CAMERA DEI DEPUTATI
Martedì 23 settembre 2008
59.
XVI LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Commissione parlamentare per la semplificazione
COMUNICATO
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Martedì 23 settembre 2008. - Presidenza del presidente Andrea PASTORE. - Interviene, ai sensi dell'articolo 48 del Regolamento del Senato, il consigliere Luigi Carbone, coordinatore dell'Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione.

La seduta comincia alle 12.05.

Sulla pubblicità dei lavori.

Il PRESIDENTE comunica che è stata avanzata richiesta, ai sensi dell'articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, di attivazione dell'impianto audiovisivo, in modo da consentire tale speciale forma di pubblicità per la procedura informativa all'ordine del giorno ed informa che, ove la Commissione convenga, il Presidente del Senato ha già preannunciato il proprio assenso.

Non facendosi osservazioni, la forma di pubblicità di cui all'articolo 33, comma 4, del Regolamento del Senato, viene adottata per il prosieguo dei lavori.

PROCEDURE INFORMATIVE

Seguito dell'indagine conoscitiva sulla semplificazione normativa e amministrativa: audizione del coordinatore dell'Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, consigliere Luigi Carbone.

Riprende l'indagine conoscitiva in titolo, sospesa nella seduta del 23 luglio 2008.

Il PRESIDENTE rivolge un indirizzo di saluto al consigliere di Stato Luigi Carbone, vice segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri e coordinatore dell'Unità per la semplificazione e la qualità della regolazione, il quale ha ritenuto di farsi accompagnare dal professor Alfonso Celotto, capo dell'Ufficio legislativo del Ministro Calderoli e dall'avvocato dello Stato Federico Basilica.

Il consigliere CARBONE formula un sentito ringraziamento alla Commissione

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per l'invito rivoltogli. Rileva peraltro che già l'audizione svolta dal Ministro Calderoli il 10 luglio 2008 conteneva un'illustrazione completa, anche da un punto di vista tecnico, della strategia e delle iniziative avviate dal Governo in materia di semplificazione e di qualità della regolazione.
Al fine di approfondire alcune delle tematiche enucleate dal Ministro, ritiene utile svolgere una breve premessa sul metodo e sul contesto dell'azione del Governo in materia.
Riguardo al metodo, non può non rilevarsi una maggiore consapevolezza, rispetto al passato, di tre fattori.
In primo luogo la necessità di una policy ad hoc, sulla scia della migliore dottrina internazionale, secondo la quale la qualità della regolazione è un interesse pubblico autonomo ed è di per sé un fattore di democrazia, buona amministrazione e competitività. Tale interesse autonomo, se non sostenuto da una specifica volontà politica, rischia di diventare recessivo di fronte a interessi di settore: di qui la necessità di proteggerlo con una strategia specifica, sia a livello politico - con la nomina di un Ministro ad hoc - che a livello tecnico, attraverso una struttura dedicata, quale l'Unità per la semplificazione.
In secondo luogo, il ruolo della semplificazione non solo come un fattore di chiarezza e sistematicità ordinamentale, ma come better regulation e fattore di competitività.
In terzo luogo, l'esigenza di accelerare il processo di semplificazione, ma senza cancellare ciò che è stato fatto in passato, nella convinzione che tale processo non ha coloriture politiche e non consiste in una azione singola, ma in uno sforzo continuo e paziente.
Riguardo al contesto, l'azione del Governo in materia di semplificazione non può prescindere dal quadro europeo e internazionale. A tal fine, va ricordato l'obiettivo del 25 per cento di abbattimento di una parte dei costi della regolazione (quelli legati agli obblighi informativi) posto in sede di Unione europea; la review dell'OCSE attualmente in corso; la persistente penalizzazione italiana nel ranking del Report Doing Business, dal quale risulta che l'Italia è scesa dal 59o al 65o posto, soprattutto per i tempi della giustizia.
Entrando nel merito della strategia del Governo, essa prevede un necessario raccordo interistituzionale con il Parlamento, ed in particolare con la Commissione per la semplificazione della legislazione, con le Regioni e le autonomie locali e con le parti sociali.
Riguardo agli strumenti da utilizzare, la principale novità rispetto al passato è la tendenza ad abbandonare lo strumento delle leggi annuali di semplificazione in favore di misure organiche a tutto campo, legislative, amministrative, ma anche di formazione e comunicazione istituzionale. Tra gli strumenti utilizzati si segnalano in particolare il cosiddetto meccanismo «taglia-leggi», la misurazione degli oneri amministrativi, i piani di riduzione degli oneri, l'AIR e il progetto «Normattiva».
Per quanto riguarda il «taglia-leggi», grazie al decreto-legge n. 112 del 2008, convertito dalla legge n. 133 del 2008, sono state eliminate 3.370 leggi dall'ordinamento; è ora necessario proseguire nell'opera di semplificazione evitando il duplice rischio di eliminare troppo e di eliminare troppo poco. A tal fine occorre supportare i Ministeri di settore dando loro maggiori conoscenze del meccanismo e delle sue potenzialità; individuare le priorità di ogni Ministero, scegliendo alcuni specifici settori da riformare e prevedendo per gli altri il mero riordino; valorizzare la misurazione anche in sede di riordino; coinvolgere le parti sociali. In questo processo di semplificazione permangono alcuni nodi da sciogliere. In particolare va data soluzione al problema delle abrogazioni implicite e delle conservazioni implicite previste dal «taglia-leggi», per evitare incertezze interpretative. È inoltre necessario coordinare il meccanismo di riordino con le deleghe di riforma di settore già in corso; rafforzare la delega prevista nel «taglia-leggi», eliminando alcuni settori esclusi e ampliando

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l'arco temporale previsto; coordinare l'attività di riordino con la ridefinizione delle norme statali nelle materie concorrenti; intervenire anche sul livello normativo secondario; responsabilizzare i singoli ministeri inserendo, ad esempio, la semplificazione tra gli obiettivi dei dirigenti.
Un ulteriore strumento a disposizione del Governo è la tecnica della misurazione degli oneri amministrativi (MOA), nata in Olanda nella seconda metà degli anni '90 e poi utilizzata in sede di Unione europea. In Italia tale strumento è stato introdotto nel 2006 in via sperimentale, con una convenzione stipulata dall'allora ministro per la funzione pubblica Baccini con Confindustria ed è diventato un'azione portante del Piano d'azione per la semplificazione del 2007, in collaborazione con l'ISTAT. Il lavoro svolto nel 2007 (di cui fornisce una sintetica documentazione) prende in considerazione 5 settori più la privacy. Pochi giorni fa il ministro Calderoli e il ministro Brunetta hanno emanato un decreto interministeriale per avviare una nuova misurazione in tre settori (ambiente, dogana e fisco). Il MOA ha come scopo la riduzione dei costi lasciando inalterato il beneficio della regolazione e quindi il livello della tutela dei diritti. Presenta indubbiamente dei limiti in quanto riguarda solo i cosiddetti oneri informativi, non considera gli oneri derivanti dall'attività discrezionale della pubblica amministrazione e non opera una distinzione tra costi e benefici: deve essere considerato pertanto solo un primo passo verso una riduzione degli oneri amministrativi mirata e consapevole dei suoi effetti.
Altre misure di rilievo sono l'approvazione di un «pacchetto» autunnale di ulteriori misure di semplificazione, l'attuazione del decreto-legge n. 112 del 1008 (piano taglia-oneri, riforma dello sportello unico, semplificazione dei controlli delle imprese certificate...); il rilancio del dialogo tra Stato e Regioni e della consultazione non solo di tipo tradizionale ma focalizzata sui risultati. A ciò si aggiunge l'avvio di un programma di comunicazione istituzionale per rendere conoscibili le azioni intraprese; un monitoraggio sistematico per verificare l'incidenza della semplificazione; una maggiore attenzione all'impatto della normativa comunitaria intervenendo nella fase ascendente e introducendo il divieto di inserire ulteriori oneri in sede di recepimento (cd. goldplating); un maggiore coinvolgimento del mondo accademico attraverso convenzioni con università e istituti di ricerca.
A conclusione della sua relazione, il consigliere CARBONE sottolinea come una efficace azione di semplificazione e di better regulation sia molto di più che «scrivere bene gli atti normativi»; è una strategia, tendenzialmente neutra rispetto alle scelte politiche di settore, che aiuta a rendere più comprensibile e fruibile il quadro delle regole di un Paese, a garantire un livello di tutela adeguato senza oneri inutili, ad individuare i costi e i benefici di un intervento normativo nonché a focalizzarsi sull'esecuzione e sul monitoraggio ex post.

Il presidente PASTORE ringrazia il consigliere Carbone per l'ampia e approfondita relazione della quale condivide, in particolare, l'assunto secondo cui la qualità della regolazione non si esaurisce in norme scritte bene, ma in una normativa che grava il meno possibile sulla collettività. La Commissione sentirà nelle prossime settimane i responsabili dei Dicasteri interessati; chiede tuttavia al consigliere Carbone se è già in grado di riferire lo stato delle iniziative assunte dai singoli Ministeri per ottemperare agli obblighi previsti dal meccanismo «taglia-leggi».

La senatrice LEDDI si unisce ai ringraziamenti del Presidente e chiede al consigliere Carbone quali siano, a suo avviso, i principali condizionamenti e le maggiori resistenze che si possono frapporre all'opera di semplificazione e come il Governo intende contrastarli. Riguardo alla necessità di implementare la comunicazione istituzionale, rileva come da alcuni studi condotti all'estero emerga anche la difficoltà a stimolare il cittadino ad accedere a dati già disponibili.

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Il deputato DELLA VEDOVA si dichiara colpito dalla stima degli oneri per obblighi informativi compiuta dal Governo in alcuni settori e chiede al consigliere Carbone di precisare se si tratta di oneri totalmente inutili.

Il consigliere CARBONE, rispondendo al presidente Pastore, fa presente che nei mesi scorsi si è provveduto a sensibilizzare tutti i Ministeri sulla necessità di attivarsi e di dare seguito a quanto previsto nel «taglia-leggi». In particolare, il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio Brancher sta completando una serie di incontri con i responsabili dei Dicasteri, al fine di ottenere il maggior coinvolgimento possibile delle strutture ministeriali e di individuare un referente per ogni Ministero. Alcuni Ministeri si sono già attivati: ad esempio il Ministero della difesa ha individuato 2000 leggi da riunire in un testo unico e il Ministero dello sviluppo economico e il Ministero dell'agricoltura hanno messo al lavoro strutture ad hoc che stanno procedendo speditamente. Altri dicasteri appaiono invece in ritardo. Nell'autunno sarà possibile avere un quadro più chiaro delle iniziative avviate e del lavoro svolto.
Rispondendo alla senatrice Leddi, rileva che vi sono sicuramente resistenze da parte delle burocrazie ministeriali che non vogliono perdere i loro poteri. A ciò si aggiunge la scarsa capacità di misurare l'impatto della normativa in quanto le amministrazioni hanno ancora un approccio prevalentemente giuridico e poco economico al problema. Per ovviare a tali resistenze e difficoltà è necessario rafforzare i poteri di coordinamento, di impulso e di stimolo in capo all'Unità per la semplificazione, che risulterà composta per il futuro, oltre che da giuristi, anche da economisti e statistici. Per quanto riguarda il problema della comunicazione istituzionale, è necessario arrivare ai cittadini fornendo loro consapevolezza dei loro diritti piuttosto che inondandoli di dati e di informazioni.
Rispondendo infine al deputato Della Vedova, assicura che si procederà ad un taglio mirato che preservi i diritti e gli interessi tutelati; sarebbe comunque sufficiente una riduzione di un quarto di tali oneri informativi per raggiungere più che significativi risparmi di spesa.

Il PRESIDENTE ringrazia il consigliere Carbone e dichiara conclusa l'audizione. Rinvia il seguito dell'indagine conoscitiva in titolo ad altra seduta.

La seduta termina alle 13.10.