CAMERA DEI DEPUTATI
Martedì 7 ottobre 2008
70.
XVI LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Commissione parlamentare per la semplificazione
COMUNICATO
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Martedì 7 ottobre 2008. - Presidenza del presidente Andrea PASTORE. - Intervengono, ai sensi dell'articolo 48 del Regolamento del Senato, in rappresentanza dell'Istituto Bruno Leoni, il dottor Alberto Mingardi, l'avvocato Silvio Boccalatte, l'avvocato Serena Sileoni e il dottor Piercamillo Falasca.

La seduta comincia alle 12.05.

Sulla pubblicità dei lavori.

Il PRESIDENTE comunica che è stata avanzata richiesta, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, di attivazione dell'impianto audiovisivo, in modo da consentire tale speciale forma di pubblicità per la procedura informativa all'ordine del giorno ed informa che, ove la Commissione convenga, il Presidente del Senato ha già preannunciato il proprio assenso.
Non facendosi osservazioni, la forma di pubblicità di cui all'articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, viene adottata per il prosieguo dei lavori.

PROCEDURE INFORMATIVE

Seguito dell'indagine conoscitiva sulla semplificazione normativa e amministrativa.
Audizione del dottor Alberto Mingardi, direttore generale dell'Istituto Bruno Leoni.

Riprende l'indagine conoscitiva in titolo, sospesa nella seduta del 1o ottobre 2008.

Il PRESIDENTE ringrazia il dottor Mingardi per la disponibilità mostrata nei confronti della Commissione. Ricorda che l'Istituto Bruno Leoni è nato nel 2003 per promuovere una discussione pubblica più consapevole ed informata sui temi dell'ambiente, della concorrenza, dell'energia, delle liberalizzazioni, della fiscalità, delle privatizzazioni e della riforma dello Stato sociale e per favorire lo sviluppo in Italia di una cultura di mercato. L'Istituto è attivo nell'elaborazione di ricerche e studi; cura pubblicazioni, sia a vasto raggio sia su particolari problemi; organizza eventi e seminari, come strumenti per attivare l'attenzione del pubblico su nuove proposte di public policy, esi dedica alla formazione

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di studenti e giovani studiosi sia italiani che stranieri. Di recente l'Istituto ha elaborato una serie di proposte raccolte nel volume «Liberare l'Italia. Manuale delle riforme per la XVI legislatura». Il dottor Mingardi è accompagnato dall'avvocato Silvio Boccalatte, dall'avvocato Serena Sileoni e dal dottor Piercamillo Falasca.

Il dottor MINGARDI esprime i più sentiti ringraziamenti per l'attenzione che la Commissione ha inteso riservare all'Istituto intitolato a Bruno Leoni, il quale ha fornito contributi illuminanti, ma scarsamente conosciuti, in materia di legislazione e pianificazione economica. L'Istituto ha stilato nei mesi scorsi alcune proposte da affidare all'attenzione di tutti i soggetti istituzionali e non, interessati alla modernizzazione del Paese. Cede quindi la parola ai collaboratori dell'Istituto che illustreranno nel dettaglio le singole proposte in materia di semplificazione e di qualità della regolazione, raccolte in un documento che chiede di poter depositare agli atti della Commissione.

L'avvocato BOCCALATTE rileva come, ad avviso dell'Istituto Bruno Leoni, la semplificazione non debba riguardante soltanto lo stock normativo esistente ma anche il flusso di norme che interverranno nell'ordinamento.
Per quanto riguarda il primo profilo, l'Istituto ritiene che si potrebbe intervenire attraverso una modifica dei regolamenti parlamentari che consenta la creazione di una commissione bicamerale permanente per la semplificazione della legislazione alla quale siano attribuiti compiti di «consolidazione» della produzione normativa per aree tematiche, come avviene in alcuni Paesi di common law. La commissione dovrebbe, in una prima fase, operare la ricognizione del diritto vigente, avvalendosi anche del meccanismo cosiddetto «taglia-leggi»; in una seconda fase, dovrebbe procedere all'eliminazione di ciò che è stato abrogato esplicitamente, nonché evidenziare quanto risulta abrogato implicitamente, far emergere le antinomie esistenti e proporre le soluzioni più appropriate in un progetto organico. Il testo formulato dalla commissione andrebbe sottoposto ad una fase di consultazione pubblica affinché chiunque sia interessato possa proporre gli interventi giudicati necessari. Al termine di questa fase, la commissione dovrebbe redigere il testo definitivo della «consolidazione» proponendolo al Parlamento per l'approvazione con la procedura in sede redigente.
Per quanto riguarda, invece, gli interventi sul flusso legislativo, ad avviso dell'Istituto sarebbe necessario operare innanzitutto attraverso modifiche regolamentari stabilendo che ogni proposta di legge, pena l'irricevibilità o l'improcedibilità, debba avere la forma di «novella», un oggetto limitato e debba contenere in calce il testo coordinato della novella con il testo precedentemente in vigore. Da questa previsione dovrebbero essere esclusi i decreti-legge ma non i disegni di legge di conversione.
In sede di revisione costituzionale si dovrebbe poi prevedere l'obbligo per il legislatore statale di qualificare esplicitamente le disposizioni che ritiene «principi fondamentali». In tal modo si consentirebbe alle Regioni di operare in un quadro più certo e di agire più liberamente, mentre rimarrebbe comunque il potere della Corte costituzionale di sindacare l'adeguatezza della qualificazione di una certa disposizione come «principio fondamentale».

L'avvocato SILEONI illustra un ulteriore strumento di semplificazione che potrebbe essere introdotto a Costituzione invariata e che è mutuato da alcune esperienze realizzate nei Paesi di common law. Tale strumento si sostanzia nell'introduzione, nei regolamenti parlamentari, dell'obbligo di corredare con clausole di abrogazione automatica esplicita tutte le disposizioni la cui efficacia è predeterminata nel tempo. A partire da tale previsione si potrebbero immaginare clausole (cosiddette sunset clauses) che impongano - in determinati settori della legislazione - l'apposizione di una scadenza delle disposizioni normative.

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Sottopone quindi all'attenzione della Commissione un'altra misura di semplificazione, individuata dall'Istituto, consistente nella previsione di una corsia preferenziale per le proposte di legge di iniziativa governativa per favorire l'attuazione del programma di governo. Sulla scorta delle esperienze europee e per porre un freno all'abuso della decretazione d'urgenza, che appare allo stato l'unico strumento a disposizione del Governo per l'attuazione del suo programma, si propone di modificare i regolamenti parlamentari in modo che il Governo possa chiedere alla Conferenza dei presidenti dei gruppi parlamentari di riservare priorità a determinati disegni di legge: in caso di accoglimento della richiesta governativa, l'esame parlamentare dovrebbe essere scadenzato attraverso l'introduzione di termini perentori.
Da ultimo, si sofferma su una questione che sta assumendo particolare rilevanza e che è legata alla facoltà di regolazione o autoregolazione ampiamente riconosciuta dall'ordinamento italiano alle autorità indipendenti e alle autonomie funzionali, prime fra tutte le categorie professionali, facoltà che ha consentito il proliferare di forme atipiche di atti giuridici, con conseguenze negative sulla certezza del diritto e sulla tutela dei cittadini.

Il dottor FALASCA ribadisce la necessità di un intervento di semplificazione sia sullo stock legislativo esistente che sul flusso normativo non solo attraverso buone prassi, ma anche attraverso modifiche della Costituzione e dei regolamenti parlamentari. Rileva come lo strumento cosiddetto «taglia-leggi» abbia natura essenzialmente emergenziale e debba essere accompagnato e seguito da una fase di «consolidazione» affidata ad una commissione bicamerale per la semplificazione.
Ad avviso dell'Istituto, la prima riforma da attuare è però nel cambio di mentalità rispetto alla funzione dell'intervento pubblico nella società e nell'economia: la semplificazione deve consistere sempre più nella riduzione delle regole e nell'astensione a produrne di nuove. La prima forma di semplificazione è infatti la deregulation, come sottolineato in più di un'occasione dall'OCSE. Essa deve riguardare in primo luogo la legge finanziaria, considerato che circa il 40 per cento delle norme approvate in un anno è inserito in questo testo di legge.
La «mala regolazione» è un aggravio economico per le imprese e i cittadini, come rilevava già nel 1971 Richard Posner, secondo cui la regolamentazione può essere considerata come una forma implicita e occulta di tassazione. Una ricerca del Formez del 2002 ha stimato in circa 5,7 miliardi di euro il costo contabile per le imprese italiane dovuto all'assenza di un quadro normativo chiaro e trasparente, mentre, secondo uno studio del Fondo monetario internazionale del 2003, un miglioramento della qualità della regolazione consentirebbe un aumento del 7 per cento del PIL dei Paesi dell'Unione europea e un incremento del 3 per cento della loro produttività.

Il deputato DELLA VEDOVA ringrazia il presidente Pastore per aver voluto introdurre, con l'audizione odierna, una prospettiva diversa da quella fornita dalle istituzioni abitualmente ascoltate nelle sedi parlamentari, prospettiva che risulta estremamente utile per il lavoro della Commissione. In particolare esprime apprezzamento per gli interessanti spunti forniti sullo strumento della «consolidazione» e sull'introduzione delle cosiddette sunset clauses. Rileva come la questione dell'abuso della decretazione d'urgenza sia molto presente nell'attuale dibattito pubblico, così come è ben chiaro alla Commissione che l'eccesso di regolazione e la scarsa qualità della stessa rappresentino un ostacolo all'economia e al sistema Paese. Chiede ai rappresentanti dell'Istituto Leoni se meccanismi simili a quelli da loro illustrati siano stati introdotti in Paesi non di common law, che presentano ordinamenti più simili a quello italiano.

Il deputato LOVELLI ringrazia i rappresentanti dell'Istituto Leoni, che svolge un'importante attività di studio e di analisi,

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anche attraverso l'elaborazione di un «Rapporto annuale sulle liberalizzazioni» nel quale sono contenuti significativi elementi di valutazione per il legislatore.
Molto interessanti appaiono, in particolare, le osservazioni sulla necessità di garantire la minore invasività possibile della regolamentazione e quelle sulla produzione normativa atipica delle autorità indipendenti e di regolazione, la cui azione non andrebbe però, a suo avviso, depotenziata ma meglio disciplinata.
Ritiene difficile poter intervenire a livello di riforma costituzionale, come suggerito dall'avvocato Boccalatte, introducendo un obbligo di qualificazione, tuttavia riconosce il valore di una riflessione in proposito. Rileva infine che una Commissione bicamerale per la semplificazione già esiste ma ha compiti solo di natura consultiva: i suggerimenti forniti dall'Istituto potrebbero contribuire ad una riflessione riguardo il potenziamento del suo ruolo. Non può non esprimere, infine, il suo profondo disagio riguardo la distanza tra il lavoro di approfondimento, svolto dalla Commissione per la semplificazione su questi temi, e la qualità dei testi legislativi che le Assemblee parlamentari stanno licenziando in questi giorni.

Il presidente PASTORE si unisce ai ringraziamenti rivolti ai rappresentanti dell'Istituto Leoni per l'ampia relazione svolta e auspica che per il futuro l'Istituto possa fornire un contributo alla Commissione sulle singole misure di semplificazione portate alla sua attenzione. Condivide il senso di frustrazione, manifestato dal deputato Lovelli, al quale si aggiunge quello legato alla latente critica rivolta alle politiche di deregulation attuate negli Stati Uniti, che sarebbero alla base della grave crisi finanziaria. Sotto questo profilo ritiene tuttavia opportuno sottolineare che l'Italia è ben lontana da una deregulation di stile americano.
Per quanto riguarda la strategia illustrata, condivide la necessità di passare da una fase di delegificazione, avviata con la riforma Bassanini, a una progressiva deregolazione di alcune materie e settori. Pur rilevando la difficoltà di intervenire sui processi di produzione normativa quando le fonti sono di natura diversa, costituzionale ordinaria e regolamentare, ritiene che non ci si debba scoraggiare e si debba adottare piuttosto la politica dei piccoli passi.

Il dottor MINGARDI condivide l'osservazione del Presidente secondo la quale l'attuale crisi finanziaria non può indurre a ritenere che il sistema italiano pecchi di un difetto di regolazione.

L'avvocato BOCCALATTE, rispondendo al deputato Della Vedova, precisa che nei paesi di civil law non vi sono strumenti analoghi a quelli illustrati. Ritiene tuttavia che questo non sia un motivo sufficiente per non tentare di trasporre anche nell'ordinamento italiano tecniche nate nei Paesi di common law. Per quanto riguarda gli interventi di riforma costituzionale, rileva come, attualmente, vi siano già numerose leggi che contengono al loro interno autoqualificazioni: tuttavia tali autoqualificazioni sono state ritenute tecnicamente irrilevanti, se non addirittura fuorvianti, dalla Corte costituzionale. Per questo, ad avviso dell'Istituto, è necessario inserire una previsione nella Costituzione nonché intervenire in sede di regolamenti parlamentari, come illustrato nel suo intervento.

Il dottor FALASCA condivide l'osservazione da ultima svolta dall'avvocato Boccalatte: se infatti l'autodisciplina e l'autoregolazione rappresenterebbero in astratto la strada migliore, esse appaiono tuttavia poco praticabili nella realtà.
Rileva, infine, l'inadeguatezza di strumenti quali l'analisi di impatto della regolamentazione e sottolinea come sarebbe preferibile che la fase di scrittura delle norme fosse preceduta da una vera e propria valutazione ex ante attraverso un'ampia consultazione dei soggetti portatori di interessi organizzati, di cui il Parlamento potrebbe farsi catalizzatore.

L'avvocato SILEONI, riprendendo la questione posta dal deputato Della Vedova,

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fa presente che l'Istituto ha cercato spunti anche negli ordinamenti di civil law, in particolare analizzando i testi unici misti previsti nell'ordinamento francese, ma non li ha ritenuti adeguati ad operare una significativa semplificazione e a migliorare la qualità della regolazione.

Il PRESIDENTE ringrazia i rappresentanti dell'Istituto Bruno Leoni e dichiara conclusa l'audizione. Rinvia il seguito dell'indagine conoscitiva ad altra seduta.

La seduta termina alle 13.05.