ALLEGATO

Schema di decreto legislativo recante meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni. (Atto n. 365).

RILIEVI DELIBERATI

La I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati;
esaminato, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del regolamento della Camera dei deputati, lo schema di decreto legislativo recante meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, sul quale peraltro non è stata raggiunta l'intesa in sede di Conferenza unificata (atto n. 365);
constatato che lo schema di decreto mira a consentire l'imputazione precisa delle responsabilità, a garanzia della responsabilizzazione e della trasparenza ed effettività del controllo democratico da parte degli elettori, nei confronti degli eletti nei livelli di governo comunale, provinciale e regionale, secondo i principi stabiliti dall'articolo 1 della legge di delega e in base ad un sistema di premi e sanzioni che trova il suo fondamento nelle previsioni della stessa legge di delega, contenute nell'articolo 2, comma 2, lettere b), d) e z), nonché negli articoli 17, comma 1, lettera e), 25 e 26, comma 1, lettera b);
preso atto che l'articolo 122 della Costituzione riserva alla competenza regionale, oltre alla disciplina del sistema di elezione, anche la definizione dei casi di ineleggibilità, oltre che di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta regionale nonché dei consiglieri regionali;
evidenziato che:
il medesimo schema disciplina taluni istituti con riferimento solo al dissesto finanziario riferito al disavanzo sanitario e, quindi, solo alle regioni sottoposte a piano di rientro, mentre le responsabilità considerate dalla legge di delega all'articolo 17 comma 1, lettera e), ultimo periodo riguardano il dissesto finanziario in generale;
inoltre, alcune disposizioni dello schema in oggetto, come quelle di cui al comma 4 dell'articolo 2 e al comma 2 dell'articolo 5, appaiono meritevoli di un approfondimento dal lato della conformità ai criteri di delega: quanto alla prima disposizione, infatti, l'articolo 17 comma 1, lettera e), non richiama la sanzione della decurtazione del rimborso delle spese elettorali, né individua quali soggetti passivi di eventuali sanzioni i partiti, le liste o le coalizioni elettorali, sembrando riferirsi solo agli amministratori degli enti locali, mentre non risulta se l'interdizione dalle cariche in enti vigilati o partecipati da enti pubblici sia limitata agli amministratori degli enti locali o si applichi anche agli amministratori regionali; con particolare riguardo alla seconda disposizione che attiene alla verifica sulla gestione amministrativo-contabile, va osservato che la materia è oggetto di un altro schema di decreto legislativo (Atto n. 368), adottato in base all'articolo 49 della legge n. 196 del 2009;

rilevato l'apprezzabile obiettivo di trasparenza delle responsabilità, ai fini del controllo da parte degli elettori, cui si ispirano gli istituti dell'inventario di fine legislatura e dell'inventario di fine mandato previsti, rispettivamente, a livello regionale dall'articolo 1 e, a livello comunale e provinciale, dall'articolo 4;
ritenuto che la disciplina di tali istituti va confrontata con la cronologia dei procedimenti elettorali cui fanno riferimento, per valutarne la coerenza temporale: infatti, poiché i tempi di esame dell'inventario di fine legislatura possono arrivare ad un massimo di 80 giorni dal provvedimento di indizione delle elezioni e la relativa pubblicazione sul sito istituzionale deve avvenire almeno 10 giorni prima delle elezioni, tale cronologia andrebbe valutata in base ai tempi stabiliti dalle leggi regionali e, ove non emanate, dalla legge 108 del 1968 per il rinnovo degli organi regionali; quest'ultima, all'articolo 3, prevede che i consigli regionali esercitino le loro funzioni fino al 46^o giorno antecedente la data delle elezioni per il loro rinnovo e che tali elezioni possono aver luogo a decorrere dalla quarta domenica precedente il compimento del suddetto periodo, dando notizia 45 giorni prima della convocazione dei comizi elettorali. Quanto ai tempi di esame dell'inventario di fine mandato provinciale e comunale (che possono arrivare ad un massimo di 80 giorni dal provvedimento di indizione delle elezioni) che deve essere pubblicato sul sito istituzionale almeno 10 giorni prima delle elezioni, ne andrebbe valutata la coerenza con il complessivo periodo di tempo che può intercorrere tra il decreto di indizione delle elezioni degli enti locali e la data di svolgimento delle elezioni medesime, non superiore a 55 giorni (articolo 18 del decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570; articolo 3, comma 1, legge 7 giugno 1991, n. 182);
notato che l'istituto denominato fallimento politico disciplinato dall'articolo 2 - che trova riscontro a livello provinciale e comunale nelle disposizioni dell'articolo 6 - si iscrive nella prospettiva dell'articolo 126 della Costituzione, come previsto dall'articolo 17, comma 1, lettera e), ultimo periodo della legge n. 42 del 2009;
considerato che, tuttavia, il citato articolo 2 non dispone in merito sia agli effetti della rimozione sugli altri organi della regione, delineati dal terzo comma del citato articolo 126 della Costituzione per il Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, sia all' esigenza che si garantisca comunque, una volta applicato l'istituto, la continuità delle funzioni regionali;
valutato che le istanze alla base dell'articolo 2 potrebbero essere disciplinate nel quadro delle previsioni del secondo comma dell'articolo 120 della Costituzione, che si pongono come principi di riferimento ai fini della materia oggetto del provvedimento;
considerato che all'articolo 2, comma 4, sembra delinearsi una sorta di disincentivo alla candidatura che fa leva sulla decurtazione dei rimborsi per le spese elettorali;
valutato che la decadenza prevista all'articolo 3, con rinvio a quanto disposto dall'articolo 2, comma 70, della legge 191 del 2009, non sembra avere carattere automatico implicando una previa verifica di responsabilità;
notato che l'articolo 7 - che disciplina i meccanismi sanzionatori da applicare nei confronti delle regioni e degli enti locali nelle ipotesi di mancato rispetto del patto di stabilità interno, a decorrere dall'anno 2014 - va letto alla luce della giurisprudenza costituzionale relativa agli articoli 117, terzo comma, e 119 della Costituzione, con particolare riguardo al principio fondamentale di «coordinamento della finanza pubblica»; in merito, tra le altre, appare significativa la sentenza n. 52 del 2010 secondo la quale «il legislatore statale può, dunque, legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,

in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari (sentenza n. 237 del 2009). Questa Corte, inoltre, pur affermando che le misure statali non devono prevedere in modo esaustivo strumenti o modalità per il perseguimento dei suddetti obiettivi (sentenza n. 289 del 2008), ha chiarito che possono essere ricondotti nell'ambito dei principio di coordinamento della finanza pubblica «norme puntuali adottate dal legislatore per realizzare in concreto la finalità del coordinamento finanziario, che per sua natura eccede le possibilità di intervento dei livelli territoriali sub-statali» (sentenza n. 237 del 2009 e già sentenza n. 417 del 2005)». In particolare, poi, il comma 1, lettera e), dell'articolo 7, nella parte in cui prevede che la regione o la provincia autonoma inadempiente nei confronti delle prescrizioni relative al patto di stabilità «è tenuta a rideterminare le indennità di funzione ed i gettoni di presenza del Presidente e dei componenti della giunta con una riduzione del 30 per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 giugno 2010», andrebbe valutato alla luce di quanto stabilito dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 157 del 2007 che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'articolo 1, comma 54, della legge n. 266 del 2005, che disponeva la riduzione del dieci per cento della indennità di funzione e ogni altro emolumento spettante ai sindaci, ai presidenti delle province e delle regioni (...), ai componenti degli organi esecutivi e degli uffici di presidenza dei consigli degli enti stessi, nella parte in cui «prevede la riduzione percentuale delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali»,

DELIBERA DI ESPRIMERE I SEGUENTI RILIEVI:

nel preambolo dello schema di decreto legislativo, si valuti l'opportunità di inserire il riferimento anche all'articolo 25 della legge di delega - che fissa i principi e i criteri direttivi relativi alla gestione dei tributi e delle compartecipazioni - cui l'articolo 11, comma 1, sembra dare attuazione;
all'articolo 1 e all'articolo 4, si valuti la congruità dei tempi del procedimento che si conclude con la pubblicazione dell'inventario, da un lato in relazione a quelli stabiliti per il procedimento elettorale regionale e dall'altro, in relazione alla la tempistica del periodo massimo intercorrente tra indizione delle elezioni provinciali o comunali ed elezioni medesime (55 giorni);
al medesimo articolo 1 si valuti l'opportunità di stabilire un termine di conclusione della verifica - che si inserisce nel complessivo iter dell'inventario - da parte dei Tavoli tecnici deputati alla verifica dell'attuazione dei Piani di rientro sanitario, come previsto per l'attività di verifica del Tavolo tecnico interistituzionale, mentre, all'articolo 4, si chiarisca il dies a quo del periodo di valutazione da parte del Tavolo tecnico ivi previsto;
ai medesimi articoli 1, comma 4, e 4, comma 4, ove si demanda ad un atto di natura non regolamentare l'adozione dello schema tipo per la redazione dell'inventario di fine legislatura regionale e dello schema tipo per la redazione dell'inventario di fine mandato provinciale e comunale, si consideri che la Corte costituzionale, nella sentenza n. 116 del 2006, con riferimento a decreto ministeriale di natura non regolamentare ha utilizzato la qualificazione di «atto statale dalla indefinibile natura giuridica»; in relazione alle medesime disposizioni si valuti l'opportunità di prevedere che l'atto ivi previsto sia adottato d'intesa - anziché sentita - la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano;
agli stessi articoli 1 e 4 si valuti l'opportunità di denominare «relazione» gli istituti ivi previsti, alla luce del contenuto dell'atto ivi disciplinato che non sembra tecnicamente ascrivibile a quello dell'inventario;
ai suddetti articoli 1 e 4 si valuti l'opportunità di prevedere disposizioni

specifiche per l'ipotesi di cessazione anticipata degli organi consiliari;
all'articolo 2 e all'articolo 6 ove l'imputazione di responsabilità per grave dissesto finanziario è denominata fallimento politico, si consideri l'opportunità di ricorrere ad altra denominazione dell'istituto, sia per la valenza tecnica della denominazione prescelta, sia perché l'effetto del fallimento politico è ricondotto allo svolgimento di un'attività amministrativa;
all'articolo 2, nel definire la responsabilità politica del Presidente della giunta regionale, si valuti che il piano di rientro sanitario si colloca all'interno di un procedimento complesso all'esito del quale è attuato eventualmente dal Presidente della Giunta regionale in qualità di commissario ad acta: nell'ambito di tale procedimento intervengono, ciascuno per quanto di competenza la Struttura tecnica di monitoraggio, la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, nonché il Consiglio dei ministri;
all'articolo 2, si valuti, alla luce del riferimento generale al dissesto finanziario contenuto nell'articolo 17 della legge n. 42 del 2009, di stabilire che la fattispecie sanzionatoria sia estesa a settori di attività regionali diversi dalla sanità prevedendo che, se dopo la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni nonché dei relativi costi standard e la definizione degli obiettivi di servizio le Regioni non provvedono alla attuazione dei citati livelli e al raggiungimento degli obiettivi di servizio nei tempi e modi prescritti, il Presidente della Giunta regionale è nominato commissario ad acta ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, per l'esercizio dei poteri sostitutivi;
all'articolo 2, comma 1, si verifichi la realizzabilità del requisito del verificarsi congiunto delle tre condizioni stabilite al comma 1, verifica che rileva anche ai fini dell'applicazione dell'articolo 3: infatti, mentre la condizione di cui alla lettera a) presuppone espressamente la nomina del commissario ad acta, le fattispecie cui le altre due condizioni si riferiscono riguardano fasi in cui non si è ancora giunti a tale nomina. Inoltre, mentre le condizioni delle lettere b) e c) presuppongono l'esistenza di un piano di rientro, la condizione della lettera a) si fonda (anche) sull'inadempimento totale o parziale dell'obbligo di redazione del piano;
all'articolo 2, comma 2, con riferimento ai principi che discendono dall'articolo 120 della Costituzione, si valuti l'opportunità di prevedere che, qualora si verifichino una o entrambe le condizioni di cui alle lettere a) e b) del comma 1, il Governo, in attuazione dell'articolo 2, comma 84, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, nell'esercizio del potere sostitutivo di cui al citato articolo 120 della Costituzione, nomini un commissario ai sensi dell'articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, che sostituisca il presidente della giunta regionale nominato commissario ad acta ai sensi dell'articolo 2, commi 79 e 83, della legge 23 dicembre 2009, n. 191;
all'articolo 2, comma 4, si consideri che l'articolo 17 comma 1, lettera e), non richiama la sanzione della decurtazione del rimborso delle spese elettorali, né individua quali soggetti passivi di eventuali sanzioni i partiti, le liste o le coalizioni elettorali; in ogni caso si valuti:
che la riduzione dei rimborsi elettorali del 30 per cento prevista per i partiti politici, liste o coalizioni che presentino la candidatura, a «qualsiasi altra carica pubblica elettiva», del presidente rimosso prima che siano trascorsi 10 anni dalla rimozione appare circoscritta, con l'avverbio «nuovamente», a partiti, liste o coalizioni che abbiano già candidato il soggetto rimosso e potrebbe non comprendere, come invece sembrerebbe opportuno, partiti, liste o coalizioni nei quali lo stesso soggetto non è mai risultato candidato;
che il riferimento alle coalizioni appare incongruo, almeno nell'attuale sistema, in quanto esse non sono destinatarie dei contributi ai sensi dell'articolo 6 della legge n. 43 del 1995;

l'opportunità di specificare le cariche cui intende far riferimento la locuzione «qualsiasi altra carica pubblica elettiva», considerato che tale locuzione potrebbe indurre ad escludere proprio le cariche di presidente e consigliere regionali dal novero di quelle la cui candidatura è sanzionata; in connessione con tale specificazione si valuti l'opportunità di comporre una sorta di incongruenza che può rilevarsi all'interno del comma, tra il riferimento a tutti i tipi di elezione (con il rinvio ad ogni altra carica pubblica elettiva) e la comminatoria di una sanzione che riguarda esclusivamente i rimborsi per le elezioni regionali: infatti - a parte le cariche «regionali» per cui, in caso di presentazione alle elezioni regionali della candidatura del presidente rimosso, il partito «presentante» avrebbe decurtato il rimborso per quella stessa elezione senza dubbi sull'identità tra il partito appunto «presentante» e quello cui applicare la sanzione - nel caso di altre cariche, cioè di presentazione della candidatura in competizione elettorale diversa dalle regionali, si potrebbe porre il problema di identificare il partito corrispondente nel consiglio regionale cui applicare la sanzione perché, modificata la denominazione o il simbolo della lista che presenta la candidatura di un ex-presidente regionale, sarebbe in dubbio la legittimità della sanzione. Ancora, sarebbe, invece, impossibile applicare la sanzione qualora il partito che presenti la candidatura non sia presente nel consiglio regionale;
l'esigenza di chiarire a quale legislatura regionale si applica la decurtazione dei rimborsi, in quanto, essendo erogati in tranches annuali, la riduzione potrebbe applicarsi o alla legislatura in corso, o alla legislatura immediatamente successiva alla elezione nella quale si presenta l'ex presidente, oppure ad entrambe (per la parte residua della legislatura in corso e per parte della nuova legislatura fino alla concorrenza dei 5 anni di durata della legislatura regionale);
l'opportunità di specificare espressamente che la sanzione non si applica esclusivamente alla presentazione di candidature per cariche elettive, ma anche alla nomina in organi esecutivi;

allo stesso articolo 2, comma 5, si consideri l'esigenza di disporre in merito agli effetti della rimozione sugli altri organi della regione, anche prevedendo le opportune garanzie affinché, una volta applicato l'istituto, sia assicurata la continuità delle funzioni regionali; ciò anche sulla scorta della giurisprudenza costituzionale che, ritenuto che, in caso o di rimozione, «esiste, dunque, la necessità di un immediato allontanamento dalla carica di chi si sia reso responsabile di gravi illeciti o risulti pericoloso per la sicurezza nazionale» (sentenza n. 12 del 2006), afferma che, «trattandosi di un intervento repressivo statale (non più previsto per la semplice impossibilità di funzionamento, come accadeva nel vecchio testo dell'articolo 126 della Costituzione, ma solo a seguito di violazioni della Costituzione o delle leggi, o per ragioni di sicurezza nazionale), è logico che le conseguenze, anche in ordine all'esercizio delle funzioni fino all'elezione dei nuovi organi, siano disciplinate dalla legge statale, cui si deve ritenere che l'articolo 126, primo comma, della Costituzione implicitamente rinvii nonostante l'avvenuta soppressione del vecchio articolo 126, quinto comma: non potendosi supporre che resti nella disponibilità della Regione disporre la proroga dei poteri di organi sciolti o dimessi a seguito di gravi illeciti, o la cui permanenza in carica rappresenti un pericolo per la sicurezza nazionale.» Pertanto, «in tema di disciplina dell'esercizio dei poteri degli organi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o rimozione, o dopo l'annullamento della elezione, la legge regionale è priva di competenza, almeno fino a quando lo statuto, o rispettivamente la legge statale, abbiano fissato i principi e le regole fondamentali» (sentenza n. 196 del 2003);
ai fini della precedente considerazione, si valuti l'opportunità di prevedere che, nelle more dell'insediamento del

nuovo presidente della giunta regionale, il Consiglio dei ministri nomini un commissario ad acta per l'esercizio delle competenze del presidente della giunta regionale concernenti l'ordinaria amministrazione e gli atti improrogabili;
al medesimo articolo 2, comma 6, a fini di coordinamento formale, appare opportuno inserire il rinvio al Decreto Legislativo 6 maggio 2011, n. 68, recante disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario, nel frattempo approvato;
all'articolo 3, ove si prevede la decadenza dei direttori generali, amministrativi e sanitari degli enti del servizio sanitario regionale, nonché dell'assessorato regionale competente, previa verifica delle rispettive responsabilità del dissesto, si valuti l'esigenza di specificare il soggetto competente ad adottare il provvedimento di decadenza e ad effettuare la preliminare verifica;
al medesimo articolo 3, si esamini l'opportunità di allargare il quadro di responsabilità da prendere in considerazione, richiamando tutte le posizioni apicali delle aziende sanitarie;
all'articolo 5, comma 2, si stabilisca il termine per l'emanazione del decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, ivi previsto;
all'articolo 6, comma 1, ove si prevedono effetti sostanzialmente interdettivi di durata decennale a carico del sindaco e del presidente della provincia in conseguenza dell'accertato dissesto finanziario, se ne valuti la proporzionalità alla luce di quanto previsto dall'articolo 58 del Decreto legislativo n. 267 del 2000 che prevede effetti di incandidabilità solo in relazione a condanne definitive per gravi reati, nonché alla luce di quanto previsto dal successivo articolo 59 a fini di decadenza e sospensione da cariche previste anch'esse in relazione a condanne definitive per gravi reati e in relazione all'applicazione di misure di prevenzione;
all'articolo 6, comma 1, appare opportuno specificare quale sia la decorrenza del periodo di dieci anni ivi previsto e quale sia l'atto che la disponga, nonché i criteri sia per la determinazione in concreto delle responsabilità definite «gravi» sia per l'individuazione degli «organismi agli stessi riconducibili», ivi menzionati; anche in riferimento alle ipotesi di incompatibilità già previste dall'articolo 236 del TUEL;
all'articolo 7, comma 3, e all'articolo 8, comma 3, che dispongono, rispettivamente che le sanzioni e gli indicatori della virtuosità dell'ente locale «possono essere ridefiniti con legge sulla base delle proposte avanzate dalla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica» appare opportuno un approfondimento in merito alla portata delle relative previsioni dalle quali non può derivare l'attribuzione di un effetto vincolante delle suddette proposte per il Parlamento.