ATTI DEL GOVERNO

Giovedì 28 aprile 2011. - Presidenza del presidente Enrico LA LOGGIA. - Interviene il ministro per i rapporti con le regioni e per la coesione territoriale, Raffaele Fitto.

La seduta comincia alle 14.40.

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali.
Atto n. 328.
(Seguito dell'esame ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del regolamento, e rinvio).

La Commissione prosegue l'esame dello schema di decreto all'ordine del giorno, rinviato, da ultimo, nella seduta del 19 aprile 2011.

Enrico LA LOGGIA, presidente, avverte che, sulla base di quanto già preannunciato nell'Ufficio di Presidenza tenutosi il 19 aprile scorso, il Governo ha confermato la propria disponibilità ad attendere il parere della Commissione per un ulteriore periodo rispetto al previsto termine del 23 aprile; pertanto si procederà alla votazione del parere stesso entro la giornata del 4 maggio, secondo il calendario già concordato. In ordine all'esame del provvedimento, essendosi ormai conclusa la discussione generale, invita i relatori ad illustrare le proprie proposte di parere, segnalando che risulta al momento depositata la proposta di parere della relatrice Bernini (vedi allegato 1).

Il senatore Lucio Alessio D'UBALDO (PD), relatore, nell'esprimere apprezzamento per l'importante lavoro di analisi e di approfondimento svolto con l'altro relatore, ritiene che tale percorso - sebbene non abbia condotto, almeno in questa prima fase, alla stesura di un parere a firma congiunta - possa essere considerato un utile punto di partenza per eventuali proposte di modifica migliorative del testo dello schema di decreto in esame.

Pur sottolineando i numerosi punti di condivisione con la proposta di parere dell'altro relatore, annuncia di aver predisposto una proposta di parere a propria firma (vedi allegato 2). Precisa, a tale riguardo, che tale proposta non ha lo scopo di prendere le distanze dal prezioso lavoro svolto, ma di fornire una valutazione complessiva del provvedimento rispetto all'insieme degli interventi di cui al quinto comma dell'articolo 119 della Costituzione, con la finalità di metterne in luce gli aspetti critici sui quali, non essendosi realizzata una piena convergenza, auspica si possa continuare a lavorare al fine di delineare un percorso il più possibile condiviso.
Nel rinviare al testo della propria proposta per una più completa disamina delle criticità suscettibili di approfondimento e valutazione, fa presente che con la stessa si esprime parere contrario sul testo del decreto così come formulato dal Governo e si propongono alcune modifiche all'articolo 1 al fine di garantire la certezza delle risorse nonché il carattere aggiuntivo delle stesse rispetto al circuito di finanziamento ordinario. Si propone in particolare di garantire che al Fondo per lo sviluppo e la coesione confluisca un ammontare minimo di risorse che non sia inferiore, in ragione d'anno, allo 0,6 per cento del Pil, prevedendo altresì che almeno il 30 per cento della dotazione del Fondo stesso sia destinato ad un fondo di riserva finalizzato alla realizzazione dell'obiettivo della convergenza dei fabbisogni standard.

Il deputato Anna Maria BERNINI BOVICELLI (PdL), relatore, nel ringraziare i colleghi intervenuti nella discussione del provvedimento in esame, sottolinea che le questioni emerse appaiono compatibili con la filosofia di fondo del provvedimento, che prefigura un nuovo quadro di strumenti procedurali e di assetti organizzativi volti, da una parte, a superare le criticità emergenziali e, dall'altra, a rendere strutturale l'utilizzo di risorse iscritte in fondi relativi a settenni di programmazione già scaduti o in scadenza, ovvero in corso di regolazione.
Nonostante il parere del collega D'Ubaldo approdi a riflessioni di segno opposto, avendo egli espresso l'intenzione di esprimere parere contrario - osserva - vi sono stati numerosi punti di contatto che possono rivelarsi proficui per il completamento dell'esame in corso. Rimandando al testo della sua proposta parere, sollecita l'attenzione su ulteriori aspetti, peraltro emersi in diversi interventi, quali, in primo luogo, il tema della governance. Come sottolineato anche durante le audizione della SVIMEZ, infatti, occorrerebbe individuare appositi centri amministrativi più efficaci ed efficienti, prevedendo altresì le necessarie sanzioni allo scopo di evitare un'eccessiva parcellizzazione della gestione, suscettibile di determinare difficoltà di attuazione e scarsa incisività delle norme.
Passando all'illustrazione delle modifiche del testo contenute nel proprio parere, per il quale si dichiara disponibile al recepimento di quelle proposte emendative che verranno condivise anche dal Governo, ribadisce - anche per quanto emerso durante le audizioni - la necessità di sanare le attuali patologie procedurali, individuando procedimenti a carattere stabile e coordinati a livello comunitario, anche in considerazione dei rapporti che in materia sono in corso tra il Ministro per la coesione ed il Commissario europeo competente.
Gli strumenti che vengono individuati dal provvedimento dovrebbero assumere in tal modo un carattere fisiologico, da un lato, per mezzo del Documento di indirizzo strategico nonché, dall'altro, mediante lo strumento negoziale del contratto istituzionale di sviluppo, che prevede specifiche disposizioni relative ai soggetti partecipanti, ai loro ruoli, ai tempi e agli obiettivi. La definizione di più dettagliati margini di partecipazione - rileva - consentiranno nuove e più stringenti responsabilità dei soggetti chiamati a spendere le risorse.
Nell'illustrare specificamente le modifiche, oltre ad alcuni interventi operati per

ragioni di drafting su varie disposizioni del provvedimento, sottolinea in particolare le proposte di emendamento all'articolo 1 - su cui peraltro ha riscontrato una sostanziale convergenza da parte del collega D'Ubaldo - volte ad individuare l'ambito di operatività dell'articolo 16 della legge n. 42 esteso all'esercizio dei diritti della persona, per la piena attuazione dell'articolo 119 della Costituzione.
In ordine al comma 2 del predetto articolo 1, sottolinea la necessità di attuare un collegamento con l'articolo 22 della legge delega, prevedendo che gli interventi individuati dal provvedimento in esame siano finalizzati a perseguire anche la perequazione infrastrutturale.
Illustra inoltre le proposte di modifica riferite sia al comma 3 dell'articolo 4, intesa a puntualizzare la natura degli investimenti oggetto di finanziamento che devono essere articolati in interventi, non solo tra loro funzionalmente connessi - come riporta l'attuale testo - ma anche di consistenza progettuale ovvero realizzativa, sia al comma 2 dell'articolo 6, relativamente al Contratto istituzionale di sviluppo, volta a garantire la realizzazione tempestiva ed il controllo in itinere delle attività demandate ai soggetti concessionari, prevedendo sanzioni e garanzie in caso di inadempienza, nonché apposite procedure sostitutive finalizzate ad assicurare il rispetto degli impegni assunti.
Con riferimento alle forme di cooperazione previste per l'attuazione degli interventi, inoltre, la proposta di emendamento di cui al comma 5 del predetto articolo 6 dispone che le stesse siano estese all'ambito regionale e locale, in modo da garantire l'ampliamento degli ambiti di consultazione con particolare riferimento agli enti locali. Un'ulteriore modifica, proposta in ordine al successivo comma 6, è volta a garantire che il potere sostitutivo in caso di inerzia delle amministrazioni pubbliche responsabili sia previsto comunque ove lo stesso si renda necessario al fine di evitare il disimpegno automatico dei fondi erogati dall'Unione europea.
Si propone infine l'inserimento dell'articolo 6-bis, volto a dare contezza degli interventi posti in essere, in cui si dispone che la Relazione di sintesi sugli interventi realizzati nelle aree sottoutilizzate fornisca altresì gli elementi informativi di dettaglio in merito all'attuazione del decreto in esame. Viene infine precisato, all'articolo 7, che restano comunque ferme le disposizioni vigenti relative ai contributi speciali e agli interventi diretti dello Stato in favore dei territori confinanti con le regioni a statuto speciale, nonché dei territori montani e delle isole minori.

Enrico LA LOGGIA, presidente, alla luce della disponibilità del relatore ad eventuali integrazioni della proposta di parere, segnala l'esigenza di modificare, anche in considerazione del contenuto del parere, il titolo del provvedimento, nonché di prevedere nel testo, pur tenendo presente quanto dispone la legge 42 del 2009, un riferimento alle esigenze delle regioni a statuto speciale, al fine di consentire, nell'ambito del complesso percorso attuativo della legge delega, che gli interventi perequativi e di sviluppo operino anche nei confronti delle autonomie speciali. Richiama altresì l'opportunità, già segnalata nel corso delle audizioni, di introdurre disposizioni volte al contrasto di possibili intrusioni nei progetti da parte della criminalità organizzata.

Il deputato Linda LANZILLOTTA (Misto-ApI) evidenzia che l'esame dei contenuti della proposta di parere testè presentata dalla relatrice Bernini assume un particolare rilievo in ordine alle previsioni di cui agli articoli 1 e 6; per i restanti profili, rileva, la suddetta proposta di parere delinea modifiche prevalentemente formali allo schema di decreto legislativo in esame. Ritiene opportuno, ai fini di un più lineare e proficuo svolgimento dei lavori della Commissione, che la relatrice si pronunci preliminarmente e con chiarezza sui margini di emendabilità della proposta di parere a sua firma; invita, quindi, la stessa ed il Ministro ad esprimere le proprie valutazioni sulla proposta di parere del relatore D'Ubaldo. Manifesta altresì riserve sulla presenza di due diverse

sedi di monitoraggio e verifica dei flussi di spesa, quali la Ragioneria e il Dipartimento, i cui dati finanziari frequentemente presentano talune difformità, auspicando in proposito che il Governo si impegni ad attivare tempestivamente uno strumento unico ed efficiente di monitoraggio della spesa.

Il deputato Anna Maria BERNINI BOVICELLI (PdL), relatore, si riserva di discutere il tema relativo alla tracciabilità - il quale è stato peraltro ampiamente trattato dai soggetti auditi e dai colleghi commissari - al fine di individuare meccanismi di gestione più tempestivi nonché un'amministrazione delle risorse sottoposta a più efficienti controlli della spesa, sui cui ruota - ritiene - l'intera ratio del provvedimento.
A tale scopo si dice disponibile ad un confronto, anche a carattere informale, per rispondere alle richieste emendative della collega Lanzillotta e del senatore D'Ubaldo, che possa essere tradotto in ulteriori modifiche migliorative del testo.

Enrico LA LOGGIA, presidente, osserva che la verifica dei margini di emendabilità cui fa riferimento la collega Lanzillotta emergerà seguendo le procedure ordinarie, vale a dire mediante la proposizione di emendamenti alla proposta di parere, sui quali si pronuncerà il relatore; naturalmente potranno a tal fine risultare utili i contatti informali tra i gruppi della Commissione.

Il deputato Marco CAUSI (PD), nel dichiarare, anche a nome del proprio gruppo, la insoddisfazione per la proposta presentata dalla relatrice Bernini, che appare recepire solo in minima parte le numerose questioni emerse dal dibattito, deposita un documento recante le proposte del gruppo del Partito Democratico (vedi allegato 3), in cui si espone una analisi dei divari territoriali di sviluppo differente da quella proposta dal Governo, nella quale sostanzialmente si ritiene che al Nord sussista una situazione soddisfacente e che solo nel Mezzogiorno si ponga il problema del ritardo di sviluppo. Al contrario, i dati mostrano che il declino e la perdita di competitività interessano l'intero territorio nazionale, con una dinamica del Pil per abitante che negli ultimi anni risulta decrescente sia al nord che al sud e che richiederebbe pertanto una strategia di sviluppo unitaria e non diversificata, nella consapevolezza che le diverse aree del Paese possono crescere solo se migliora il sistema economico nel suo complesso.
Anche l'analisi degli insufficienti risultati delle politiche di sviluppo diverge da quella proposta dal Governo, in cui genericamente si ritiene che queste non abbiano mai funzionato, mentre una ricognizione più attenta evidenzia che le percentuali di spesa dell'attuale periodo di programmazione sono consistentemente più basse di quelle del precedente periodo, registrandosi pertanto una incapacità realizzativa crescente negli ultimi anni, a conferma della politica di fatto antimeridionalistica in corso.
È infine errato anche l'assunto che l'inadeguatezza organizzativa sia da attribuire alle regioni ed agli enti locali, poiché anche le amministrazioni centrali, ad eccezione dei programmi gestiti dal Ministero dell'istruzione, presentano risultati modesti.
Da queste considerazioni deriva che lo schema di decreto all'esame dovrebbe intervenire profondamente sulle strategie di coesione e sviluppo, che invece vengono modificate in misura insoddisfacente, e dovrebbe altresì attuare le prescrizioni della delega, distinguendo - come invece non avviene - tra interventi ordinari ed risorse aggiuntive. Proprio in ragione di tale ultima questione, rammenta, il proprio gruppo aveva chiesto tempi di esame più lunghi, in modo da affrontare prima i provvedimenti relativi alla spesa ordinaria di conto capitale, e solo a seguire la questione degli interventi speciali: in proposito osserva come nella proposta di parere per la perequazione infrastrutturale si faccia riferimento solo agli interventi speciali, senza alcun riferimento a quelli ordinari. Un ulteriore elemento di dissenso rispetto alla proposta di parere

attiene al tema della governance, al cui riguardo il potere sostitutivo risulta esercitabile, stante il richiamo all'articolo 120 della Costituzione, alle sole amministrazioni territoriali, restandone conseguentemente estranee le strutture centrali, nonostante che in taluni casi queste abbiano conseguito risultati più insoddisfacenti degli enti regionali.
Il testo del provvedimento, in questo punto modificato solo marginalmente nel parere, appare inoltre insoddisfacente anche con riguardo al coinvolgimento degli enti locali nelle politiche di sviluppo, non tenendo in considerazione il fatto che il miglioramento infrastrutturale concerne in misura rilevante servizi pubblici locali, dal servizio idrico a quello di trasporto, gestiti dalle amministrazioni territoriali. Nell'invitare infine a tenere nella dovuta attenzione l'esigenza, segnalata da molti dei soggetti auditi, di organizzare specifiche tecnostrutture a livello territoriale che possano agevolare il raggiungimento di migliori percentuali di realizzazione degli interventi, osserva conclusivamente come a fronte di tutte le problematiche esposte il contenuto della proposta di parere appaia al momento deludente.

Il senatore Mario BALDASSARRI (Misto-FLI), nel richiamare gli utili elementi informativi acquisiti nel corso delle audizioni svoltesi sullo schema di decreto legislativo in esame, esorta la Commissione a riservare una più approfondita e meditata analisi sui dati numerici evidenziati nel corso delle menzionate audizioni. Sostiene che dai suddetti dati si evince incontestabilmente una situazione del tutto fallimentare dell'andamento dei conti pubblici derivante principalmente dalla deplorevole prassi di salvaguardare i saldi di bilancio attraverso una riduzione degli investimenti e non invece mediante una diminuzione della spesa. Sottolinea pertanto che il primo obiettivo del decreto in esame debba consistere nella modifica di tale grave impostazione della politica economica nazionale. Chiede chiarimenti alla relatrice Bernini sulla valenza che debba assumere il richiamo, nel testo in esame, al Documento di economia e finanza ed in particolare al programma nazionale di riforma, documenti da cui si evince che la politica economica italiana inizierà a dispiegare i propri effetti solo a partire dall'anno 2014; il che renderebbe di fatto inutile varare il decreto legislativo in esame. Al fine di correggere tale evidente discrasia, sostiene, sarebbe necessario apportare adeguate modifiche al Documento di economia e finanza al fine di recepire in esso i contenuti propri dello schema di decreto in esame. Fa notare che in assenza di tale clausola si profila il rischio di rendere ardua l'attuazione degli strumenti perequativi recati dal provvedimento in esame.

Il ministro Raffaele FITTO, sottolineando come molti dei temi oggetto della discussione risentano del clima politico generale, ricorda che il decreto in esame è il primo di quelli attuativi dell'articolo 16 della legge n. 42 e dell'articolo 119, quinto comma, della Costituzione, e che pertanto alcune delle questioni emerse nel dibattito potranno essere affrontate anche successivamente.
Con riferimento da quanto osservato dall'onorevole Causi, ritiene necessario precisare che l'attuale ciclo di programmazione non possa essere imputabile al Governo in carica, in quanto è stato definito in anni precedenti, così come non possa essere effettuato un raffronto tra le capacità di spesa del ciclo 2000-2006 con quelle del ciclo 2007-2013: ad esempio, nel precedente ciclo la capacità di spesa risulta maggiore per effetto del ricorso ai c.d. progetti-sponda, meccanismo contabile ora vietato nel ciclo 2007-2013; analogamente, bisogna considerare la proroga di un anno concessa dalle autorità comunitarie delle spendibilità delle risorse in scadenza al 31 dicembre 2010. Concorda sul fatto che le procedure attualmente vigenti non abbiano realizzato gli obiettivi preventivati in sede di programmazione, sia per quanto riguarda i fondi comunitari che le risorse del FAS, anche per effetto della qualità delle amministrazioni regionali - con le quali è stato peraltro avviato

un lavoro condiviso al fine di utilizzare pienamente le risorse disponibili - nonché per la quantità delle risorse, considerando che, oltre alle risorse del ciclo 2007-2013, con la delibera CIPE n. 79 del 2010 si è provveduto alla ricognizione e liberalizzazione di risorse del precedente ciclo non utilizzate. Per quanto riguarda la proposta contenuta nel parere del relatore D'Ubaldo di destinare a decorrere del 2014 al finanziamento del Fondo per lo sviluppo e la coesione una quota annualmente non inferiore allo 0,6 per cento del PIL, ritiene che, pur condividendola, rappresenterebbe attualmente un elemento di rigidità del decreto in esame, la cui finalità è quella di migliorare l'attuale governance del sistema e l'effettivo utilizzo delle risorse, e che, come altre questioni sollevate nel corso della discussione, potrà essere considerata negli altri decreti attuativi dell'articolo 16. A suo avviso il decreto in esame, oltre a riguardare il futuro delle politiche di coesione, interviene sul sistema attuale, in quanto il nuovo strumento del contratto istituzionale di sviluppo, pur incidendo fortemente sulle regioni del Mezzogiorno, interesserà anche quelle del Centro-Nord. Ricordando come alcuni punti del decreto siano presenti nel Quinto rapporto per le politiche di coesione dell'Unione europea e siano ricompresi nella delibera CIPE n. 1 del 2011, ritiene necessario superare la parcellizzazione dei programmi e degli interventi, che generano, peraltro, la deresponsabilizzazione delle amministrazioni, andando a mettere ordine sugli strumenti e sulle procedure per migliorare l'utilizzo delle risorse. Ricordando l'attività del Governo svolta in sede comunitaria in merito alle politiche di coesione e all'ammontare delle risorse necessarie ad attuarle, ritiene fondamentale evitare di perdere gli stanziamenti assegnati all'Italia, al fine di non comprometterne l'immagine. In conclusione dichiara la disponibilità del Governo a valutare positivamente le proposte emendative migliorative del testo, nei limiti, peraltro, del contenuto proprio del decreto, che, come già affermato, non intende essere esaustivo della materia.

Enrico LA LOGGIA, presidente, nell'auspicare, nell'ambito dei limiti derivanti dal contenuto del provvedimento, il raggiungimento di intese le più ampie possibili, come molte volte in precedenza avvenuto, nessun altro chiedendo di intervenire rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 16.10.

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI

L'ufficio di presidenza si è riunito dalle 16.10 alle 16.20.