13 giugno 2012			n. 469/1
	Attuazione dell’art. 49 Cost. in materia di partiti politici Testo Unificato A.C. 244 e abb. Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Attività istruttoria in sede referente

 

Lo stato dell’esame parlamentare

 

la I Commissione Affari costituzionali della Camera ha iniziato il 12 aprile 2011 l’esame di alcune proposte di legge in tema di attuazione dell’articolo 49 della Costituzione.

 

Le proposte di legge sono sostanzialmente finalizzate ad introdurre una disciplina tendenzialmente organica dei partiti politici, intervenendo sul tema del riconoscimento giuridico dei partiti, del contenuto degli statuti, nonchè, parzialmente, della regolamentazione della loro attività.

 

A tali temi alcune proposte di legge hanno aggiunto quello della trasparenza, del controllo dei bilanci e delle erogazioni finanziarie nei confronti dei partiti e dei movimenti politici^[1] e altre quello dei rimborsi elettorali^[2], talora solo per disporne la riduzione^[3]. Ulteriori proposte di legge^[4] contengono una delega per l’emanazione di un testo unico delle leggi sulla disciplina e il finanziamento dei partiti politici, prevedono l’istituzione di fondazioni politico-culturali, collaterali ai partiti^[5], o introducono il metodo delle elezioni primarie per la scelta dei candidati alle elezioni^[6].

 

Le proposte di legge che contengono disposizioni in materia di controlli e trasparenza della contabilità dei partiti, pongono il rispetto delle relative prescrizioni come condizione per fruire delle risorse pubbliche la cui erogazione è già prevista dalla legislazione vigente.^[7]

Alcuni testi individuano nella Corte dei conti^[8], perlopiù a mezzo di un’apposita sezione di controllo, talvolta a mezzo del collegio di tre magistrati contabili già previsto dalla legge^[9], il soggetto istituzionale competente a controllare il rispetto delle disposizioni per la correttezza e trasparenza dei bilanci dei partiti, per i quali alcune proposte prevedono la previa certificazione da parte di società di revisione^[10]. Attualmente il controllo dei bilanci dei partiti è effettuato da un Collegio di revisori composto da 5 revisori ufficiali dei conti nominati d’intesa tra i Presidenti della Camere, all’inizio di ogni legislatura, e individuati tra gli iscritti nel registro dei revisori contabili (L. 2/1997, art. 1, co. 14).

Va evidenziato che, nei testi presentati, gli atti contabili dei partiti da sottoporre a controllo sono indicati con denominazione spesso non omogenea e senza riferimenti espliciti al modello per la redazione dei rendiconti dei partiti e dei movimenti politici di cui alla legge n. 2 del 1997, allegato A, che stabilisce i contenuti necessari dello stato patrimoniale (attività, passività, conto economico, proventi e oneri della gestione caratteristica, proventi e oneri finanziari e di tipo straordinario) e allegato B e C che prescrivono i contenuti, rispettivamente, della relazione e della nota integrativa.

 

In tema di trasparenza e controllo il 12 aprile 2012 è stata presentata la proposta di legge AC 5123, Alfano, Bersani, Casini ed altri il cui esame è stato avviato dalla I Commissione il 18 aprile 2012, con procedimento separato^[11] da quello delle proposte di legge in materia di attuazione dell’art. 49 Cost..

 

Il 26 aprile 2012 sono state assegnate alla I Commissione altre tre proposte di legge in materia^[12] delle quali una espressamente ispirata ai contenuti di una proposta di legge - diretta a sopprimere i rimborsi elettorali disposti dalla legge n. 157 del 1999 e a prevedere un credito d’imposta per contributi volontari di persone fisiche in favore di partiti e dei movimenti politici – presentata l’11 aprile 2012 in conferenza stampa dal prof. Pellegrino Capaldo e sottoposta a sottoscrizione popolare.

 

Il 3 maggio 2012 la Commissione ha provveduto a disgiungere dall’esame delle proposte di legge di attuazione dell’art. 49 Cost. i progetti vertenti esclusivamente sul finanziamento pubblico e ad abbinarli alla pdl 5123^[13].

 

A partire da questa data i provvedimenti in tema di attuazione dell’art. 49 e quelli in materia di controllo e trasparenza dei bilanci dei partiti e dei contributi pubblici agli stessi hanno avuto sorti diverse.

 

 

Alla data dell’11 giugno 2012, le proposte di legge di attuazione dell’art. 49 Cost., presentate alla Camera sono le seguenti: C. 244 Maurizio Turco, C. 506 Castagnetti, C. 853 Pisicchio, C. 1722 Briguglio, C. 3809 Sposetti, C. 3962 Pisicchio, C. 4194 Veltroni, C. 4950 Galli, C. 4955 Gozi, C. 4956 Casini, C. 4965 Sbrollini, C. 4973 Bersani, C. 5111 Donadi, C. 5119 Rampelli e C. 5177 Iannaccone.

 

Il 9 maggio 2012 la I Commissione ha adottato come testo base un testo unificato proposto dal relatore.

 

I temi delle proposte di legge abbinate in materia di attuazione dell' art. 49 Cost.

 

1.Definizione, natura giuridica e riconoscimento dei soggetti politici

Le proposte di legge che definiscono i partiti politici ricorrono alla categoria giuridica dell’associazione^[14], talvolta limitandone la partecipazione ai soli cittadini e qualificandole per la partecipazione a competizioni elettorali,^[15] i cui strumenti di costituzione sono lo statuto, cui alcuni testi aggiungono l’atto costitutivo.^[16]

Lo strumento in prevalenza previsto dalle proposte di legge per il riconoscimento dei partiti e dei movimenti politici è l'iscrizione nel registro delle persone giuridiche di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 361/2000^[17] Dall'iscrizione consegue l'acquisto della personalità giuridica^[18]. Ai fini dell'iscrizione le proposte di legge stabiliscono alcune prescrizioni che attengono soprattutto ad alcuni contenuti, considerati necessari, dello statuto del soggetto politico.

In tal modo il procedimento per l'attribuzione della personalità giuridica è ricondotto a quello già vigente per le associazioni e le fondazioni. La natura della personalità giuridica è privata e alcune proposte di legge innestano tale procedimento di diritto comune su procedimenti specifici, come l'omologazione dello statuto del soggetto politico, che, nella proposta di legge AC 4956 Casini ed altri, spetta all'Ufficio centrale elettorale presso la Corte di cassazione ai sensi dell'art. 12 del DPR n. 361del 1957.

Altre scelte normative, finalizzate comunque a definire una soggettività del partito o movimento politico, si incentrano su procedure non riconducibili ad a quelle già vigenti: in questo senso può leggersi la proposta ^[19] che prevede la costituzione di un registro dei partiti politici presso la Corte costituzionale, differenziando il partito politico dalle associazioni riconosciute, ma mantenendo fermo il carattere privatistico della personalità giuridica così acquisita, con decorrenza dalla data di deposito dello statuto.

Non tutte le proposte di legge prevedono l'attribuzione di personalità giuridica, limitandosi alcune a dare una definizione del partito o movimento politico non riconducibile a definite categorie giuridiche.

In ogni caso, sia ricorrendo a procedimenti già vigenti di diritto comune, sia prevedendo procedimenti ad hoc, la personalità giuridica, laddove prevista, ha carattere privatistico.

Dalle proposte di legge non emergono scelte precise in merito ad eventuale contenzioso^[20] legato al procedimento di riconoscimento la cui competenza dovrebbe spettare al giudice amministrativo per le questioni connesse all'iscrizione del registro di cui al DPR n. 361 del 2001; ad analoga conclusione sembra si possa pervenire per le decisioni di omologazione dell'Ufficio centrale elettorale, in conformità a quanto avviene in materia elettorale, mentre l'opzione per un registro presso la Corte costituzionale richiederebbe, in caso di contenzioso, la configurazione di un procedimento specifico, eventualmente prevedendo un rimedio di tipo oppositivo.

La scelta di un procedimento di riconoscimento o di registrazione è in prevalenza connessa dalle proposte di legge^[21] alla materia dei rimborsi elettorali, disciplinata principalmente dalla L. 157/1999^[22], e successive modificazioni, che ha riformato il sistema di finanziamento dei partiti con la previsione di fondi per il rimborso delle spese elettorali i cui criteri di riparto sono previsti dalla L. 515/1993^[23] e nella L. 43/1995^[24]. Tale connessione è qualificata dalla previsione di sistemi di controllo sulla contabilità dei partiti.

Anche per effetto della connessione della disciplina al tema dei rimborsi elettorali, di fatto la portata dei testi risulta circoscritta ad alcuni temi (statuto, elezioni primarie, fondazioni), restando esclusa una disciplina diretta ad affrontare tutti i possibili aspetti dell'attività dei partiti e movimenti politici.

Perciò alcune proposte di legge contengono disposizioni di chiusura che prevedono l’applicazione ai partiti delle norme di legge vigenti, in primo luogo quelle del codice civile, per quanto non espressamente previsto dallo statuto del partito.^[25]

 

2. Gli statuti

 Diversi progetti di legge individuano contenuti necessari dello statuto, che ai sensi dell’articolo 1, comma 2, del D.P.R. 361/2000, costituisce l’elemento fondante dell’ente e deve essere presentato, assieme all’atto costitutivo, con la domanda per il riconoscimento di una persona giuridica, alla prefettura nella cui provincia è stabilita la sede dell'ente. Alcune proposte prevedono la presentazione, assieme allo statuto, anche del simbolo del partito^[26] e della denominazione^[27] e vi sono testi che prevedono^[28] l’esclusiva proprietà da parte del partito politico del simbolo, che è utilizzato secondo quanto previsto dallo statuto, introducendo il principio di non confondibilità del simbolo del partito alla stregua di quanto prevede la legge elettorale^[29]. Tale principio può essere infatti rinvenuto nell’ordinamento vigente (art. 14 D.P.R. 361/1957, T.U. per le elezioni della Camera dei deputati), laddove si proibisce la presentazione di simboli confondibili con quelli usati da altri partiti e si definiscono gli elementi di confondibilità da considerare ai fini del divieto. La pubblicità dello statuto e delle sue modificazioni è garantita dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale^[30] che, secondo alcuni testi,^[31] è condizione indispensabile per accedere ai contributi pubblici o concorre con altre a costituirne una condizione^[32], mentre, come già accennato, alcuni testi introducono uno speciale procedimento di omologazione dello statuto facendone discendere l’effetto dell’iscrizione d’ufficio nel registro di cui al DPR n. 361/2001^[33], nonché disposizioni dalle quali conseguono sanzioni speciali penali (peraltro non determinate) per la violazione degli obblighi di deposito degli atti di partito, tra cui lo statuto.^[34]

In ogni caso, i contenuti necessari dello statuto, come stabiliti nelle varie proposte di legge, rendono tale atto una sorta di indice delle condizioni di democrazia interna del soggetto politico; tali condizioni risultano misurate su tematiche quali le garanzie delle minoranze, l'equilibrio di genere nella costituzione degli organi interni, l’accessibilità dell’anagrafe degli iscritti, la pubblicità delle attività del partito, la predeterminazione delle sanzioni disciplinari.

 

Contenuto del testo unificato

 

Il testo unificato adottato dalla Commissione il 9 maggio 2012 è composto da 5 articoli.

L’art. 1 afferma l’intento di dare attuazione all’art. 49 Cost., ai sensi del quale tutti cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale.

In merito ai contenuti del diritto riconosciuto dall’art. 49, giova ricordarne l’interpretazione datane dall’ordinanza. della Corte costituzionale 76/2006.

Tale ordinanza ripercorre le “scelte fatte dall'Assemblea costituente, che lasciò cadere – pur dopo lunga discussione – due proposte diverse: una volta a riconoscere ai partiti politici attribuzioni di carattere costituzionale, comprensive della presentazione di liste elettorali e del diritto di promuovere azioni davanti alla Corte costituzionale; un'altra, volta a rinviare alla legge il conferimento ai partiti di poteri propri in ordine alle elezioni e di altre funzioni di pubblico interesse, previa individuazione – da parte della stessa legge – dei requisiti di cui i partiti avrebbero dovuto essere in possesso, l'accertamento dei quali veniva demandato alla Corte costituzionale”. Sulla scorta di questa ricostruzione l’ordinanza afferma che “i partiti politici vanno considerati come organizzazioni proprie della società civile, alle quali sono attribuite dalle leggi ordinarie talune funzioni pubbliche, e non come poteri dello Stato”. Il che è rilevante, ad avviso della Corte, con riferimento all’art. 134 Cost. e, segnatamente in  materia di conflitti di attribuzione, con l’effetto che “ai partiti politici non è possibile riconoscere la natura di organi competenti a dichiarare definitivamente la volontà di un potere dello Stato per la delimitazione di una sfera di attribuzioni determinata da norme costituzionali”. Il riconoscimento dei partiti contenuto nell’art. 49 non si traduce nell’ attribuzione di poteri costituzionali, ma solo di “funzioni aventi rilevanza costituzionale”. La stessa pronuncia indica il perimetro di garanzia costituzionale offerta dall’art. 49 ai partiti politici, che è quella di configurarli “strumenti di rappresentanza di interessi politicamente organizzati; diritto di associazione al quale si ricollega la garanzia del pluralismo”.

 

L’art. 2 afferma che i partiti sono libere associazioni di cittadini che concorrono a determinare la politica nazionale con lo svolgimento di determinate attività.

 

Giova in merito ricordare Corte cost. sent. 84/1969  secondo la quale “alla pari del diritto di manifestazione del pensiero, quello di associazione, piu' particolarmente quando si riferisce ai raggruppamenti a fini sindacali e politici, trova collocazione tra i cardini essenziali dell'ordine democratico, consacrati negli artt. 2, 18, 39 e 49 della Carta fondamentale”.

 

Con tale definizione, che racchiude in sé un richiamo alla libertà associativa garantita dall’art. 18 Cost., sembra non mutare la natura di associazioni di fatto che i partiti politici attualmente rivestono. Infatti, la disposizione non stabilisce un procedimento specifico finalizzato all’acquisto di personalità giuridica da parte dei partiti, salvo ritenere che la denominazione “associazioni” utilizzata dall’art. 2 costituisca un implicito rinvio alle forme di acquisto della personalità giuridica privata delle associazioni: vale a dire il riconoscimento a seguito di iscrizione nel registro delle persone giuridiche, istituito presso le regioni (se le persone giuridiche private operano nelle materie attribuite alla competenza regionale) e gli uffici territoriali del Governo (prefetti)ai sensi del DPR 361 del 2000[35]. In merito, la clausola residuale di cui all’art. 3,che dispone che, per quanto non espressamente previsto dallo statuto, si applicano ai partiti le disposizioni del codice civile e le norme di legge vigenti in materia, non sembra fornire elementi dirimenti. Infatti, nel codice civile si riscontrano disposizioni in tema sia di persone giuridiche private (artt. da 11 a 35, nell’ambito dei quali a seguito dell’abrogazione dell’art. 33, occorre far riferimento per l’iscrizione al registro al sopra citatoDPR 361 del 2000 ) sia enti di fatto (artt. da 36 a 42). Quanto alla legislazione in materia, a partire dagli anni 2000 si riscontra un nutrito filone legislativo con finalità promozionali  categoria della personalità giuridica o prevede forme specifiche di registrazione dell’associazione disciplinata.

 

L’indicazione delle attività dei partiti di cui all’art. 2  è generica per quelle di cui alle lettere da a) a d), che hanno natura promozionale della cultura e della vita politica; mentre è specifica – quindi qualificante ai fini dell’individuazione del partito politico – per l’attività di cui alla lett. e), costituita dalla “presentazione di candidati alle elezioni per la Camera dei deputati e del Senato della Repubblica, per gli organi collegiali e monocratici dei comuni, delle città metropolitane e delle regioni nonché per i membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia”.

Pertanto, sulla base del criterio dell’attività svolta, affinchè un’associazione possa definirsi partito politico occorre che presenti, o abbia presentato, candidature per le elezioni sopra richiamate e abbia un atto costitutivo e uno statuto, il cui contenuto minimo è definito dall’art. 3, con particolare riferimento.

I requisiti di contenuto di tali atti sono considerati dallo stesso articolo necessari ai fini della natura democratica del concorso del partito politico alla determinazione della politica nazionale. Occorre rilevare che tali requisiti attengono soprattutto a prescrizioni relative ad organi e procedure, rinviando la previsione dei contenuti dei diritti e degli obblighi degli iscritti all’autonomia statutaria. Non vi sono prescrizioni sostanziali, come ad esempio in tema di equilibrio di genere, nella composizione degli organi, salvo l’obbligo di stabilire criteri per assicurare la presenza delle minoranze.

Statuti e atti costitutivi debbono rispondere a requisiti formali, costituti dalla redazione in forma di atto pubblico e, per il solo statuto, dalla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Essi sono trasmessi al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati; da tale  trasmissione il testo.non fa discendere specifici effetti.

 

Allo statuto del partito devono essere allegati, anche in forma grafica, il simbolo che, con la denominazione costituisce elemento essenziale di riconoscimento del partito medesimo, e un codice etico che contenga l'insieme dei principi di riferimento dei comportamenti individuali e collettivi.

 

Dalla clausola residuale di cui all’art. 3, oltre a quanto sopra rilevato, discende anche il riferimento alla legislazione che riguarda i partiti ad altri fini, come quella in tema di finanziamento, materia sulla quale, la Camera ha recentemente approvato il provvedimento di riforma, sopra illustrato, ora all’esame del Senato. Tale provvedimento (A.S. 3321), all’art. 5, reca disposizioni in materia atto costitutivo e statuto dei partiti politici stabilite ai fini della richiesta di rimborso elettorale e dei contributi.

A questi fini l’individuazione degli aventi diritto porta alla definizione di una platea più vasta di quella del testo unificato delle proposte di legge 244 e abb., perché comprende pure i movimenti politici e le liste di candidati, anche non diretta espressione degli stessi, purchè abbiano diritto ai rimborsi per spese elettorali o ai contributi.

A questo scopo, ai sensi dell’art. 5 dell’AS 3321, tali soggetti, sono tenuti a dotarsi di un atto costitutivo e di uno statuto, che sono trasmessi in copia al Presidente del Senato della Repubblica e al Presidente della Camera dei deputati. Tale disposizione, a differenza del testo unificato AC 244 abb., stabilisce che la trasmissione debba avvenire entro quarantacinque giorni dalla data di svolgimento delle elezioni. Inoltre, lo stesso articolo, nel prescrivere anch’esso la redazione in forma di atto pubblico dei due atti, stabilisce un requisito di contenuto non specificato nel testo unificato, cioè l’indicazione dell’organo competente ad approvare il rendiconto di esercizio e dell’organo responsabile per la gestione economico-finanziaria. Non sono stabiliti ulteriori specifici requisiti, ma per lo statuto si prescrive che sia conformato a princìpi democratici nella vita interna, con particolare riguardo alla scelta dei candidati, al rispetto delle minoranze e ai diritti degli iscritti.

 

L’art. 4 dispone in tema di elezioni primarie per la definizione delle candidature del partito politico alle cariche di sindaco, presidente di Regione, Presidente del consiglio dei ministri e per la selezione dei propri candidati alle assemblee rappresentative per le quali sia prevista l'elezione nell'ambito di collegi uninominali. Tale articolo non specifica a quali candidature intenda riferirsi il richiamo ai collegi uninominali, che richiede un chiarimento considerato che il sistema elettorale vigente delle due Camere non contempla collegi uninominali a seguito delle modifiche introdotte dalla legge n. 270/2005.

Si tratta di primarie facoltative, la cui disciplina di dettaglio è demandata ai partiti che intendono avvalersene.

 

L’art. 5 dispone in tema di cessazione dell’attività del partito politico. Tale evento è connesso alla mancata presentazione di liste di candidati alle elezioni per il rinnovo della Camera dei deputati, del Senato della Repubblica e dei membri del Parlamento europeo spettanti all'Italia, restando quindi irrilevante la presentazione di candidature alle elezioni regionali e per gli enti locali.

 

 

Indicazioni bibliografiche

 

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