COMITATO PERMANENTE PER I PARERI

  Martedì 20 novembre 2012. — Presidenza del vicepresidente Alessandro NACCARATO.

  La seduta comincia alle 9.50.

Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2013).
C. 5534-bis-A ed emendamenti ad esso riferiti.
(Parere all'Assemblea).
(Esame e conclusione – Parere).

  Il Comitato inizia l'esame del testo del disegno di legge C. 5534-bis-A e degli emendamenti ad esso riferiti.

  Anna Maria BERNINI BOVICELLI (PdL), relatore, illustra il disegno di legge C. 5534-bis-A, recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilità 2013), e gli emendamenti ad esso riferiti.
  Rileva che il provvedimento è, nel complesso, riconducibile alle materie «tutela della concorrenza», «sistema tributario e contabile dello Stato» e «armonizzazione dei bilanci pubblici», attribuite alla competenza legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione e alla materia «coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario», attribuita alla competenza legislativa concorrente tra Stato e regioni.
  Preliminarmente, fa presente che la Commissione di merito ha tenuto conto di quanto evidenziato nella relazione approvata, per i profili di competenza, dalla Commissione affari costituzionali, sul disegno di legge C. 5534-bis, con riguardo all'esigenza di assicurare congrue risorse per il settore della sicurezza, con particolare riguardo ai fondi necessari per un superamento anche parziale del blocco del turn over.
  Si sofferma quindi sulla previsione di cui all'articolo 1, comma 36, che prevede la dismissione, a decorrere dal 1^o gennaio 2014, della sede del Ministero dell'istruzione, dell'università e della ricerca di piazzale Kennedy, in Roma, e la risoluzione del relativo contratto di locazione.
  Richiama, in proposito, l'esigenza che la disposizione in questione non vada ad Pag. 111incidere sul principio dell'autonomia negoziale e ricorda che la Corte costituzionale, chiamata a valutare la legittimità costituzionale di disposizioni normative aventi un contenuto non generale ed astratto ma concreto e particolare (cd. leggi-provvedimento), ha rilevato che non è preclusa alla legge la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidati alla autorità amministrativa, purché siano osservati i principi di ragionevolezza e non arbitrarietà e dell'intangibilità del giudicato e non sia vulnerata la funzione giurisdizionale in ordine alla decisione delle cause in corso (tra le altre, sentenze n. 94 del 2009, n. 288 e n. 241 del 2008, n. 267 e n. 11 del 2007, n. 282 del 2005).
  Ricorda quindi che i commi 89-94 dell'articolo 1 del disegno di legge recano disposizioni di riduzione della spesa degli enti territoriali. Fa presente che la legge costituzionale n. 1 del 2012, nell'introdurre nella Costituzione il principio del «pareggio di bilancio», ha modificato l'articolo 119, primo comma, della Costituzione stessa, sull'autonomia finanziaria di entrata e di spesa degli enti territoriali, prescrivendo il rispetto dell'equilibrio dei bilanci degli enti territoriali e prevedendo che tali enti concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea.
  Rileva che, secondo la giurisprudenza costituzionale, una disposizione statale di principio in una materia di legislazione concorrente, quale quella del coordinamento della finanza pubblica, può incidere su una o più materie di competenza regionale, anche di tipo residuale, determinando una, sia pure parziale, compressione degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative e amministrative delle regioni (sentenze n. 417 del 2005, n. 181 del 2006, n. 159 del 2008 e n. 237 del 2009). In particolare, il legislatore statale può legittimamente imporre vincoli alle politiche di bilancio delle Regioni – anche se questi ultimi, indirettamente, vengono ad incidere sull'autonomia regionale di spesa – per ragioni di coordinamento finanziario volte a salvaguardare, proprio attraverso il contenimento della spesa corrente, l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari (sentenze n. 425 del 2004, n. 267 del 2006 e n. 237 del 2009).
  Evidenzia che, secondo il consolidato orientamento della Corte costituzionale, le norme statali che fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono qualificarsi princìpi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (sentenze n. 193 e n. 148 del 2012, sentenze n. 232 del 2011, n. 326 del 2010, n. 297, n. 237 e n. 139 del 2009, n. 289, n. 159 e n. 120 del 2008, n. 181 del 2006, n. 417 del 2005, n. 36 del 2004).
  Si sofferma quindi sulle previsioni di cui ai commi 89 e 90 dell'articolo 1 del disegno di legge di stabilità, i quali, modificando le somme già definite dal decreto-legge n. 95 del 2012, aumentano di 1.000 milioni per le regioni a statuto ordinario e di 500 milioni per le regioni a statuto speciale e per le province autonome i risparmi che i predetti enti territoriali sono tenuti a conseguire negli anni 2013 e 2014, nonché «a decorrere dall'anno 2015». I commi 91 e 92 dispongono una ulteriore riduzione del fondo sperimentale di riequilibrio dei comuni e del fondo sperimentale di riequilibrio provinciale, intervenendo sul decreto-legge n. 95 del 2012.
  Ricorda che nella citata sentenza della Corte costituzionale n. 193 del 2012, la Corte, dopo aver richiamato la propria consolidata giurisprudenza in materia di contenimento dei costi degli enti territoriali, rileva che l'estensione a tempo indeterminato disposta dal decreto-legge n. 98 del 2011 delle misure restrittive previste Pag. 112nella precedente normativa fa venir meno una delle due condizioni richieste per la legittimità degli interventi del legislatore statale, ossia la temporaneità delle restrizioni. La Corte costituzionale ha ritenuto di poter dedurre nell'anno 2014 un termine finale che consenta di assicurare la natura transitoria delle misure previste dal decreto-legge n. 98 del 2011 e, allo stesso tempo, di non stravolgere gli equilibri della finanza pubblica, specie in relazione all'anno finanziario in corso.
  Fa presente, in particolare, che la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'articolo 20, comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011, nella parte in cui estende anche agli anni successivi al 2014 le misure disposte per l'anno 2013 dall'articolo 14, comma 1, del decreto-legge n. 78 del 2010, e del comma 5 dello stesso articolo 20, nella parte in cui dispone che le misure previste si applichino nei confronti delle Regioni a statuto speciale «per gli anni 2012 e successivi» e «a decorrere dall'anno 2012», anziché «sino all'anno 2014»; per le medesime ragioni la Corte ha dichiarato, in via consequenziale, l'illegittimità costituzionale nello stesso senso delle restanti parti del comma 5 dell'articolo 20, le quali dispongono ulteriori misure restrittive – in riferimento alle Regioni ordinarie, alle Province e ai Comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti – senza indicare un termine finale di operatività delle misure stesse.
  Rileva, ancora, che il comma 97, capoverso 1-quater, dell'articolo 1 introduce, per l'anno 2013, per le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, il divieto di acquisto di immobili a titolo oneroso e di stipula di contratti di locazione passiva (con alcune eccezioni), senza escludere gli enti territoriali, gli enti del Servizio sanitario nazionale e le autorità amministrative indipendenti.
  I commi 100-104 introducono, per gli anni 2013 e 2014, per le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, limiti all'acquisto di mobili e arredi, prevedendo che per le regioni il rispetto di detti limiti costituisce ulteriore condizione per l'erogazione da parte dello Stato dei trasferimenti erariali di cui all'articolo 2, comma 1, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (sui cosiddetti costi della politica delle regioni e degli enti locali, approvato con modificazioni dalla Camera dei deputati e attualmente all'esame del Senato), ossia dell'80 per cento dei trasferimenti erariali diversi da quelli destinati al finanziamento del servizio sanitario nazionale ed al trasporto pubblico locale, nonché del 5 per cento dei trasferimenti destinati al finanziamento del servizio sanitario nazionale.
  Rileva peraltro che, secondo la sentenza della Corte costituzionale n. 27 del 2010, spetta alle Regioni, allorché rivendichino l'illegittimità di norme che prevedono la riduzione dei trasferimenti erariali, dimostrare che tale riduzione determini l'insufficienza dei mezzi finanziari per l'adempimento dei propri compiti.
  Il comma 105 dell'articolo 1 prevede che, per tutte le amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione (senza esclusione di enti territoriali e regioni), il ricorso a consulenze in materia informatica deve essere limitato a casi eccezionali.
  Evidenzia inoltre che l'articolo 2, comma 27 reca un'autorizzazione di spesa di 223 milioni di euro per il 2013 destinata, nella sostanza, al finanziamento delle scuole non statali.
  In particolare, la norma autorizza, per l'anno 2013, la spesa di 223 milioni di euro da destinare alle finalità di cui all'articolo 2, comma 47, della legge finanziaria 2009 (legge n. 203 del 2008), il quale prevede che, fermo il rispetto delle prerogative regionali in materia di istruzione scolastica, con decreto interministeriale, sentita la Conferenza Stato-regioni, sono stabiliti i criteri per la distribuzione alle regioni delle risorse finanziarie occorrenti alla realizzazione delle misure relative al programma di interventi in materia di istruzione. Contestualmente la legge di bilancio Pag. 113per il 2009 (n. 204 del 2008) ha inserito nello stato di previsione del MIUR, nell'ambito della Missione «Istruzione scolastica», un nuovo «programma 1.10 – Interventi in materia di istruzione»; le risorse sono state allocate nel capitolo «1299 – Somme da trasferire alle regioni per il sostegno delle scuole paritarie», capitolo di nuova istituzione; l'autorizzazione di spesa di cui al citato articolo 2, comma 47, è stata rifinanziata per gli anni successivi dalla legge finanziaria (poi, di stabilità).
  Secondo la giurisprudenza costituzionale, i finanziamenti alle scuole non statali sono riconducibili alla materia dell'istruzione, di competenza concorrente e sono di conseguenza costituzionalmente illegittimi finanziamenti statali in questo ambito (sentenze della Corte Costituzionale n. 50 del 2008 e n. 423 del 2004); la Corte ha peraltro fatto salvi gli eventuali procedimenti in corso, anche se non esauriti, a garanzia della continuità di erogazione di finanziamenti inerenti a diritti fondamentali dei destinatari.
   Nelle citate sentenze la Corte ha ricordato che non sono consentiti finanziamenti a destinazione vincolata in materie di competenza regionale residuale ovvero concorrente, in quanto ciò si risolverebbe in uno strumento indiretto, ma pervasivo, di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni delle Regioni e degli enti locali, nonché di sovrapposizione di politiche e di indirizzi definiti centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza.
  Evidenza poi che l'articolo 2, comma 43, modificando l'articolo 16-bis del decreto-legge n. 95 del 2012 (cd. spending review) istituisce il Fondo nazionale per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale, anche ferroviario, nelle regioni a statuto ordinario.
  I criteri e le modalità con cui ripartire e trasferire alle regioni a statuto ordinario le risorse del Fondo sono definiti, entro il 31 gennaio 2013, con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da emanarsi d'intesa con la Conferenza unificata, sulla base di alcune indicazioni contenute nella disposizione in esame.
  Le regioni a statuto ordinario, al fine di ottenere l'assegnazione dei contributi, entro quattro mesi dall'emanazione del citato decreto del Presidente del Consiglio dei ministri devono adottare un piano di riprogrammazione dei propri servizi, secondo le indicazioni dello stesso decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, e rimodulare i servizi a domanda debole.
  La ripartizione del Fondo tra le regioni è effettuata con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza unificata, da emanarsi entro il 30 giugno di ciascun anno, previa verifica degli effetti prodotti del piano di riprogrammazione dei servizi; si prevede peraltro che per l'anno 2013, il riparto delle risorse è effettuato sulla base dei criteri e delle modalità previsti dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui al comma 4, previa adozione da parte delle regioni del piano di riprogrammazione.
  Nelle more dell'emanazione del decreto di ripartizione di cui al comma 6, il 60 per cento dello stanziamento del Fondo è ripartito tra le regioni, a titolo di anticipazione, mediante decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, sentita la Conferenza unificata.
  Ricorda che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 222 del 2005, ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di una disposizione che prevedeva l'istituzione di un Fondo per il conseguimento di risultati di maggiore efficienza e produttività dei servizi di trasporto pubblico locale, limitatamente alla parte cui disponeva il parere della Conferenza Stato-regioni, anziché l'intesa con la Conferenza medesima, ai fini l'adozione del relativo decreto di riparto. La Corte Costituzionale ha infatti rilevato che, nell'ambito del nuovo Titolo Pag. 114V della Costituzione, non è di norma consentito allo Stato prevedere propri finanziamenti in ambiti di competenza delle Regioni né istituire fondi settoriali di finanziamento delle attività regionali: tuttavia, nella perdurante situazione di mancata attuazione delle prescrizioni costituzionali in tema di garanzia dell'autonomia di entrata e di spesa delle Regioni e degli enti locali e del vigente finanziamento statale nel settore del trasporto pubblico locale, la Corte ha comunque ritenuto legittima l'istituzione del fondo, richiedendo però un pieno coinvolgimento delle Regioni nei processi decisionali concernenti il riparto dei fondi, attraverso lo strumento dell'intesa con la Conferenza Stato-regioni.
  Evidenza quindi che all'articolo 2, comma 43, capoverso articolo 16-bis, comma 6, primo periodo, e comma 7, tenuto conto anche della giurisprudenza della Corte Costituzionale in materia, appare opportuno prevedere l'intesa, anziché il parere della Conferenza Stato-regioni, ai fini del riparto delle risorse del Fondo per il concorso finanziario dello Stato agli oneri del trasporto pubblico locale.
  Rileva inoltre che la disposizione di cui all'articolo 3, comma 3 – ai sensi della quale, se entro il 15 gennaio 2013 non è adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, che deve stabilire le modalità di attuazione del comma 3 medesimo, il Governo, previa comunicazione alle Camere, promuove un'apposita iniziativa legislativa per destinare le risorse di cui al presente comma a politiche per l'incremento della produttività – appare anomala per più versi, anche alla luce dell'articolo 71 della Costituzione, che attribuisce al Governo l'iniziativa legislativa.
  Evidenzia infine che il comma 13 dell'articolo 3, prevede che l'esenzione dall'imposta sul reddito delle persone fisiche per le pensioni di guerra e per le relative indennità accessorie non opera qualora gli emolumenti ivi indicati sono percepiti, a titolo di reversibilità, da soggetti titolari di reddito complessivo superiore a 15.000 euro.
  Segnala quindi l'opportunità di valutare, alla luce del principio di eguaglianza sancito dall'articolo 3 della Costituzione, la suddetta disposizione che dispone la revoca, sopra una certa soglia di reddito, di un'esenzione fiscale per emolumenti percepiti a titolo di reversibilità con riguardo alle pensioni di guerra.
  In conclusione, tenuto conto di quanto testé evidenziato, formula una proposta di parere favorevole con osservazioni sul testo del disegno di legge di stabilità, come modificato nel corso dell'esame in sede referente dalla Commissione Bilancio, e un parere di nulla osta sugli emendamenti contenuti nel fascicolo n. 1, ad eccezione degli emendamenti Albini 1.41, Fugatti 1.45, degli identici emendamenti Osvaldo Napoli 1.101, Bitonci 1.102 e Graziano 1.103, dell'emendamento Margiotta 1.113 e dell'emendamento Zazzera 2.62, sui quali esprime una valutazione contraria (vedi allegato).
  Riguardo al parere contrario sui suddetti emendamenti, rileva che l'emendamento Albini 1.41 prevede, in caso di risoluzione unilaterale del rapporto di lavoro, l'obbligo delle regioni di soppressione dei posti oggetto della suddetta risoluzione unilaterale nell'ambito della propria dotazione organica; l'emendamento Fugatti 1.45, interviene su competenze proprie delle regioni a statuto speciale; gli identici emendamenti Osvaldo Napoli 1.101, Bitonci 1.102 e Graziano 1.103 estendono alle polizie municipali le previsioni del comma 103, invadendo le competenze dei comuni; l'emendamento Margiotta 1.113, nel disporre iniziative in ambito di ammodernamento di impianti di illuminazione, interviene in materia di energia non prevedendo alcun coinvolgimento delle regioni; l'emendamento Zazzera 2.62 vincola la destinazione di risorse attribuite alle regioni.
  Nessuno chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2013 e per il triennio 2013-2015.
Emendamenti C. 5535 Governo.
(Parere all'Assemblea).
(Esame e conclusione – Parere).

  Il Comitato inizia l'esame degli emendamenti.

  Anna Maria BERNINI BOVICELLI (PdL) relatore, formula una proposta di nulla osta sugli emendamenti contenuti nel fascicolo n. 1.
  Nessuno chiedendo di intervenire, il Comitato approva la proposta di parere del relatore.

  La seduta termina alle 10.