ATTI DEL GOVERNO

Martedì 5 ottobre 2010. - Presidenza del presidente Enrico LA LOGGIA. - Intervengono il ministro per la semplificazione normativa, Roberto Calderoli e il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio, Francesco Belsito.

La seduta comincia alle 10.50.

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di determinazione dei fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province.
Atto n. 240.
(Esame ai sensi dell'articolo 143, comma 4, del regolamento, e rinvio).

La Commissione inizia l'esame dello schema di decreto all'ordine del giorno.

Il ministro Roberto CALDEROLI, nel richiamare il contenuto delle osservazioni formulate dalle commissioni I e V della Camera sullo schema di decreto legislativo in esame, evidenzia che taluni dei profili problematici evidenziati dalle menzionate Commissioni andranno certamente affrontati in via preliminare nel corso dell'esame del provvedimento. In relazione al rilievo critico della presunta carenza o insufficienza di contenuti del testo in esame rispetto alle indicazioni fornite dalla legge delega, sostiene che il Governo ha deliberatamente assunto l'orientamento di non riportare nello schema di decreto una analitica ed esaustiva trattazione dei punti di interesse fissati dalla delega, al fine di consentire alle Camere, nella sede consultiva, di concorrere con maggiore efficacia alla definizione dei contenuti dell'articolato. L'intento perseguito dal Governo risponde pertanto all'esigenza di delineare un ampio perimetro di contenuti entro il

quale la Commissione per il federalismo fiscale è chiamata ad apportare, unitamente alle Commissioni bilancio, le più opportune integrazioni ed osservazioni, offrendo in tal modo un più proficuo ed approfondito contributo all'azione dell'Esecutivo. Richiama quindi i termini dell'operato svolto dalla COPAFF in ordine alla individuazione dei parametri relativi ai fabbisogni standard; rammenta che in una prima fase è stato perseguito l'obiettivo di fissare i costi standard dei servizi ma l'esito non è risultato soddisfacente, in quanto il sistema causava evidenti iniquità nelle previsioni di allocazione delle risorse tra amministrazioni comunali, con ingiustificate penalizzazioni per i comuni più virtuosi. Evidenzia che maggiore congruità si è riscontrata in un meccanismo di definizione dei fabbisogni standard basato sulla introduzione di una molteplicità di varianti che si adattino più compiutamente alle singole specificità territoriali prese in considerazione. Ricorda al riguardo che i fabbisogni, come pure gli studi di settore, vengono elaborati e definiti da un organismo tecnico di supporto al Governo che raccoglie dati e seleziona il metodo di individuazione dei fabbisogni standard calibrandoli in base ai diversi indicatori di riferimento, superando in tal senso il precedente criterio statistico dei dati aggregati che, come detto, non aveva condotto a risulti soddisfacenti. Aggiunge che la definizione dei fabbisogni non assume un carattere statico e definitivo ma necessita di successive verifiche: un monitoraggio con cadenza annuale ed una revisione a cadenza triennale, anche in relazione alla necessità di coordinare tali valori con la definizione dei LEA, dei LEP e delle funzioni fondamentali. Segnala, in particolare, che gli ampi margini temporali di definizione e assestamento dei valori dei fabbisogni standard richiedono uno strumento attuativo ulteriore rispetto allo schema di decreto legislativo in esame, ancorato a precisi termini di scadenza della delega, e proprio in tale quadro si colloca il necessario rinvio ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri; osserva peraltro che tale ulteriore provvedimento attuativo è stato considerato legittimo dalla Corte costituzionale e sullo stesso si potrebbe prevedere anche il parere delle Commissioni parlamentari. Fa notare che oltre ai criteri di delega sarebbe stato utile inserire nel testo della legge sul federalismo fiscale una specifica indicazione degli obiettivi dei fabbisogni standard, che sono richiamati a tale scopo dallo schema di decreto legislativo in esame. Precisa che in esito al procedimento delineato nel testo si configura una gamma di oltre ottomila indicatori di fabbisogno standard, che potrebbero graduarsi proprio in relazione alle esigenze di ogni singolo comune. Nell'ambito dei decreti sull'autonomia impositiva si potranno poi individuare i criteri per consentire sistemi di esazione condivisi tra più enti locali, dovendosi tenere presenti le esigenze dei piccoli comuni. Rammenta che le funzioni fondamentali, cui saranno connessi i fabbisogni standard, sono allo stato definite soltanto in linea transitoria; aggiunge che gli obiettivi di servizio saranno invece precisati in sede di legge finanziaria e di DPEF. In ogni caso, evidenzia che i risparmi e le minori spese che emergeranno rispetto al valore del fabbisogni standard rimarranno in capo ai rispettivi comuni di riferimento. Rileva inoltre che lo schema di decreto legislativo individua la parte relativa alle sole spese correnti in quanto la COPAFF non ha allo stato ancora definito il profilo delle spese in conto capitale. Nel segnalare che l'anno di inizio della riforma sarà il 2012, osserva che l'ISTAT, non espressamente contemplato nel decreto legislativo, certamente svolgerà un ruolo di utile supporto al Governo. Per quanto concerne le risorse occorrenti per attivare il processo di riforma, relativamente agli organismi che vi partecipano, queste saranno imputate ai medesimi organismi, nell'ambito di una dotazione finanziaria che dovrà presentare la necessaria capienza per un periodo temporale sicuramente pluriennale. Pur evidenziando la frammentazione degli interventi normativi che connotano la riforma, preannuncia che ulteriori schemi di decreto legislativo saranno deliberati in

tempi brevi dal Consiglio dei Ministri e sottoposti al parere delle Camere, potendosi in questa sede valutare anche eventuali ricomposizioni tra i singoli provvedimenti al fine di rendere più omogenea e compiuta l'azione di riforma e di attuazione della delega. Infine, in materia di assistenza e istruzione, segnala che lo schema di decreto in esame anticipa l'emanazione di un apposito decreto legislativo, con il quale si procederà ad una precisa distinzione tra il profilo dell'assistenza e quello della sanità.

Il deputato Marco CAUSI (PD) osserva come l'intervento del Ministro, che ha elencato i numerosi rilievi che già sono stati avanzati presso le Commissioni che hanno avviato l'esame dello schema di decreto, confermi le perplessità del gruppo del Partito Democratico sia sullo stato di attuazione della legge n. 42 del 2009, sia, nello specifico, sul provvedimento all'esame. Tali perplessità sono illustrate in due specifici documenti che consegna alla Commissione (vedi allegati 1 e 2). Rileva infatti che, a distanza di circa 16 mesi dalla decorrenza del termine di delega, ed approssimandosi pertanto il termine di scadenza dei due anni previsti dalla legge, si sia finora proceduto, rispetto ai diciotto provvedimenti previsti, all'emanazione di due soli decreti attuativi, anzi di uno e mezzo, data la povertà di contenuti di quello concernente Roma capitale. Tale quadro attuativo viene aggravato dallo schema di decreto sui fabbisogni standard in esame, che si presenta come una scatola vuota che di fatto affida alla Commissione parlamentare il compito, del tutto improprio, di stabilirne i contenuti.
La povertà normativa dello schema di decreto appare ancora più grave qualora si consideri che il vero architrave della legge delega è costituito da una nuova disciplina della spesa: questa deve migrare dal regime della spesa storica al nuovo criterio del fabbisogno standard che, pertanto, non può essere demandato ad una procedura di calcolo affidata ad una tecnostruttura che si trova ad agire in assenza di effettive indicazioni di metodo. Avendo appreso solo oggi che i criteri di calcolo finora individuati per la determinazione dei fabbisogni standard hanno prodotto risultati inutilizzabili, suggerisce che il lavoro attualmente in corso presso la tecnostruttura dovrà essere oggetto di una verifica intermedia in sede parlamentare al fine di deliberare indirizzi specifici sulla cui base procedere alla determinazione dei fabbisogni, al fine di evitare che, come risulta dallo schema di decreto, alla SOSE venga affidata una sorta di delega in bianco.
Una ulteriore considerazione critica deriva dalla mancata istituzione fino a questo momento della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica e dall'incongruo ruolo che lo schema di decreto affida alla COPAFF. Se a ciò si aggiunge che la decisione di finanza pubblica (DFP) è stata deliberata omettendo la procedura di coinvolgimento degli enti locali prevista dalla nuova legge di finanza pubblica, sembra emergere chiaramente che il Governo, benché si dichiari federalista, non intenda in nessuna sede attuare le procedure di cooperazione interistituzionale previste, oltre che dalla legge 196 medesima, dalla legge n. 42 del 2009, sostituendole di fatto con intese bilaterali con le singole rappresentanze istituzionali degli enti territoriali; intese che non possono tuttavia sostituire, anche perché scarsamente efficaci per il perseguimento degli obiettivi previsti dalla delega, la governance multilivello prevista dalla legge n. 42.
La mancanza di contenuto dello schema in esame sembra pertanto derivare da una scarsa attività del Governo, che non ha attivato alcuna iniziativa per arrivare ad una definizione dei livelli essenziali delle prestazioni nei settori che ne sono attualmente provvisti, quali in particolare quello dell'assistenza e dell'istruzione, sul quale segnala una apposita iniziativa in tal senso del proprio gruppo in riferimento al disegno di legge sulla riforma universitaria, con riguardo ai contenuti del diritto allo studio
Tenuto conto infine che tra le differenti formule da seguire per l'individuazione dei fabbisogni standard, vale a dire il criterio

bottom-up ovvero quello top-down, potrebbe risultare necessario individuare anche formule intermedie, ribadisce la necessità di una valutazione da compiere nella sede parlamentare al fine di precisare gli obiettivi di servizio da raggiungere e, conseguentemente, perimetrare analiticamente i compiti da affidare poi alle tecnostrutture previste dallo schema di decreto.

Il senatore Lucio Alessio D'UBALDO (PD) ritiene che il sistema prefigurato dallo schema di decreto generi due problematiche assai gravi: in primo luogo il meccanismo della gradualità, cioè considerare un terzo delle funzioni per ciascuno dei tre anni, determinerà un contenzioso che creerà una instabilità nei rapporti tra Stato centrale ed autonomie locali. Inoltre il Governo dovrà indicare al Parlamento gli eventuali scenari che si verranno a definire, prospettandosi due diverse eventualità: o il federalismo determinerà la necessità di maggiori risorse e avrà bisogno di risorse finanziarie aggiuntive; ovvero comporterà l'assegnazione di minori risorse a molti degli enti locali, determinando un inevitabile contenzioso. Deve comunque rilevare come il quadro che attualmente sembra emergere delinea un federalismo che può definirsi una deviazione, anzi una vera e propria neoplasia, della cultura autonomistica, nella quale ad ogni ente locale si imporrà cosa può fare sulla base dell'individuazione del relativo fabbisogno.

Il senatore Paolo FRANCO (LNP) dichiarando di apprezzare l'intervento del ministro Calderoli, ritiene eccessive le perplessità avanzate dal rappresentante del Partito Democratico in ordine al testo in esame e rileva che l'articolo 2 dello schema di decreto legislativo è particolarmente dettagliato e conforme ai criteri fissati dalla legge delega. Non condivide quindi le pregiudiziali contestazioni mosse allo schema in esame, che non reputa affatto carente di contenuti. Sostiene, anche alla luce dell'ampia disponibilità in tal senso espressa dal ministro Calderoli, che è precipuo compito della Commissione integrare i contenuti del decreto legislativo in esito ad un approfondito dibattito ed alle audizioni.

Il senatore Felice BELISARIO (IdV) sottolinea come, ai fini della determinazione del fabbisogno, la specificità di ogni singolo comune richiede la fornitura alla Commissione di dati da parte di organismi che devono avere carattere esclusivamente tecnico e che, va precisato con chiarezza, non devono invece effettuare scelte di carattere politico, da riservare esclusivamente alle Camere, in merito alla definizione delle modalità di determinazione dei fabbisogni.

Enrico LA LOGGIA, presidente, nessun altro chiedendo di intervenire, rinvia il seguito dell'esame ad altra seduta.

La seduta termina alle 11.40.

Comunicazioni del Presidente

Enrico LA LOGGIA, presidente, comunica che, in ordine allo schema di decreto su Roma capitale, in data 23 settembre è pervenuta alle Camere una relazione deliberata dal Consiglio dei Ministri ai sensi dell'articolo 2, comma 4, della legge n. 42 del 2009.
Rammenta che tale norma prevede che «Il Governo, qualora, anche a seguito dell'espressione dei pareri parlamentari, non intenda conformarsi all'intesa raggiunta in Conferenza unificata, trasmette alle Camere e alla stessa Conferenza unificata una relazione nella quale sono indicate le specifiche motivazioni di difformità dall'intesa».
In tale relazione il Governo segnala che nel recepire nel testo definitivo del provvedimento - ora emanato come decreto legislativo 17 settembre 2010, n. 156 - le modifiche contenute nel parere della Commissione bicamerale e nei pareri delle Commissioni bilancio, ha dato altresì seguito alle proposte di modifica contenute nell'intesa raggiunta in Conferenza unificata; in ordine a tale intesa, tuttavia, non

è stata recepita, sulla base di quanto previsto nei pareri parlamentari, una modificazione relativa al comma 5 dell'articolo 5, in materia di indennità dei consiglieri dell'Assemblea capitolina.

Comunica inoltre che il Seminario sul tema «Fabbisogni standard e decisioni di finanza pubblica nell'attuazione del federalismo fiscale», già previsto per giovedì 7 ottobre 2010, si svolgerà martedì 19 ottobre, dalle ore 9.30 alle ore 13, presso la Sala del Mappamondo.

AVVERTENZA

Il seguente punto all'ordine del giorno non è stato trattato:

UFFICIO DI PRESIDENZA INTEGRATO DAI RAPPRESENTANTI DEI GRUPPI