18 aprile 2011			n. 476/0
	Modifiche agli artt. 41, 45, 47, 53, 97 e 118 della Costituzione A.C. 4144 Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

Le quattro proposte di legge costituzionale hanno ad oggetto la revisione di alcune disposizioni costituzionali. Il nucleo centrale delle modifiche riguarda la c.d. Costituzione economica ed in particolare l’articolo 41 relativo alla libertà di iniziativa economica privata.

Il disegno di legge costituzionale presentato dal Governo (A.C. 4144), nell’intento espresso dalla relazione illustrativa di porsi nell’ambito dell’indirizzo culturale e normativo tracciato dal diritto comunitario del pieno dispiegarsi della libertà economica privata, propone la modifica degli articoli 41, 97 e 118 Cost.

Con particolare riferimento all’art. 41, in primo luogo, la garanzia costituzionaledella libertà dell’iniziativa economica privata viene estesa anche alla libertà dell’attività economica, da intendersi, come evidenziato dalla relazione illustrativa, quale successivo momento di svolgimento intrinsecamente connesso alla fase iniziale di scelta dell’attività stessa; viene, inoltre, inserita la previsione secondo la quale è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge.

La novella, tanto per l’iniziativa quanto per l’attività economica, aggiunge, oltre ai limiti previsti dal testo vigente, anche quello per cui entrambe non possono svolgersi in contrasto con i principi fondamentali della Costituzione. Il terzo comma del vigente art. 41 viene, poi, interamente riscritto: si stabilisce che la legge si conformi ai principi di fiducia e di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini, prevedendo, di norma, controlli successivi.

Completano la riforma della costituzione economica proposta dal ddl AC 4144, la modifica all’art. 97 Cost., che, in primo luogo, propone l’inserimento di due nuovi commi iniziali. Ai sensi del primo, le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà dei cittadini e del bene comune. Il secondo comma prevede che l'esercizio, anche indiretto, delle pubbliche funzioni sia regolato in modo che ne siano assicurate l'efficienza, l'efficacia, la semplicità e la trasparenza. La novella prevista dall’articolo in esame prevede, altresì, la sostituzione, al comma 3, dell’espressione “pubblici uffici” con quella di “pubbliche amministrazioni”. L’ultima modifica consiste in una novella al testo del terzo comma del vigente articolo 97, che stabilisce il principio di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante concorso pubblico, con l’aggiunta di un ultimo periodo in base al quale la carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito.

Infine, l’art. 3 del d.d.l. C. 4144, con riguardo alla  c.d. sussidiarietà orizzontale,.modifica il quarto comma dell’art. 118 della Costituzione stabilendo che lo Stato e gli altri enti territoriali non solo favoriscono – come previsto dal testo vigente – ma anche garantiscono l’effettivo libero esplicarsi dell’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento di attività di interesse generale.

 

L’art. 41 è oggetto di altre tre proposte di modifica di iniziativa parlamentare.

Le proposte Vignali ed altri (A.C. 3039 e A.C. 3054), confermando l’enunciato di cui al comma primo, circoscrivono la portata delle limitazioni attualmente vigenti al comma secondo attraverso una lettura in positivo delle modalità di esecuzione dell’iniziativa economica privata, Secondo le proposte, essa deve svolgersi a favore della dignità umana, della libertà e della sicurezza. L’impianto del terzo comma dell’art. 41 è interamente sostituito da una clausola ai sensi della quale lo Stato riconosce l'utilità economica e sociale e l'essenziale contributo al benessere generale dell’iniziativa economica privata. Inoltre, dopo il terzo, è aggiunto un comma che prevede che l'imprenditore che partecipa direttamente alla gestione dell'impresa è considerato, a tutti gli effetti, un lavoratore.

La proposta Beltrandi ed altri (A.C. 3967) novella solo il comma 1 dell’art. 41 affermando, in primo luogo, che l'iniziativa economica privata è libera e deve svolgersi in condizioni di concorrenza. Inoltre prescrive che chiunque la intraprende ne è esclusivo responsabile.

 

La proposta Vignali ed altri (AC 3054) reca, inoltre, alcune modifiche concernenti gli artt. 45, 47 e 53 della Costituzione. Più specificamente, integra il secondo comma dell’art. 45, riguardante la tutela legislativa dell'artigianato, per estenderne la portata anche alle piccole e medie imprese. Il successivo art. 3 modifica il secondo comma dell'art. 47 Cost., sostituendo le parole da: «al diretto» fino alla fine del comma con le seguenti: «, alla partecipazione nella proprietà delle piccole e medie imprese e al diretto e indiretto investimento azionario nei complessi produttivi del territorio dell'Unione europea».

Infine, l’art. 4 è volto a modificare l’art. 53, comma 2, Cost., eliminando il riferimento alla progressività del sistema tributario e disponendo che il prelievo fiscale diretto possa essere applicato solo sui redditi delle persone fisiche e delle imprese. Viene altresì introdotto un limite quantitativo a tale prelievo, che non può eccedere la metà dei redditi delle persone fisiche e delle imprese maturati nell'anno di riferimento.

 

Relazioni allegate

I quattro progetti di legge sono corredati della sola relazione illustrativa.

 

Necessità dell’intervento con legge

Si tratta di progetti di legge di natura costituzionale, da approvarsi ai sensi dell’art. 138 Cost.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Collegamento con lavori legislativi in corso

Il disegno di legge costituzionale di modifica degli articoli 41, 97 e 118 Cost. (A.C. 4144) è richiamato nell’ambito del Programma nazionale di riforma (PNR), che costituisce parte integrante del Documento di economia e finanza 2011 (DEF), approvato dal Consiglio dei ministri del 13 aprile 2011 e presentato al Parlamento per l’esame da parte delle Commissioni, che inizia in coincidenza con quello della riforma dell’articolo 41. Il ddl costituzionale costituisce infatti la cornice istituzionale nell’ambito della quale si colloca l’insieme delle azioni e delle misure specifiche indicate nel DEF, volte a rafforzare l’economia e garantire la stabilità finanziaria.

Peraltro, si segnala che nel DEF, è annunciata come parte integrante del Programma di stabilità la decisione del Governo di introdurre in Costituzione il vincolo di bilancio in conformità con le nuove regole di bilancio dell’UE fissate nel patto di stabilità e crescita. A tal fine, il Governo si impegna a presentare in Parlamento un apposito disegno di legge di riforma costituzionale di modifica dell’art. 81 Cost..

 

 

Formulazione del testo

Il primo comma della novella disposta dall’art. 1 del disegno di legge AC 4144, come sopra esposto, estende la libertà dell’iniziativa privata all’attività economica, aggiungendo la locuzione ai sensi della quale è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge.

La locuzione aggiunta dalla novella sostanzia quindi una riserva di legge ordinaria per interventi che abbiano ad oggetto divieti in materia di iniziativa e attività economica dei privati. Resta da approfondire se anche gli interventi normativi non diretti a vietare, ma solo a delimitare l’iniziativa e l’attività economica dei privati, siano oggetto della riserva. La locuzione non delimita l’ambito della discrezionalità legislativa che, quindi, dovrebbe ritenersi circoscritto dalle previsioni dei commi secondo e terzo dell’articolo 41, come novellati.

Sul piano meramente testuale, si valuti la coerenza con il lessico costituzionale della parola “tutto” contenuta nella locuzione in questione.

Con riferimento al secondo comma, la novella aggiunge ai limiti dell’iniziativa e dell’attività economica privata i principi fondamentali della Costituzione.

A differenza dei limiti già richiamati nel vigente secondo comma, l’individuazione di tali principi non appare agevole, con particolare riferimento alle situazioni di contrasto potenziale con l’attività economica. Si può ricordare che ai principi fondamentali la Costituzione ascrive le disposizioni contenute negli articoli da 1 a 12 e che l’art. 117, comma terzo, in tema di potestà legislativa concorrente, riserva alla legislazione dello Stato la determinazione dei principi fondamentali. Inoltre, i principi generali dell’ordinamento giuridico costituiscono un limite specifico alla potestà legislativa esclusiva delle regioni ad autonomia differenziata.

La giurisprudenza costituzionale, a partire dalla sentenza n. 183 del 1973, ha inoltre fatto ricorso alla categoria dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale anche per affermare la propria competenza a valutare la perdurante compatibilità con essi, e con i diritti inalienabili della persona umana, del diritto comunitario. Si rinvengono nelle pronunce della Consulta anche riferimenti ai principi supremi dell’ordinamento costituzionale, non derogabili dalle disposizioni costituzionali e sottratti al procedimento di revisione costituzionale. I principi supremi non si identificano solo con i limiti espressi alla revisione costituzionale, ma anche con quelli che appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana. A tali valori sono ricondotti anche i diritti definiti inviolabili dalla stessa Costituzione.

Il terzo comma della novella disposta dall’art. 1 del disegno di legge AC 4144 stabilisce che la legge si conforma ai principi di fiducia e di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini e, normalmente, prescrive controlli successivi.

Nella formulazione proposta, l’espressione “fiducia” è utilizzata per qualificare genericamente il rapporto tra cittadini e pubblica amministrazione. In considerazione di ciò e del fatto che nel testo della Carta costituzionale il termine “fiducia” viene impiegato unicamente all’articolo 94 – quale istituto proprio del diritto costituzionale – per indicare il rapporto intercorrente tra Governo e Parlamento secondo i caratteri della forma di governo parlamentare, si valuti l’opportunità di riferirsi esplicitamente al principio di legittimo affidamento, ormai consolidato nel diritto interno ed europeo quale criterio generale a cui si ispira l’attività amministrativa.

 

L’articolo 2 del disegno di legge C. 4144 riformula l’articolo 97 della Costituzione, inserendo due nuovi commi iniziali. Ai sensi del primo, le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà dei cittadini e del bene comune.

In proposito, si rileva che l’espressione “pubbliche funzioni”, utilizzando termini polisenso, potrebbe essere intesa in riferimento non solo alla funzione amministrativa, ma anche a quella legislativa e giurisdizionale. Si consideri inoltre che il significato del concetto di “bene comune”, inteso quale fine delle funzioni pubbliche, non appare immediatamente definibile.

Con riguardo alle modifiche degli artt. 45 e 47 della Costituzione, esse intendono estendere il favor costituzionale riservato al risparmio popolare al fine di ricomprendervi la partecipazione alla proprietà delle piccole e medie imprese, nonché all’accesso azionario diretto e indiretto nei complessi produttivi del territorio dell'Unione europea.

Al riguardo si ricorda che il prevalente orientamento interpretativo reputa l’elencazione contenuta nel secondo comma dell’articolo 47 non del tutto esaustiva, ma solo esemplificativa delle forme di risparmio ritenute maggiormente bisognose di tutela da parte del legislatore costituente. Di conseguenza, gli interessi perseguiti dalle disposizioni proposte potrebbero trovare un’adeguata protezione già nel combinato disposto del primo e del secondo comma dell’articolo 47, dal momento che la norma costituzionale tutela esplicitamente il risparmio “in tutte le sue forme” (ivi comprese, dunque, la partecipazione alle PMI e all’investimento azionario nelle imprese allocate nell’UE).

Inoltre, quanto al riferimento agli investimenti nel territorio dell’Unione europea, la novella sembra realizzare un adeguamento ad una situazione già in atto. Tuttavia, è opportuno ricordare che la crescente globalizzazione dei mercati finanziari oggi consente l’agevole accesso azionario anche a complessi produttivi siti in Paesi extraeuropei, e ciò sia per i grandi investitori retail, sia per i piccoli risparmiatori persone fisiche. Inoltre va considerato il costante avvicinamento – anche ascrivibile alle esigenze nate dalla recente crisi finanziaria – sia della normativa, sia degli organi di vigilanza dei mercati finanziari all’interno dell’Unione. Ciò comporta una sempre maggiore omogeneità (e il conseguente rafforzamento) delle tutele degli investitori all’interno del circuito UE; circostanza che, di fatto, non si è ancora compiutamente verificata per i paesi esterni all’Unione.

In merito al secondo comma dell’art. 53 della Costituzione, la novella è diretta a sostituirlo con la previsione secondo la quale il prelievo fiscale diretto può essere effettuato solo sui redditi delle persone fisiche e delle imprese e non può eccedere la metà dei redditi stessi maturati nell'anno di riferimento.

In ordine alla formulazione della norma, si osserva che indirizzare il prelievo fiscale diretto solo su “persone fisiche” e “imprese” potrebbe risultare in contraddizione rispetto al dettato del primo comma dell’articolo 53, ai sensi del quale tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della capacità contributiva e, di conseguenza, anche ai principi di eguaglianza formale e sostanziale rispettivamente enunciati all’articolo 3, commi primo e secondo della Costituzione.