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Il provvedimento in esame è stato indicato quale provvedimento collegato alla manovra di finanza pubblica dalla risoluzione che ha approvato il Documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2010-2013 (tale indicazione è stata, successivamente, confermata dalla Nota di aggiornamento presentata il 22 settembre 2009).

La I Commissione Affari costituzionali ha iniziato l’esame dell’A.C. 3118 in data 11 marzo 2010. Al disegno di legge del Governo sono state abbinate 13 proposte di iniziativa parlamentare. In data 6 maggio, la I Commissione ha adottato come testo base per il prosieguo dell’esame l’A.C. 3118 e ha concluso l’esame in sede referente il 10 giugno, approvando numerosi emendamenti al testo originario, dei quali si segnalano i più rilevanti nell’illustrazione del contenuto dei singoli articoli.

All’esito dell’esame svolto in Commissione, il ddl C. 3118 si compone di 27 articoli, che modificano ampiamente la disciplina degli enti locali e recano una delega al Governo per l’adozione di una “Carta delle autonomie locali” per raccogliere e coordinare le disposizioni in materia.

L’articolo 1 indica l’oggetto delle disposizioni contenute negli articoli successivi e i fini cui si ispirano, tra cui l’individuazione delle funzioni fondamentali di comuni, province e città metropolitane e l’introduzione di alcune misure di razionalizzazione degli enti locali. Con un emendamento introdotto dalla Commissione, è stata inserita una clausola di salvaguardia (comma 1-bis), in base alla quale la legge e i decreti legislativi di cui essa prevede l’adozione devono essere attuati in conformità con gli impegni finanziari assunti con il patto di stabilità e crescita, nonché in conformità con la disciplina del patto di stabilità interna. Inoltre, è stata soppressa dall’oggetto della legge la riduzione del numero di consiglieri e assessori, in considerazione delle disposizioni introdotte con la legge finanziaria 2010 (L. 191/2009), come modificata dal D.L. 2/2010 (v. infra, artt. 20-23).

Gli articoli da 2 a 8 individuano le funzioni fondamentali degli enti locali e le modalità del loro esercizio, secondo quanto disposto con la riforma del titolo V dall’articolo 117, secondo comma, lett. p) della Costituzione che indica, tra le materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato, le funzioni fondamentali di comuni, province, e città metropolitane, accanto alla legislazione elettorale e alla disciplina degli organi di governo degli enti locali. I principali interventi della Commissione su questa parte del testo hanno riguardato: a) l’inclusione della pianificazione urbanistica tra le funzioni fondamentali dei comuni (art. 2); b) l’esclusione dell’assistenza tecnico-amministrativa ai comuni dalle funzioni fondamentali delle province (art. 3); c) la previsione della valorizzazione del principio di sussidiarietà da parte degli enti locali nell’organizzazione delle funzioni fondamentali; d) il rafforzamento delle disposizioni di salvaguardia a tutela dell’effettivo trasferimento delle funzioni, ribadendo, comunque, le competenze in materia ambientale dell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA) e delle agenzie regionali per la protezione dell’ambiente (ARPA) (art. 7); d) la previsione dell’obbligo dell’esercizio delle funzioni fondamentali in forma associata da parte dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, anziché 3.000 come nel testo originario (art. 8).

Sulla materia delle funzioni dei comuni sono intervenuti gli articoli 14, commi 25-29 (in materia di funzioni fondamentali dei comuni ed esercizio associato), 30 (individuazione da parte della regione degli ambiti ottimali di svolgimento delle funzioni fondamentali dei comuni) e 31 (attuazione da parte dei comuni nel termine fissato con d.p.c.m.) del D.L. 78/2010 (manovra per il 2011) attualmente all’esame del Senato in prima lettura.

L’articolo 9 reca una delega al Governo per l’attuazione dell’articolo 118, primo e secondo comma, Cost. sul conferimento delle funzioni amministrative a regioni ed enti locali nelle materie di competenza legislativa esclusiva statale.

L’articolo 10 disciplina il trasferimento di risorse finanziarie, umane, strumentali e organizzative agli enti locali, quando la funzione fondamentale è attribuita ad un ente diverso dall’ente che la esercita alla data di entrata in vigore della legge. La Commissione ha introdotto l’emendamento secondo il quale, in tal caso la decorrenza dell’esercizio delle funzioni fondamentali è subordinata e contestuale all’effettivo trasferimento delle risorse.

Analoga previsione è stata introdotta nella fattispecie prevista dall’articolo 11, che rinvia a disegni di legge del governo, previa intesa in sede di Conferenza unificata, l’individuazione ed il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative ancora esercitate dallo Stato, alla data di entrata in vigore della legge, nelle materie di competenza legislativa concorrente e residuale regionale. Con un altro emendamento approvato in Commissione, si è specificato che i disegni di legge in materia devono essere presentati entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge.

L’articolo 12 prevede che le regioni, con proprie leggi: a) si adeguino alla disciplina statale di individuazione delle funzioni fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente e residuale, regolandone la modalità di esercizio; b) provvedano a razionalizzare e semplificare strutture, enti, agenzie o organismi operanti a livello regionale, titolari delle funzioni da allocare agli enti locali; c) la disciplina delle funzioni non fondamentali nelle materie di competenza legislativa concorrente e residuale.

L’articolo 13 reca una delega al Governo per l’adozione della “Carta delle autonomie locali”, al fine di riunire e coordinare sistematicamente in un codice le disposizioni statali che disciplinano gli enti locali. La Commissione, oltre ad inserire due ulteriori criteri di delega, ha abbreviato a diciotto mesi (anziché ventiquattro) il termine per l’adozione del decreto legislativo, il cui schema deve essere trasmesso alle Camere per il parere. In proposito, con un emendamento approvato in sede referente, si è previsto che, qualora il governo non intenda conformarsi al parere parlamentare, ritrasmetta i testi alle Camere con le sue osservazioni ed eventuali modificazioni affinché le Commissioni esprimano un nuovo parere entro trenta giorni, trascorsi i quali il Governo potrà adottare il testo in via definitiva.

L’articolo 13-bis, introdotto dalla Commissione, delega il Governo al riordino delle disposizioni concernenti il comune di Campione d’Italia.

L’articolo 14, che prevedeva una delega al Governo per la razionalizzazione e riduzione delle province, è stato soppresso. Si segnala, peraltro, che, in un primo momento, la Commissione aveva approvato un emendamento al testo originario, che limitava la soppressione solo alle province con popolazione inferiore a 200.000 abitanti, ovvero 150.000, laddove il territorio fosse montano per oltre il 50 per cento.

Anche l’articolo 15, recante un’ulteriore delega al Governo per il riordino delle prefetture – uffici territoriali del Governo, è stato soppresso dalla Commissione, dopo l’intervento del rappresentante del Governo in ordine all’opportunità di affrontare la materia con uno strumento normativo diverso dalla delega.

Pure l’articolo 16, che prevedeva la soppressione della figura dei difensori civici comunali, è stato soppresso in Commissione in quanto disposizioni analoghe sono contenute nell’art. 2, co. 186, lett. a), della L. 191/2009 (finanziaria 2010).

L’articolo 17 demanda alle leggi regionali la possibilità di disporre la soppressione delle comunità montane, isolane e di arcipelago e, a seguito di un emendamento introdotto in Commissione, dispone che lo Stato cessa di concorrere al finanziamento delle comunità isolane o di arcipelago, al pari di quanto già previsto per le comunità montane nell’art. 2, co. 187, della L. 191/2009 (finanziaria 2010).

La soppressione delle circoscrizioni di decentramento comunale nei comuni fino a 250.000 abitanti, è stata eliminata dal testo originario dell’articolo 18, in quanto già prevista dall’art. 2, co. 186, lett. b), della legge finanziaria 2010. Si segnala, inoltre, che la Commissione ha introdotto il comma 6-bis, in base al quale i comuni con più di 100.000 e meno di 250.000 abitanti ed i comuni capoluogo di provincia possono prevedere forme di consultazione e di partecipazione senza spese o oneri aggiuntivi.

L’articolo 19 dispone la soppressione dei consorzi tra enti locali per l’esercizio di funzioni, ad eccezione dei consorzi già costituiti dagli enti locali per la gestione associata di uno o più servizi di cui all’art. 31 del Testo unico degli enti locali (Tuel), nonché i bacini imbriferi montani (BIM). La norma disciplina la decorrenza e gli effetti, così integrando la disposizione di soppressione già contenuta nella legge finanziaria 2010 (art. 2, co. 186, lett. b)). La Commissione ha modificato l’articolo regolando direttamente gli effetti conseguenti allo scioglimento dei consorzi costituiti esclusivamente da enti locali, anziché rimetterne la disciplina a questi ultimi, come previsto nel testo originario.

Gli articoli da 20 a 23, che prevedevano la riduzione dei componenti delle giunte e dei consigli comunali e provinciali e la possibilità di delega delle funzioni del sindaco, sono stati soppressi in Commissione in quanto disposizioni analoghe sono contenute nell’art. 2, co. 184, 185, e 186, lett. c), della citata legge finanziaria 2010.

L’articolo 23-bis, introdotto dalla Commissione, stabilisce le modalità in base alle quali i Presidenti di Regione possono avvalersi, nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione, di magistrati e avvocati dello Stato.

L’articolo 24 interviene sulla disciplina delle attribuzioni dei consigli comunali e provinciali.

Gli articoli 25, 26 e 27 introducono la definizione di piccolo comune (con popolazione residente pari o inferiore a 5.000 abitanti) a favore del quale sono previste alcune misure agevolative. In proposito, si segnala che disposizioni parzialmente analoghe sono contenute nel disegno di legge C. 54 (Misure di sostegno e la valorizzazione dei comuni con popolazione pari o inferiore a 5.000 abitanti, nonché dei comuni compresi nelle aree naturali protette), attualmente all’esame in sede referente delle Commissioni V Bilancio e VIII Ambiente.

L’articolo 28, modificato in sede referente, sopprime la figura del direttore generale nei comuni con meno di 100.000 abitanti (anziché 65.000, come previsto nel testo originario).

Gli articoli 29 e 30 riformano, attraverso numerose novelle al Tuel, la disciplina dei controlli negli enti locali, prevedendo in particolare le seguenti tipologie di controlli interni: controllo di regolarità amministrativa e contabile; controllo strategico; controlli sulle società partecipate; controllo degli equilibri finanziari; controlli sugli organismi gestionali. Disposizioni analoghe sono contenute nel disegno di legge del Governo A.S. 2156 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione), all’esame in prima lettura della 1ª Commissione (Affari Costituzionali) e 2ª (Giustizia) del Senato della Repubblica.

L’articolo 31 reca numerose disposizioni di abrogazione del Tuel e di altre disposizioni di legge, riguardanti prevalentemente le comunità montane.

Infine, l’articolo 32 reca una norma di coordinamento per le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e di Bolzano, che possono adeguarsi a quanto previsto dalla legge in armonia con i rispettivi statuti.

 

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

Tra le questioni emerse nel dibattito in Commissione, anche a seguito dello svolgimento di audizioni, si segnalano le seguenti:

-       connessione della materia con la questione del ruolo delle regioni in un assetto federale e continuità tra federalismo fiscale e funzioni degli enti locali;

-       necessità di individuare, oltre alle funzioni fondamentali degli enti, anche la missione specifica di ciascuno di essi e di adottare criteri di specializzazione nell’attribuzione delle funzioni;

-       necessità di puntuale definizione dei principi e criteri direttivi alla base della delega per l’adozione della c.d. Carta delle autonomie;

-       valutazione, in tema di controlli, anche di profili attinenti ai controlli sugli atti degli enti locali, nonché a verifiche d responsabilità nei confronti delle società municipalizzate;

-       esigenza di rafforzamento della rappresentanza popolare al livello istituzionale più vicino agli elettori, sotto il profilo delle funzioni di indirizzo e controllo;

-       possibilità di comprendere tra le funzioni fondamentali dei comuni la promozione dello sviluppo economico;

-       esigenza di attribuire alle comunità montane forme omogenee di riconoscibilità.

 

Attività istruttoria in sede consultiva

Stante l’ampiezza dell’oggetto del provvedimento in oggetto, specie in relazione alla definizione delle funzioni fondamentali degli enti locali e al conferimento delle funzioni amministrative ai diversi livelli di governo, quasi tutte le Commissioni permanenti, nonché la Commissione parlamentare per le questioni regionali e il Comitato per la legislazione, hanno reso il proprio parere sul testo licenziato dalla I Commissione. I pareri, tutti favorevoli, sono stati espressi nelle sedute del 9, 10 e 11 giugno, ad eccezione della V Commissione Bilancio, che ha rinviato l’espressione del parere sui profili finanziari del provvedimento in attesa dei chiarimenti ed altri elementi informativi richiesti al Governo nella seduta del 10 giugno.

La Commissione parlamentare per le questioni regionali ha espresso un parere favorevole con condizioni affinchè:

a) all’articolo 5, siano precisate le funzioni fondamentali ricadenti nelle materie di legislazione concorrente ed esclusiva delle regioni, che queste possono trasferire dalle province ai comuni e viceversa qualora ciò si renda necessario al fine di garantirne l’effettivo esercizio;

2) all'articolo 10, comma 1, sia chiarito il significato dell'espressione «accordi da stipulare in sede provinciale tra gli enti locali interessati», necessari al fine di determinare il trasferimento delle risorse da un ente locale ad altro ente locale in relazione all’attribuzione di una funzione fondamentale;

3) sia chiarito il ruolo degli attori istituzionali coinvolti nei processi di ridefinizione delle circoscrizioni provinciali ai sensi all'articolo 14, comma 2.

Il Comitato per la legislazione ha condizionato il proprio parere alla necessità di:

a) chiarire se l’articolo 9, comma 5, che prevede per l’attuazione dell’art. 118 Cost. decreti legislativi e regolamenti di delegificazione, configuri un’autonoma autorizzazione alla delegificazione (nel caso, da riformulare esplicitando quali siano le norme generali regolatrici della materia, nonché le disposizioni da abrogare) ovvero semplicemente autorizzi i decreti legislativi a prevedere l’utilizzo di tale strumento;

b) disciplinare gli effetti dell’eventuale mancanza della previa intesa in sede di Conferenza unificata, richiesta dall’articolo 11, co. 1, per la presentazione dei disegni di legge volti a individuare le funzioni da trasferire alle regioni, nel presupposto che una siffatta previsione contenuta in una fonte normativa ordinaria non può determinare effetti impeditivi dell’iniziativa legislativa governativa;

c) esplicitare i principi desumibili dalla giurisprudenza costituzionale richiamati dall’articolo 13, co. 1, quali criteri direttivi della delega concernente l’adozione della “Carta delle autonomie”;

d) chiarire, in relazione alla soppressione dei consorzi di cui all’articolo 19, il momento in cui opera la soppressione del consorzio nell’ipotesi in cui il rinnovo dei diversi consigli comunali avvenga in tempi sfalsati e se il meccanismo di successione dei Comuni nei rapporti giuridici degli enti soppressi avvenga pro-quota o secondo altri criteri.

La II Commissione Giustizia ha subordinato il proprio parere favorevole alla soppressione dell’articolo 23-bis (uffici di diretta collaborazione regionale), ritenendo che da tale norma possano derivare problemi di funzionalità per gli uffici giudiziari nell’ambito dei quali prestano servizio i magistrati che verrebbero posti fuori ruolo o in aspettativa. Analoga osservazione, con riferimento all’articolo 23-bis è stata formulata dalla XI Commissione Lavoro, in quanto la norma non consentirebbe, di fatto, agli organismi preposti all’autogoverno della magistratura di valutare, come stabilito dalla legge, l’eventuale autorizzazione al collocamento fuori ruolo.

L’ulteriore osservazione formulata dalla Commissione Lavoro riguarda l’opportunità di prevedere una apposita norma che – per fronteggiare la carenza di organico di segretari degli enti locali – consenta all’Agenzia autonoma per la gestione dell'albo dei segretari comunali e provinciali di individuare apposite misure per l’iscrizione all'albo nazionale degli idonei dell’ultimo concorso pubblico.

La VI Commissione Finanze ha osservato, in relazione alla individuazione delle funzioni fondamentali dei comuni e delle province (artt. 2 e 3), l'opportunità di inserire in tale ambito anche la funzione relativa alla gestione dei tributi e delle entrate proprie di tali enti. Inoltre, ha invitato la Commissione di merito ha coordinare le disposizioni di cui ai nuovi articoli 147-quater e 147-sexies, Tuel, relativi, rispettivamente, ai controlli sulle società partecipate dagli enti locali ed ai controlli sugli organismi gestionali partecipati dai medesimi enti, che risultano in gran parte sovrapponibili.

L’unica osservazione formulata dalla VIII Commissione Ambiente riguarda l’opportunità di inserire un comma aggiuntivo 1-bis all’articolo 7 affinché non vengano compromesse le competenze di carattere tecnico e specialistico attribuite dalla normativa vigente all’ISPRA e alle ARPA regionali, osservazione recepita in apposito emendamento approvato all’art. 7.

Hanno, infine, espresso parere favorevole, senza osservazioni o condizioni, la III Commissione Esteri, la VII Commissione Cultura, la X Commissione Attività produttive, la IX Commissione Trasporti, la XII Commissione Affari sociali, la XIII Commissione Agricoltura, la XIV Commissione Politiche dell’Unione Europea.

 

 

 

 

 

 

 

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