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Il disegno di legge A.C.
1442, presentato dal Governo alla Camera il 2 luglio scorso, è composto da
un solo articolo suddiviso in otto commi.
Il comma 1
dispone la sospensione dei processi
penali nei confronti dei titolari delle seguenti quattro cariche
istituzionali:
§
Presidente
della Repubblica;
§
Presidente
del Senato della Repubblica;
§
Presidente
della Camera dei deputati;
§
Presidente
del Consiglio dei ministri.
La relazione governativa che accompagna il disegno di
legge precisa che il meccanismo di sospensione processuale così introdotto è
“diretto a tutelare l’interesse al sereno
svolgimento delle funzioni che fanno capo alle più alte cariche dello
Stato. […] La ratio legis risiede […] nei princìpi di continuità e di regolarità nell’esercizio delle più alte funzioni pubbliche, nel
pieno rispetto del principio di eguaglianza,
che consente di prevedere un regime differenziato, anche riguardo all’esercizio
della giurisdizione, purché risultino concretamente tutelati anche gli altri concorrenti valori costituzionali,
secondo le indicazioni fornite dalla Corte costituzionale, nella […] sentenza
n. 24 del 2004” (sulla quale, v. infra).
Tra le cariche istituzionali interessate dal provvedimento
non è ricompresa quella di Presidente della Corte costituzionale (presente
nell’analoga disposizione contenuta nell’art. 1 della L 140/2003, su cui v. infra). La relazione motiva tale scelta
con la diversità, per investitura e funzioni, di tale carica rispetto alle
quattro summenzionate, omogenee tra loro in quanto la fonte d’investitura
promana dalla volontà popolare e il munus
esercitato ha natura politica.
Sono comunque fatti salvi i casi di cui agli artt. 90 e 96
Cost., cioè le ipotesi di responsabilità
(c.d. “funzionale”) del Capo dello
Stato e del Presidente del Consiglio dei ministri per atti compiuti
nell’esercizio delle rispettive funzioni, disciplinate dai due articoli del
testo costituzionale.
A norma dell’art.
90 Cost., “il Presidente della Repubblica non è responsabile degli atti compiuti nell’esercizio delle sue
funzioni, tranne che per alto tradimento
ed attentato alla Costituzione. In
tali casi è messo in stato d’accusa dal Parlamento
in seduta comune, a maggioranza assoluta dei suoi membri”.
L’art. 96
Cost. (nel testo introdotto dalla L.Cost. 1/1989), che reca una disciplina
unitaria per il Presidente del Consiglio dei ministri e per i singoli ministri,
dispone che questi, “anche se cessati dalla carica, sono sottoposti, per i
reati commessi nell’esercizio delle loro funzioni, alla giurisdizione ordinaria, previa autorizzazione del Senato
della Repubblica o della Camera dei deputati, secondo le norme stabilite con
legge costituzionale”.
Se ne desume (e la relazione illustrativa lo conferma) che –
limitatamente al Capo dello Stato ed al Presidente del Consiglio – la
sospensione riguarda i soli processi per reati c.d. “extrafunzionali”.
Per espressa previsione del comma 1, inoltre, la
sospensione:
§
concerne i processi (per qualsiasi reato) anche relativi a fatti antecedenti l’assunzione della carica o della funzione;
§
opera dalla
data di assunzione della carica e sino
alla cessazione dalla medesima.
La formulazione letterale del comma, che fa riferimento
esplicito ai “processi penali” sembra escludere
l’ipotesi che la normativa prevista possa trovare applicazione anche nella
precedente fase del procedimento, quella delle indagini preliminari.
Si ricorda infatti che, alla luce dell’interpretazione
dottrinale ormai consolidata, la quale distingue tra il concetto più ampio di “procedimento” e quello di “processo”, l’inizio di quest’ultimo è
da individuare nel momento, successivo alla fase delle indagini preliminari, in
cui il pubblico ministero esercita l’azione penale, ai sensi dell’art. 405 del
codice di procedura penale, attraverso la formulazione dell’imputazione.
Appare altresì indubbio che la sospensione riguarda i
processi penali in corso in ogni
fase, stato o grado, all’atto dell’assunzione della carica, mentre non è –
quantomeno espressamente – contemplata la sorte dei processi penali non ancora instaurati all’atto
dell’assunzione della carica. Posto che il processo si instaura con la
richiesta di rinvio a giudizio, sembrerebbe che in tali ipotesi la sospensione
debba intervenire nel momento immediatamente successivo alla richiesta.
Può infatti ritenersi che, se il legislatore volesse
sospendere anche l’esercizio dell’azione penale, dovrebbe disporlo
esplicitamente a norma dell’art. 50 c.p.p., ove si prevede (co. 3) che
“l’esercizio dell’azione penale può essere sospeso o interrotto soltanto nei
casi espressamente previsti dalla legge”.
Ai sensi del comma 2
l’imputato può, in qualsiasi momento, rinunciare
alla sospensione, con atto proprio o del difensore munito di procura speciale.
La rinunciabilità della sospensione, secondo la relazione, è
posta a tutela del diritto di difesa
dell’imputato (art. 24 Cost.) e non contrasta con la ratio della norma in quanto l’eventuale rinunzia sarebbe, nella
fattispecie, un indice obiettivo della non interferenza del processo con il
“sereno svolgimento” delle funzioni inerenti alla carica.
Il comma 3
stabilisce che la sospensione non impedisce al giudice, ove ne ricorrano i
presupposti, di provvedere all’assunzione
delle prove non rinviabili, ai sensi degli artt. 392 e 467 c.p.p.
Il giudice potrà quindi procedere, anche nell’ambito del
processo sospeso, all’incidente probatorio quando l’assunzione della prova si
presenti urgente e non rinviabile.
Secondo la relazione illustrativa, la disposizione è diretta a
prevedere “una ‘valvola di sicurezza’ che, escludendo la paralisi assoluta
delle attività processuali, salvaguarda il diritto alla prova e impedisce che
la sospensione operi in modo generale e indifferenziato sul processo in corso”.
Il comma 4
prevede che, all’ipotesi di sospensione del processo di cui al comma 1, sia
collegata la contestuale sospensione del
decorso del termine di prescrizione, trovando applicazione l’art. 159 del
codice penale.
Il comma 5, nel
ribadire che la sospensione opera per l’intera durata della carica o funzione,
stabilisce che essa non è reiterabile
nei confronti del medesimo soggetto. Il comma introduce però una limitazione a
tale principio, per il caso di “nuova
nomina” intervenuta nel corso della stessa legislatura. Pur se il testo non
risulta esplicito al riguardo, dalla relazione illustrativa – e dallo stesso
ricorso al termine “nomina”, riferibile al solo Presidente del Consiglio – si
può desumere che tale eccezione intende richiamare l’ipotesi di successive
nomine del medesimo Presidente del Consiglio in conseguenza, ad esempio, di
crisi di Governo intervenute e risolte in corso di legislatura.
Il comma 6,
derogando esplicitamente a quanto prescritto dall’art. 75, co. 3, c.p.p., prevede
che, una volta sospeso il processo penale, nel caso di trasferimento dell’azione
in sede civile, il processo civile non
sia sospeso.
Come sottolineato nella relazione illustrativa al disegno di
legge, la deroga all’articolo 75, comma 3, c.p.p. è “una scelta
costituzionalmente obbligata” con riferimento a quanto affermato nella sentenza
della Corte costituzionale n. 24 del 2004 (v. infra), affinché la parte civile non veda sacrificati i propri
diritti in conseguenza della sospensione del processo penale.
In caso di trasferimento dell’azione in sede civile è
altresì introdotta una “corsia
preferenziale” per quest’ultima, prevedendosi:
§
l’abbreviazione della metà dei termini di comparizione (quello
ordinario è di 90 giorni);
§
la precedenza della causa trasferita nell’ordine di trattazione delle cause fissato
dal giudice civile.
Il comma 7 reca
una disposizione transitoria, nella quale si chiarisce che le disposizioni
introdotte si applicano anche ai
processi penali in corso alla data di entrata in vigore del provvedimento.
Il comma 8 fissa
quest’ultima data nel giorno successivo a quello di pubblicazione della legge
nella Gazzetta ufficiale.
Relazioni allegate
Il disegno di legge è corredato delle relazioni sull’analisi
tecnico-normativa (ATN) e sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR).
La materia trattata è coperta da riserva di legge (art. 111
Cost.).
L’oggetto del provvedimento è riconducibile alle materie
“organi dello Stato” e “giurisdizione e norme processuali”, riservate alla
competenza legislativa dello Stato (art. 117, co. 2°, lett. f) e l),
Cost.).
Si ricorda che una disciplina in qualche misura analoga a
quella in esame era stata introdotta, con diversa formulazione, dall’art. 1 della L. 20 giugno 2003, n. 140.
L’articolo prevedeva (co. 1) che il Presidente della
Repubblica (fatta salva la sua responsabilità ex art. 90 Cost.), i Presidenti
delle due Camere, il Presidente del Consiglio dei ministri (salva la
responsabilità per reati ministeriali ex art. 96 Cost.) e il Presidente della
Corte costituzionale non potessero
essere sottoposti a processo penale per qualsiasi reato, anche relativo a
fatti antecedenti l’assunzione delle cariche, fino alla cessazione delle
medesime, e (co. 2) sospendeva i
processi penali in corso alla data di entrata in vigore della legge.
Nelle fattispecie dette trovava applicazione (co. 3) l’art.
159 c.p., in materia di sospensione
della prescrizione.
La Corte costituzionale, con la sent. 24/2004, ha dichiarato l’illegittimità
costituzionale dell’art. 1 per violazione degli artt. 3 e 24 Cost., nei quali trovano fondamento, rispettivamente,
il principio di parità di trattamento rispetto alla giurisdizione e il diritto
alla difesa, dichiarando assorbito ogni
altro profilo di illegittimità costituzionale solllevato.
La questione di legittimità costituzionale era stata sollevata
dal tribunale di Milano con riferimento all’art. 3 Cost., in rapporto all’art.
112 Cost., che sancisce il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale;
agli artt. 68, 90 e 96 Cost., in quanto attribuisce alle persone che ricoprono
una delle menzionate alte cariche dello Stato una prerogativa non prevista
dalle citate disposizioni della Costituzione, che verrebbero quindi ad essere
illegittimamente modificate con legge ordinaria, in violazione anche dell’art.
138 Cost.; agli artt. 24, 111 e 117 Cost., perché non consente l’esercizio del
diritto di difesa da parte dell’imputato e delle parti civili, in contrasto
anche con la Convenzione
per la protezione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.
La Corte ha rilevato che l’interesse tutelato dalla disposizione (il sereno svolgimento delle
rilevanti funzioni inerenti alle più alte cariche dello Stato) appare apprezzabile e tutelabile in
armonia con i princìpi fondamentali dello Stato di diritto.
La Corte ha osservato tuttavia che la prevista sospensione –
generale, automatica e di durata non determinata – crea un regime differenziato riguardo all’esercizio della giurisdizione
penale (regolato sotto più profili da precetti costituzionali e rispetto al
quale è da sempre posto il principio della parità di trattamento) e incide,
menomandolo, sul diritto di difesa
dell’imputato, al quale è posta l’alternativa tra continuare a svolgere
l’alto incarico rimanendo sotto il peso di un’imputazione in ipotesi anche
assai grave, oppure dimettersi dalla carica al fine di ottenere un accertamento
giudiziale prefigurato come favorevole, rinunciando con ciò al godimento di un
diritto garantito dall’art. 51 della Costituzione.
Risulta, altresì, sacrificato – prosegue la Corte – il diritto della parte civile (la quale,
anche ammessa la possibilità di trasferimento dell’azione in sede civile, deve
soggiacere alla sospensione prevista dall’art. 75, co. 3, c.p.p.).
La Corte
ha ritenuto la norma in contrasto con l’art. 3 Cost. anche perché accomuna in unica disciplina cariche diverse per investitura e per funzioni,
distinguendo per la prima volta,
sotto il profilo della parità rispetto ai princìpi fondamentali della
giurisdizione, i Presidenti delle
Camere, del Consiglio dei ministri e della Corte costituzionale rispetto agli altri componenti degli
organi da loro presieduti.
L’ha infine ritenuta viziata da irragionevolezza in quanto,
pur facendo salvi gli artt. 90 e 96 Cost., tace sull’art. 3, co. 2°, L.Cost.
1/1948, che ha esteso a tutti i giudici
della Corte costituzionale il godimento dell’immunità accordata nel secondo
comma dell’art. 68 Cost. ai membri delle due Camere.
La sentenza 24/2004 della Corte costituzionale è più
volte richiamata dalla relazione illustrativa del disegno di legge in esame,
nella quale si evidenzia la diretta riconducibilità
di varie disposizioni introdotte nel testo ad
alcune tra le statuizioni di quella sentenza (ci si riferisce
principalmente alla rinunziabilità della sospensione, alle modalità del
trasferimento dell’azione in sede civile, alla non reiterabilità della
sospensione).
Sembra opportuno ricordare in questa sede il comunicato della Presidenza della
Repubblica del 2 luglio scorso, con il quale si è dato notizia
dell’autorizzazione, da parte del Capo dello Stato, alla presentazione alle
Camere del disegno di legge in esame. In tale nota si ricorda tra l’altro che
“a quanto si apprende, punto di riferimento per la decisione del Capo dello
Stato è stata la sentenza n. 24 del 2004” e si osserva che “a un primo esame –
quale compete al Capo dello Stato in questa fase – il disegno di legge
approvato il 27 giugno dal Consiglio dei ministri è risultato corrispondere ai
rilievi formulati in quella sentenza”.
7
luglio 2008 n.
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