Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale - Allegato al comunicato delle Giunte e delle Commissioni

ALLEGATO 1

Schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante le modalità di sperimentazione della disciplina concernente i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi. (Atto n. 427).

PROPOSTA DI PARERE PRESENTATA DAI RELATORI

La Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale,
esaminato lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante le modalità di sperimentazione della disciplina concernente i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro enti e organismi;
premesso:
che lo schema di decreto è volto a dare attuazione al decreto legislativo 23 giugno 2011 n.118 che, nel definire le modalità ed i principi per realizzare l'armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali, ha previsto all'articolo 36, al fine di evitare un recepimento della nuova disciplina non omogeneo tra i vari enti, l'avvio di una fase di sperimentazione a decorrere dal 2012, della durata di due esercizi finanziari;
considerato:
che esso provvede a regolamentare le modalità di effettuazione della fase di sperimentazione biennale, definendo analiticamente, anche mediante un ampio e dettagliato numero di allegati all'articolato, i contenuti della riforma contabile introdotta dal decreto legislativo n.118 sopradetto, con l'obiettivo di garantire la qualità, la trasparenza e la confrontabilità dei bilanci delle amministrazioni pubbliche territoriali, in considerazione delle esigenze informative di tutti gli utilizzatori dei conti pubblici;
che il provvedimento introduce nell'ordinamento contabile una metodologia che, oltre a condurre il bilancio alla sua essenziale funzione di documento rappresentativo dei fatti economici e dell'attività dell'ente, una volta implementata a regime consentirà, anche sulla base di alcuni nuovi istituti che vengono introdotti nei documenti contabili, quali ad esempio gli indicatori di bilancio, di disporre di uno strumento oggettivo per la comparazione dei costi sostenuti rispetto alle prestazioni ed alla qualità dei servizi offerti;
che nella disciplina della sperimentazione riveste uno specifico rilievo la configurazione del principio della competenza finanziaria, secondo cui le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate sono registrate nelle scritture contabili nel momento in cui l'obbligazione sorge, ma con imputazione all'esercizio nella quale essa viene a scadenza, fermo restando che, come risulta dall'allegato 1, è comunque fatta salva la copertura finanziaria delle spese fin dal momento in cui sorgono le relative obbligazioni,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:
1) la funzione che il provvedimento assegna alla contabilità economico-patrimoniale, che l'articolo 6, comma 1, introduce in affiancamento della contabilità Pag. 157finanziaria, ma a fini esclusivamente conoscitivi, non appare del tutto adeguata alle potenzialità conoscitive e gestionali offerte dal tale tipo di contabilità, che può essere un importante strumento ai fini di un effettivo controllo degli effetti economici e patrimoniali delle scelte di governance, con riflessi positivi sulla accountability dell'ente. Risulterebbe pertanto opportuno ampliare il ruolo di tale sistema contabile nell'ambito dello schema di decreto, compatibilmente con i vincoli sul sistema medesimo posti dall'articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 118 del 2011;
2) andrebbe meglio coordinata, nel testo, la disciplina relativa al Piano degli indicatori di bilancio, che risulta introdotto dall'articolo 17 ma i cui contenuti sembrano anche previsti, con possibili sovrapposizioni, anche all'articolo 18;
3) in ordine al bilancio consolidato di cui al Titolo V dello schema di decreto, occorrerebbe tener presente l'ipotesi, se necessario intervenendo a tal fine sul testo, in cui le società controllate e partecipate da consolidare in bilancio siano anche società quotate, per le quali, com’è noto, la determinazione dei piani contabili non è operata in base ai principi contabili nazionali ma, invece, in base a quelli internazionali (IAS/IFRS), secondo i quali gli asset vengono assunti sulla base del valore di mercato;
4) una analoga attenzione andrebbe altresì posta, anche in tal caso intervenendo in proposito, se necessario, sul testo, in ordine all'articolo 22 sulle società controllate, laddove dal comma 2, che fa riferimento all’«influenza dominante» sulle società interessate, potrebbe desumersi che non possa sussistere una società titolare di un contratto di servizio o di un atto di concessione che non appartenga all'ente territoriale, il che non risulta verosimile;
5) andrebbero infine verificati alcuni aspetti terminologici e definitori contenuti nel provvedimento, cui va prestata la necessaria attenzione, in relazione ai contenuti specialistici dello stesso. Ciò con riguardo, in particolare all'articolo 11, che denomina come bilancio semplificato quello previsto per i comuni che non devono redigere il bilancio consolidato, non considerando che la mancata redazione di tale ultimo tipo di bilancio non comporta necessariamente escludere l'opportunità di predisporre un documento contabile completo; vanno segnalati anche gli articolo 9 e 18, ove, con presumibile riferimento ad un analogo strumento contabile, nel primo la denominazione viene riferita al rendiconto della gestione e nel secondo al bilancio consuntivo; da ultimo, si osserva come non appaia chiara la differenza, sulla cui base si impiegano due differenti terminologie, tra il conto del bilancio recato nello stesso articolo 9 ed il consuntivo finanziario cui fa riferimento l'articolo 25.

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ALLEGATO 2

PROPOSTE DI INTEGRAZIONE DEL SENATORE BELISARIO ALLA PROPOSTA DI PARERE DEI RELATORI

a) Nell'ambito delle considerazioni inserire, infine, la seguente: «che, nell'ambito della gestione sperimentale di cui al presente decreto appare imprescindibile, ai fini della garanzia di successo, la elevata ed operosa partecipazione degli enti e la condivisione degli obiettivi perseguiti;».
b) Al punto 3 delle osservazioni, dopo le parole «in ordine al bilancio consolidato di cui al Titolo V dello schema di decreto» inserire le seguenti: « – coerente per conoscere la situazione patrimoniale, finanziaria ed economica complessiva di una pluralità di soggetti tra loro collegati, facenti capo ad una amministrazione pubblica, anche al fine di neutralizzare l'impatto economico del fenomeno delle esternalizzazioni –».
c) Al punto 5 delle osservazioni, dopo l'ultimo periodo aggiungere il seguente: «Infine, all'articolo 3, comma 6, la formulazione “Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all'articolo 36, comma 4 del decreto n. 118” andrebbe meglio espressa come “Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottarsi con le modalità di cui all'articolo 36, comma 4 del D.Lgs. n. 118”».

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ALLEGATO 3

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

La Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale,
esaminato lo schema di decreto del Presidente del Consiglio dei ministri recante le modalità di sperimentazione della disciplina concernente i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle regioni, degli enti locali e dei loro enti e organismi;
premesso:
che lo schema di decreto è volto a dare attuazione al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 che, nel definire le modalità ed i principi per realizzare l'armonizzazione dei sistemi contabili degli enti territoriali, ha previsto all'articolo 36, al fine di evitare un recepimento della nuova disciplina non omogeneo tra i vari enti, l'avvio di una fase di sperimentazione a decorrere dal 2012, della durata di due esercizi finanziari;
considerato:
che esso provvede a regolamentare le modalità di effettuazione della fase di sperimentazione biennale, definendo analiticamente, anche mediante un ampio e dettagliato numero di allegati all'articolato, i contenuti della riforma contabile introdotta dal decreto legislativo n. 118 sopradetto, con l'obiettivo di garantire la qualità, la trasparenza e la confrontabilità dei bilanci delle amministrazioni pubbliche territoriali, in considerazione delle esigenze informative di tutti gli utilizzatori dei conti pubblici;
che il provvedimento introduce nell'ordinamento contabile una metodologia che, oltre a condurre il bilancio alla sua essenziale funzione di documento rappresentativo dei fatti economici e dell'attività dell'ente, una volta implementata a regime consentirà, anche sulla base di alcuni nuovi istituti che vengono introdotti nei documenti contabili, quali ad esempio gli indicatori di bilancio, di disporre di uno strumento oggettivo per la comparazione dei costi sostenuti rispetto alle prestazioni ed alla qualità dei servizi offerti;
che nella disciplina della sperimentazione riveste uno specifico rilievo la configurazione del principio della competenza finanziaria, secondo cui le obbligazioni attive e passive giuridicamente perfezionate sono registrate nelle scritture contabili nel momento in cui l'obbligazione sorge, ma con imputazione all'esercizio nella quale essa viene a scadenza, fermo restando che, come risulta dall'allegato 1, è comunque fatta salva la copertura finanziaria delle spese fin dal momento in cui sorgono le relative obbligazioni,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:
1) la funzione che il provvedimento assegna alla contabilità economico-patrimoniale, che l'articolo 6, comma 1, introduce in affiancamento della contabilità Pag. 160finanziaria, ma a fini esclusivamente conoscitivi, non appare del tutto adeguata alle potenzialità conoscitive e gestionali offerte dal tale tipo di contabilità, che può essere un importante strumento ai fini del controllo degli effetti economici e patrimoniali delle scelte di governance, con riflessi positivi sulla accountability dell'ente. Risulterebbe pertanto opportuno ampliare il ruolo di tale sistema contabile nell'ambito dello schema di decreto, compatibilmente con i vincoli sul sistema medesimo posti dall'articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 118 del 2011;
2) andrebbe meglio coordinata, nel testo, la disciplina relativa al Piano degli indicatori di bilancio, che risulta introdotto dall'articolo 17 ma i cui contenuti sembrano anche previsti, con possibili sovrapposizioni, anche all'articolo 18;
3) in ordine al bilancio consolidato di cui al Titolo V dello schema di decreto, - necessario per conoscere la situazione patrimoniale, finanziaria ed economica complessiva di una pluralità di soggetti tra loro collegati, facenti capo ad una amministrazione pubblica - occorrerebbe tener presente l'ipotesi, se necessario intervenendo a tal fine sul testo, in cui le società controllate e partecipate da consolidare in bilancio siano anche società quotate, per le quali, com’è noto, la determinazione dei piani contabili non è operata in base ai principi contabili nazionali ma, invece, in base a quelli internazionali (IAS/IFRS), secondo i quali gli asset vengono assunti sulla base del valore di mercato;
4) una analoga attenzione andrebbe altresì posta, anche in tal caso intervenendo in proposito, se necessario, sul testo, in ordine all'articolo 22 sulle società controllate, laddove dal comma 2, che fa riferimento alla «influenza dominante» sulle società interessate, potrebbe desumersi che non possa sussistere una società titolare di un contratto di servizio o di un atto di concessione che non appartenga all'ente territoriale, il che non risulta verosimile;
5) andrebbero inoltre verificati alcuni aspetti terminologici e definitori contenuti nel provvedimento, cui va prestata la necessaria attenzione, in relazione ai contenuti specialistici dello stesso. Ciò con riguardo, in particolare, all'articolo 11, che denomina come bilancio semplificato quello previsto per i comuni che non devono redigere il bilancio consolidato, non considerando che la mancata redazione di tale ultimo tipo di bilancio non comporta necessariamente escludere l'opportunità si predisporre un documento contabile completo; vanno segnalati anche gli articolo 9 e 18, ove, con presumibile riferimento ad un analogo strumento contabile, nel primo la denominazione viene riferita al rendiconto della gestione e nel secondo al bilancio consuntivo; ancora, si osserva come non appaia chiara la differenza, sulla cui base si impiegano due differenti terminologie, tra il conto del bilancio recato nello stesso articolo 9 ed il consuntivo finanziario cui fa riferimento l'articolo 25. Infine, all'articolo 3, comma 6, la formulazione «Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di cui all'articolo 36, comma 4, del decreto n. 118» andrebbe meglio espressa come «Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri da adottarsi con le modalità di cui all'articolo 36, comma 4, del D.Lgs. n. 118».