42 dell’AS 2243, già art. 29 dell’A.C. 3209-bis), recante "Disposizioni in materia di semplificazione dei rapporti della Pubblica Amministrazione con cittadini e imprese e delega al Governo per l'emanazione della Carta dei doveri delle amministrazioni pubbliche e per la codificazione in materia di pubblica amministrazione" che, nel delegare il Governo ad emanare la "Carta dei doveri delle pubbliche amministrazioni", prevedono che il Governo debba assumere la trasparenza quale fondamentale principio cui l'attività delle amministrazioni pubbliche si uniforma attraverso l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione.

L’art. 4 ha contenuto analogo a quello dell’art. 9 della Convenzione civile sulla corruzione, del 4 novembre 1999, il cui provvedimento di ratifica parlamentare, approvato dal Senato, è all’esame della Commissione esteri della Camera (AC 3737).

L’art. 5 reca un riferimento alle cc.dd. white lists introdotte dall’art. 4, comma 13, del già citato D.L. n. 70/2011), in corso di conversione al Senato. Inoltre, si segnala che l’art.101, comma 8, del cd. Codice antimafia, schema di decreto legislativo attualmente all’esame della Commissione giustizia della Camera per il parere, rimette ad un regolamento adottato con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della giustizia, delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro dello sviluppo economico, l’individuazione delle diverse tipologie di attività d’impresa suscettibili di infiltrazione mafiosa per le quali, in relazione allo specifico settore d’impiego e alle situazioni ambientali che determinano un maggiore rischio di infiltrazione, è sempre obbligatoria l’acquisizione della documentazione antimafia.

 

Formulazione del testo

All’art. 2 appare opportuno evidenziare la portata innovativa delle disposizioni ivi previste alla luce di quanto già previsto dall’art. 11 del D.Lgs. 150/2009, dell’art. 3-bis della l.241/1990, dall’articolo 6, co. 2, lett. b), del D.L. 70/2011, dagli artt. 54 e 57 del D.Lgs. 82/2005, Codice dell’amministrazione digitale (Cad).

All’art. 5, non risulta chiaro come la norma in esame incida sulla disciplina delle “white list” , introdotte dall’art. 4, comma 13, del D.L. n. 70/2011 (cd. decreto-sviluppo), in corso di conversione e, in particolare, se essa intenda limitare l’applicazione di tale disciplina alle attività in essa indicate.

All’art. 7, alla dizione “probabile attenuazione” della garanzia del credito erariale potrebbe essere opportuno sostituire quella più tecnica di “fondato timore” di perdere detta garanzia, formulazione del resto contenuta nello stesso art. 671 c.p.c. sul sequestro conservativo.

All’art. 8, il comma 1 non comprende nelle fattispecie di incandidabilità l’elezione dei membri del Parlamento europeo che, pertanto, sarebbe l’unica carica elettiva esclusa dall’ambito di applicazione dell’articolo. Dal tenore letterale della previsione di delega del medesimo comma 1 sembra trattarsi di delega per un testo unico meramente compilativo, ma i dettagliati principi e criteri direttivi di cui al comma 2, prevedono l’adozione di disposizioni fortemente innovative del quadro normativo vigente; in particolare, le lettere da a) a f) che introducono l’incandidabilità di deputati e senatori.

Allo stesso art. 8, comma 2, lett. b), dall’inciso finale della lett. b), che prevede la facoltà di congiungere, in sede di attuazione della delega, ai fini dell’incandidabilità, le condanne per delitti contro la p.a. ad “altri delitti” con massimo edittale superiore a tre anni, non risulta chiaramente il criterio che dovrebbe ispirare l’intervento normativo da realizzare. Infatti, la suddetta facoltà non è circoscritta da alcuna indicazione, essendo formulata con la locuzione generica “se del caso”; inoltre, non risulta se la condanna per altri delitti debba essere aggiuntiva o alternativa rispetto a quella per i delitti in precedenza indicati dalla stessa lettera.

Allo stesso comma, lettera d) , ove si stabilisce che l’incandidabilità operi anche nel caso di applicazione della pena su richiesta, ai sensi dell’art. 444 c.p.p. (patteggiamento), si rileva che non è prevista analoga disposizione per il divieto di assunzione di cariche di cui al comma 1 e al comma 2 lett. g).

Al medesimo comma, lettera f), ove siprevede che le cause di incandidabilità a deputato e senatore si applichino anche all’assunzione delle cariche di Governo (Presidente del Consiglio dei ministri, Ministri, Viceministri e Sottosegretari) alle medesime condizioni, si nota che poichè i membri del Governo possono essere scelti non solo tra i membri delle Camere, andrebbe valutata la possibilità di fare riferimento, anziché alle condizioni di incandidabilità, al divieto di ricoprire cariche di governo, anche in analogia alla definizione utilizzata nel comma 1 e nella rubrica dell’articolo.

Al medesimo comma, lettera h),il criterio di delega si limita ad evocare le condanne derivanti da delitti di grave allarme sociale lasciando indeterminate, e quindi alla scelta del legislatore delegato, l’individuazione di tali delitti. Inoltre, la stessa lettera richiama, ai fini della coerenza dell’intervento normativo, solamente le ipotesi di cui alla lettera a) e non anche a quelle della lettera b), che riguarda i delitti contro la pubblica amministrazione.