SEDE CONSULTIVA

Mercoledì 29 ottobre 2008. - Presidenza del Presidente Mario PESCANTE.

La seduta comincia alle 14.20.

Decreto-legge 147/2008: Partecipazione italiana alla missione di vigilanza dell'Unione europea in Georgia, nonché proroga della partecipazione italiana a missioni internazionali per l'anno 2008.
C. 1802 Governo, approvato dal Senato.
(Parere alle Commissioni riunite III e IV).
(Seguito dell'esame e conclusione - Parere favorevole).

La Commissione prosegue l'esame del provvedimento in oggetto, rinviato nella seduta del 28 ottobre 2008.

Luca BELLOTTI (PdL), relatore, formula una proposta di parere favorevole.

Sandro GOZI (PD) ritiene che il provvedimento in esame debba essere valutato positivamente nel suo complesso, sia con riferimento all'autorizzazione di spesa relativa alla partecipazione alla missione di vigilanza dell'Unione europea in Georgia, che riguardo al finanziamento di missioni dell'Unione europea in aree particolarmente delicate, quali ad esempio la Bosnia-Erzegovina o il Ciad.
Intende tuttavia segnalare all'attenzione dei colleghi un profilo critico, che - sebbene non rientri nelle competenze della XIV Commissione - deve essere messo in evidenza. Si tratta dell'utilizzo, per fare fronte agli oneri derivanti dal provvedimento, dell'accantonamento di 985 mila euro del Ministero dell'università e della ricerca; osserva che sarebbe stato opportuno reperire risorse da altra fonte.
Preannuncia, in ogni caso, il voto favorevole del gruppo del PD sulla proposta di parere formulata dal relatore.

Gianluca PINI (LNP) preannuncia il voto favorevole del suo gruppo sulla proposta di parere formulata dal relatore. Auspica, con riferimento a quanto segnalato dal collega Gozi, che la sottrazione di

fondi al Ministero dell'Università possa colpire le situazioni di spreco, quali, ad esempio, la creazione di corsi di laurea con solamente uno o addirittura nessun iscritto.

Mario PESCANTE, presidente, richiama i colleghi alle competenze della XIV Commissione. Rileva come il parere condiviso sul provvedimento, che emerge dal dibattito, costituisca il riconoscimento e l'apprezzamento per l'opera di pace, di democrazia e libertà svolta dalle forze armate italiane nel mondo; richiama, in particolare, la delicatezza della situazione in paesi come il Congo o la Somalia.

Antonio RAZZI (IdV) preannuncia il voto favorevole del suo gruppo sulla proposta di parere formulata dal relatore.

Nessun altro chiedendo di intervenire, la Commissione approva la proposta di parere del relatore.

La seduta termina alle 14.25.

COMITATO PERMANENTE PER L'ESAME DEI PROGETTI DI ATTI COMUNITARI E DELL'UE

Mercoledì 29 ottobre 2008. - Presidenza del presidente Sandro GOZI.

La seduta comincia alle 14.30.

Comunicazioni del Presidente.

Sandro GOZI (PD), presidente, ricorda che la comunicazione della Commissione europea sul tema «Revisione della procedura Lamfalussy. Rafforzamento della convergenza in materia di vigilanza», oggi all'esame del Comitato, si colloca nel contesto del più ampio dibattito sul rafforzamento e sul coordinamento delle funzioni di regolamentazione e vigilanza sui mercati finanziari nell'Unione europea.
Si tratta di un tema che ha assunto una notevole importanza nell'ultimo decennio, soprattutto a partire dalla presentazione del Piano d'azione per i servizi finanziari nel 1999, ed è divenuto in queste settimane altamente prioritario, alla luce della crisi finanziaria internazionale. Le ragioni della centralità del tema sono evidenti: la progressiva creazione di un unico mercato europeo dei prodotti e dei servizi finanziari e fenomeni globali quali la internazionalizzazione dei mercati, la creazione di strumenti finanziari nuovi e atipici e di conglomerati internazionali e multifunzionali, lo sviluppo del commercio elettronico non sono compatibili con la attuale segmentazione dei sistemi nazionali di regolamentazione e vigilanza. Ben prima dell'aggravamento della crisi finanziaria internazionale, è risultato chiaro che la coesistenza nell'Unione europea di circa quaranta distinti organismi nazionali incaricati di regolare e vigilare sui mercati dei valori mobiliari, con differenti competenze e modalità di azione ostacola un funzionamento efficace del mercato unico dei servizi finanziari ed è inadeguata rispetto al rischio sistemico e allo sviluppo di prodotti e operatori multifunzionali e transnazionali. L'UE ha inteso assicurare una prima risposta pragmatica a tali esigenze mediante la definizione nel 2001 di un apposito modello decisionale nel settore dei servizi finanziari, il cosiddetto modello Lamfalussy, che, tra le altre cose, prevede meccanismi per il coordinamento informale delle autorità nazionali di regolamentazione e vigilanza. Il funzionamento del modello in questione è stato oggetto di valutazioni ed analisi sistematiche sia da parte delle Istituzioni europee e nazionali sia a parte degli operatori del settore, nel corso delle quali sono state avanzate diverse proposte e soluzioni in merito alla possibilità di rafforzare ulteriormente la convergenza della vigilanza nell'UE e in particolare nell'area euro.
La comunicazione della Commissione all'esame del Comitato è quindi il frutto di questo dibattito ed ha, a sua volta, suscitato prese di posizione da parte delle altre Istituzioni europee, degli stati membri e dei partecipanti al mercato.
Il metodo o modello Lamfalussy trova applicazione, a partire dal 2001, per l'adozione

e l'attuazione degli atti legislativi comunitari nel settore dei servizi finanziari (valori mobiliari, banche e assicurazioni). Non si tratta di una innovazione istituzionale vera e propria ma piuttosto della combinazione originale - disposta da Parlamento europeo, Consiglio e Commissione mediante misure normative e non normative - di strumenti già consolidati, quali il ricorso alla delega di ampi poteri esecutivi alla Commissione con l'assistenza di comitati di rappresentanti degli Stati membri.
Secondo la valutazione pressoché unanime di tutti gli attori istituzionali e non istituzionali, l'applicazione del modello ha sicuramente reso il processo decisionale più rapido, efficiente e flessibile.
La legislazione in senso stretto, adottata in codecisione da Parlamento europeo e Consiglio (cosiddetto primo livello del metodo Lamfalussy) è stata limitata opportunamente alla disciplina degli elementi essenziali della materia, riducendo notevolmente i tempi di negoziazione e quindi adozione degli atti legislativi (si è passati da 4-5 anni in media a non più di 20 mesi).
La disciplina degli aspetti più complessi e dettagliati della materia è stata infatti delegata alla Commissione europea (cosiddetto secondo livello del metodo Lamfalussy) con l'assistenza di comitati composti da rappresentanti degli Stati membri (di solito dei ministeri dell'economia e delle finanze), secondo le procedure di comitatologia.
Ciò ha garantito maggiore flessibilità e adeguatezza tecnica della regolamentazione e soprattutto ne ha reso più agevole e rapido l'aggiornamento in risposta all'evoluzione e alle innovazioni di prodotti e mercati finanziari.
Il modello ha poi assicurato, al suo cosiddetto terzo livello, anche una certa convergenza nella vigilanza essenzialmente attraverso due tipi di intervento:
l'inclusione negli atti legislativi adottati nel settore dei servizi finanziari (ad esempio la direttiva sugli abusi di mercato e quella sui mercati degli strumenti finanziari) di norme che prevedono l'attribuzione di poteri minimi comuni alle autorità nazionali di vigilanza e obblighi di cooperazione tra le medesime;
il coordinamento informale tra le autorità nazionali di regolamentazione e vigilanza in seno ai tre comitati operanti al terzo livello decisionale del modello Lamfalussy: il Comitato delle autorità europee di vigilanza bancaria (CEBS), cui per l'Italia partecipa la Banca d'Italia; il Comitato delle autorità europee di vigilanza sulle assicurazioni e delle pensioni (CEIOPS), cui partecipa l'ISVAP, il Comitato dei regolatori dei valori mobiliari (CESR), cui partecipa la CONSOB. A tal fine ciascun comitato adotta, generalmente per consenso, atti non aventi valore giuridicamente vincolante (raccomandazioni, linee guida e standard di vigilanza), che definiscono tuttavia parametri e criteri che le autorità si impegnano ad applicare nell'esercizio delle rispettive funzioni di regolamentazione e vigilanza.

L'esperienza sinora maturata ha tuttavia evidenziato come tale coordinamento non sia sufficiente a fronte della crescente esigenza di un approccio integrato a livello europeo a fronte dell'evoluzione dei mercati finanziati. Gli aspetti più critici rilevati nel dibattito istituzionale e dagli stessi operatori di mercato sono i seguenti:
alcune autorità di vigilanza nazionali non dispongono, in virtù delle rispettive legislazioni interne, di poteri adeguati per assicurare la convergenza a livello europeo, cooperando efficacemente con le altre autorità nazionali;
esistono differenze nelle disposizioni relative ai compiti dei singoli comitati di livello 3, così come definiti nella decisioni istitutive dei comitati stessi. In particolare, il loro ruolo nella convergenza delle pratiche di vigilanza è menzionato solo nel caso di CEBS e CEIOBS e non nella decisione relativa al CESR;
i comitati di terzo livello operano per consenso (a differenza di quelli che assistono la Commissione al secondo livello, i quali, operando secondo le procedure di

comitatologia, votano a maggioranza qualificata): ciò, per un verso, può portare il comitato a soluzioni basate sul minimo comune denominatore o, nella peggiore delle ipotesi, a nessuna soluzione. Per altro verso, in seno al comitato non si tiene conto del peso demografico ed economico di ciascun Paese;
le decisioni adottate in seno ai comitati di livello 3 non sono vincolanti. Conseguentemente in non pochi casi alcune autorità di regolamentazione emettono a livello nazionale orientamenti divergenti da quelli concordati nei Comitati di livello 3;
in alcuni ordinamenti mancano adeguate garanzia di indipendenza operativa delle autorità nazionali di vigilanza.

Per porre rimedio a questi problemi, la comunicazione della Commissione in esame ha prospettato pragmaticamente alcuni aggiustamenti al modello Lamfalussy rinunciando a proporre iniziative più ambiziose che, al momento della presentazione della proposta, risultavano politicamente poco praticabili.
In particolare, la comunicazione ha prospettato:
il rafforzamento della responsabilità politica dei comitati di livello 3, mediante la definizione da parte delle istituzioni europee delle proprie aspettative politiche circa i principali risultati che i Comitati sono tenuti a raggiungere in un periodo standard (ad esempio 2 anni), senza tuttavia compromettere l'indipendenza della vigilanza;
l'inclusione a livello nazionale, nell'atto costitutivo delle autorità nazionali di vigilanza, dell'obbligo di cooperare con le altre autorità di vigilanza per migliorare la convergenza a livello UE;
il rafforzamento dello status giuridico dei comitati di livello 3, segnatamente mediante la modifica delle rispettive decisioni istitutive, al fine di uniformare le loro funzioni per ragioni di convergenza e di coerenza intersettoriale, oppure mediante la modifica delle direttive rilevanti di livello 1 per rafforzare significativamente i requisiti di cooperazione e potenziare le competenze di vigilanza dei tre Comitati di livello;
modifiche al processo decisionale nell'ambito dei comitati, mediante l'inserimento nei rispettivi regolamenti del voto a maggioranza qualificata per tutti i pareri destinati alla Commissione europea e per qualsiasi misura volta a promuovere la convergenza delle pratiche di vigilanza. Secondo la Commissione sarebbe inoltre utile che i Comitati concordassero che i membri in minoranza accettano di rispettare la volontà della maggioranza. Tale impegno potrebbe essere integrato da una clausola di salvaguardia, in base alla quale i membri dei comitati possono essere autorizzati a non applicare gli orientamenti/standard non vincolanti in talune circostanze chiaramente definite, ad esempio se la misura proposta supera l'ambito di applicazione delle competenze giuridiche nazionali. I Comitati potrebbero prevedere nel proprio regolamento una forma di sanzione disciplinare, qualora un membro non si conformasse alla misura approvata dal Comitato;
la piena attuazione delle decisioni adottate a livello 3 in ambito nazionale. Secondo la Commissione, essendo politicamente impossibile conferire poteri autonomi di regolamentazione ai comitati di livello 3, gli Stati membri dovrebbero, mediante una dichiarazione dell'ECOFIN, richiedere alle loro autorità di vigilanza di accettare l'applicazione integrale degli standard e orientamenti comuni di livello 3;
una maggiore convergenza delle norme nazionali in tema di poteri delle autorità di vigilanza nazionali e sanzioni;
la garanzia di indipendenza operativa delle autorità nazionali di vigilanza, dal punto di vista istituzionale, regolamentare e di bilancio;
il rafforzamento della cooperazione tra le autorità di regolamentazione dello Stato membro di origine e di quello ospitante,

in particolare mediante il potenziamento del ruolo e dei poteri dell'autorità di vigilanza capofila per gli istituti finanziari transfrontalieri e intende presentare proposte legislative in tal senso nell'ottobre 2008;
il potenziamento della cooperazione intersettoriale tra i Comitati di terzo livello, attualmente basata su un protocollo congiunto CESR, CEIOPS e CEBS firmato nel novembre 2005.

Tra il 23 maggio 2008 e il 18 luglio 2008 la Commissione europea ha poi lanciato una consultazione pubblica, sulla possibile revisione delle decisioni istitutive dei tre comitati di livello, al fine di valutare l'opportunità di apportare modifiche intese a conseguire alcuni degli obiettivi sopra richiamati.
In ordine alla posizione del Parlamento europeo e del Consiglio ricorda innanzitutto che le proposte avanzate dalla Commissione sono state accolte nel complesso positivamente dalle altre istituzioni e dagli stessi comitati di livello 3.
Il Consiglio Ecofin ha concordato sull'esigenza di rafforzare i poteri dei comitati ma ha sottolineato l'esigenza di non alterare la struttura istituzionale presente o ridurre la responsabilità delle autorità nazionali di vigilanza.
In questa prospettiva, il Consiglio ha considerato importante che i comitati di livello 3 continuino a prendere le loro decisioni per consenso ogniqualvolta ciò sia possibile; nei loro statuti andrebbe pertanto introdotta la possibilità di applicare la maggioranza qualificata, solo ove necessario. Fermo restando che le decisioni dei Comitati non sono giuridicamente vincolanti, i membri che non si conformino ad esse dovrebbero essere tenuti a spiegarne pubblicamente i motivi (regola comply or explain).
Il Consiglio ha sottolineato poi che spetta principalmente al legislatore (Consiglio e Parlamento europeo) limitare il numero di opzioni e facoltà nelle direttive UE, creando così i presupposti necessari per un'ulteriore convergenza in materia di vigilanza, si è impegnato a limitare la minimo necessario il ricorso alle facoltà nazionali ed alla «cosmesi» normativa (gold plating), tenuto conto delle specificità dei mercati nazionali, invitando il Parlamento europeo ad associarsi a tale sforzo.
Il Parlamento europeo ha approvato recentemente, il 9 ottobre 2008, una risoluzione di iniziativa sul tema «Seguito del processo Lamfalussy-Futura struttura di supervisione», nella quale ha invitato la Commissione a presentare entro il 31 dicembre 2008, una o più proposte legislative volte ad aggiornare sistemi di regolamentazione e vigilanza finanziaria per affrontare i nuovi rischi sistemici, assicurare stabilità finanziaria, e contribuire al miglioramento della governance finanziaria globale. A tal fine, in Parlamento europeo ha rivolto alla Commissione raccomandazioni dettagliate.
Per quanto riguarda i comitati di livello 3, il Parlamento europeo raccomanda che entro il 31 dicembre 2008 un regolamento ne rafforzi e chiarisca lo status e le responsabilità, coordinando e razionalizzando l'azione delle varie autorità di vigilanza settoriali, ampliandone i compiti e attribuendo loro adeguate risorse finanziarie ed umane. La risoluzione raccomanda inoltre che i comitati:
abbiano il compito di assicurare, promuovendola attivamente, la convergenza in materia di vigilanza e la parità di condizioni nell'attuazione e applicazione della legislazione dell'Unione europea. Gli organi nazionali di vigilanza dovrebbero avere espressamente il mandato di dare attuazione alle decisioni dei Comitati Lamfalussy di livello 3;
presentino un piano di lavoro annuale che il Parlamento, il Consiglio e la Commissione dovrebbero approvare;
possano adottare decisioni sulla base di un sistema di voto a maggioranza qualificata che tenga in considerazione la dimensione relativa del settore finanziario e del PIL di ogni Stato membro, nonché dell'importanza sistemica del settore finanziario per lo Stato membro.

Il Parlamento europeo chiede infine che i presidenti dei Comitati Lamfalussy di livello 3 si incontrino con periodicità regolare per rafforzare la cooperazione e la coerenza intersettoriale.
Oltre alle attività specificamente connesse alla revisione del terzo livello del modello Lamfalussy, a partire dal 2007 le Istituzioni dell'UE hanno avviato numerose ed importanti iniziative volte a rafforzare la stabilità e la supervisione dei mercati finanziari nell'UE, soprattutto in relazione alla crisi finanziaria internazionale. Tali iniziative presentano, direttamente o indirettamente, aspetti di significativo interesse per la convergenza della vigilanza finanziaria dell'UE, essendo intese a rafforzare la cooperazione tra le autorità nazionali di vigilanza ovvero a migliorare il quadro regolamentare in cui esse operano.
In taluni casi, gli indirizzi espressi dalle Istituzioni UE, segnatamente dal Consiglio, mirano a rafforzare, già a norme vigenti, i poteri dei comitati di livello 3 della procedura Lamfalussy e a migliorarne la cooperazione reciproca e con le autorità nazionali competenti.
Ricorda, in particolare, che il Consiglio Ecofin del 9 ottobre 2007 ha adottato i «Principi comuni per la gestione delle crisi finanziarie transfrontaliere», nei quali è stata affermata la necessità di una diligente cooperazione tra le istituzioni competenti degli Stati membri e una Tabella di marcia strategica per il rafforzamento delle disposizioni dell'UE in materia di stabilità finanziaria, in cui sono state dettagliatamente individuate le azioni da intraprendere a livello UE entro il 2009.
Il Consiglio Ecofin del 14 maggio 2008 ha poi approvato un nuovo Memorandum di intesa (MoU) tra ministri delle finanze, governatori delle banche centrali e autorità di vigilanza degli Stati membri, per una cooperazione più intensa nelle crisi finanziarie transfrontaliere.
Da ultimo, il Consiglio europeo del 15-16 ottobre 2008 ha sottolineato la necessità di rafforzare la vigilanza del settore finanziario europeo e di attuare con urgenza la tabella di marcia del Consiglio ECOFIN, sopra richiamata,al fine di migliorare il coordinamento della vigilanza a livello europeo.
In ordine alle prospettive per il prosieguo dell'esame della comunicazione, osserva che le proposte di riforma avanzate dalla Commissione e sostanzialmente sostenute da Parlamento europeo e Consiglio, prospettano correzioni importanti e necessarie al funzionamento del metodo Lamfalussy che, in parte, sono già in via di adozione.
Andranno naturalmente verificati con attenzione l'impatto delle modifiche sull'assetto istituzionale e organizzativo delle autorità di vigilanza e regolamentazione e sul settore finanziario nazionali.
Ritiene, tuttavia, che, alla luce dei recenti avvenimenti connessi all'aggravarsi della crisi finanziaria internazionale, la revisione del modello Lamfalussy debba costituire l'occasione per valutare se, nel mutato contesto politico ed economico, non sia possibile procedere verso forme di convergenza della vigilanza più ambiziose. La reazione alla crisi delle Istituzioni europee, soprattutto nell'ultimo mese, è stata pronta e ha portato alla adozione di interventi significativi e concreti a breve e medio termine; l'area euro si è poi rivelata un fondamentale fattore di protezione e di stabilità verso molte delle conseguenze della crisi. Occorre tuttavia interrogarsi sull'opportunità, a lungo termine, di forme di integrazione più stretta nella governance economica e nella supervisione finanziaria. Per un verso, le gravi difficoltà di molte importanti istituzioni finanziarie anche nell'area euro e l'esigenza - largamente condivisa - di interventi di salvataggio con fondi pubblici o addirittura di nazionalizzazione hanno rivelato con evidenza l'inadeguatezza di alcuni aspetti dell'assetto regolamentare e di vigilanza esistente a livello europeo e globale. Per altro verso, non è certo che il rafforzamento dei meccanismi di coordinamento e convergenza nell'ambito della revisione del modello Lamfalussy e le altre misure in materia di stabilità adottate o in via di adozione saranno sufficiente a fronteggiare futuri rischi sistemici posti dall'evoluzione

dei mercati su scala globale. La coesistenza nell'Unione europea di circa quaranta distinti organismi nazionali incaricati di regolare e vigilare sui mercati dei valori mobiliari, con differenti competenze e modalità di azione, determina in sé una frammentazione che ostacola un funzionamento efficace del mercato unico dei servizi finanziari e non ha certo agevolato la risposta europea alla crisi.
Andrà quindi, a suo avviso, riconsiderata con attenzione l'ipotesi di concentrare, almeno in parte, le funzioni di vigilanza e regolamentazione sui mercati finanziari in capo ad un'unica autorità comunitaria o, eventualmente, a distinte autorità comunitarie, ciascuna competente per uno specifico settore o finalità. In particolare, le competenze in questione, postulando autonomia e alta specializzazione, potrebbero essere attribuite ad uno o più nuovi organismi appositamente creati, ovvero ripartite tra il medesimo e la Banca centrale europea, qualora si conferisse a quest'ultima la vigilanza prudenziale sulle banche. Pur nella consapevolezza dei problemi politici e giuridici posti da questa ipotesi, ritiene che un apprendimento sia reso necessario proprio dagli eventi recenti. Del resto, pochi ricordano che lo stesso rapporto del comitato dei saggi presieduto da Alexandre Lamfalussy non escludeva a lungo termine la creazione di regolatori unici.
In conclusione, considerata la complessità e la delicatezza delle questioni in gioco, riterrebbe utile svolgere alcune audizioni con i soggetti direttamente interessati: Ministro dell'economia e delle finanze, rappresentanti della Banca d'Italia, della Consob, dell'ISVAP, Assonime, Assogestioni, nonché altri rappresentanti degli intermediari e esperti della materia.

Nicola FORMICHELLA (PdL) ritiene senz'altro utile e necessario procedere ad un approfondimento delle questioni evidenziate dall'onorevole Gozi, anche alla luce degli eventi delle ultime settimane, che mettono in luce la debolezza del sistema di vigilanza esistente.

Sandro GOZI (PD), presidente, preso atto di tale orientamento, si riserva di sottoporre alla valutazione dell'ufficio di presidenza della Commissione un programma di audizioni da svolgere in seno al Comitato.

La seduta termina alle 14.45.

AVVERTENZA

I seguenti punti all'ordine del giorno non sono stati trattati:

ATTI COMUNITARI

Proposte di regolamenti e di decisione del Consiglio relative alla politica agricola comune (PAC) e alle politiche di sostegno allo sviluppo rurale.
COM(2008)306 def.

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio che introduce norme minime relative a sanzioni contro i datori di lavoro che impiegano cittadini di paesi terzi soggiornanti illegalmente dell'Unione europea.
COM(2007)249 def.