ALLEGATO

Schema di decreto legislativo recante attuazione dell'articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni, in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali (Atto n. 328).

RILIEVI DELIBERATI

La I Commissione (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e interni) della Camera dei deputati,
esaminato, ai sensi dell'articolo 96-ter, comma 4, del regolamento, lo schema di decreto legislativo recante «attuazione dell'articolo 16 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni, in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici e sociali» (atto n. 328);
rilevato preliminarmente che sullo schema di decreto in esame non è stata raggiunta l'intesa in sede di Conferenza unificata prevista dall'articolo 2, comma 2, della legge n. 42 del 2009,
premesso che:
i criteri di delega posti dall'articolo 16 della legge n. 42 del 2009 in parte riproducono le disposizioni dell'articolo 119, quinto comma, della Costituzione, prevedendo che lo Stato destini risorse aggiuntive ed effettui interventi speciali in favore di determinati comuni, province, città metropolitane e regioni, al fine di promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni;
la giurisprudenza costituzionale sull'articolo 119, comma quinto (sentenze n. 16 del 2004 e n. 49 del 2004) ritiene che «non possono trovare oggi spazio interventi finanziari diretti dello Stato a favore dei Comuni, vincolati nella destinazione, per normali attività e compiti di competenza di questi ultimi, fuori dall'ambito dell'attuazione di discipline dettate dalla legge statale nelle materie di propria competenza, o della disciplina degli speciali interventi finanziari in favore di determinati Comuni, ai sensi del nuovo articolo 119, quinto comma»;
alla luce di tale indirizzo giurisprudenziale, «non sono ammissibili siffatte forme di intervento nell'ambito di materie e funzioni la cui disciplina spetta invece alla legge regionale, pur eventualmente nel rispetto (quanto alle competenze concorrenti) dei principi fondamentali della legge dello Stato» e, quindi, «gli interventi speciali previsti dall'articolo 119, quinto comma, a loro volta, non solo debbono essere aggiuntivi rispetto al finanziamento integrale (articolo 119, quarto comma) delle funzioni spettanti ai Comuni o agli altri enti, e riferirsi alle finalità di perequazione e di garanzia enunciate nella norma costituzionale, o comunque a scopi diversi dal normale esercizio delle funzioni, ma debbono essere indirizzati a determinati Comuni o categorie di Comuni (o Province, Città metropolitane, Regioni)»;
secondo tale orientamento della Consulta, «l'esigenza di rispettare il riparto costituzionale delle competenze legislative fra Stato e Regioni comporta altresì che, quando tali finanziamenti riguardino ambiti di competenza delle Regioni, queste siano chiamate ad esercitare

compiti di programmazione e di riparto dei fondi all'interno del proprio territorio» in quanto, «ove non fossero osservati tali limiti e criteri, il ricorso a finanziamenti ad hoc rischierebbe di divenire uno strumento indiretto, ma pervasivo di ingerenza dello Stato nell'esercizio delle funzioni degli enti locali e di sovrapposizione di politiche e di indirizzi governati centralmente a quelli legittimamente decisi dalle Regioni negli ambiti materiali di propria competenza»;
anche le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano possono essere destinatarie delle risorse e degli interventi di cui al comma quinto dell'articolo 119 della Costituzione, ma, tuttavia, il provvedimento non reca disposizioni in merito;
anche l'articolo 22 della legge n. 42 del 2009 - che trova applicazione anche alle Regioni a statuto speciale, conformemente ai rispettivi statuti - ai fini della perequazione infrastrutturale, prevede per la fase transitoria l'individuazione di interventi finalizzati agli obiettivi di cui all'articolo 119, quinto comma, della Costituzione e ai sensi di tale articolo è stato emanato il 4 aprile 2011 il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 26 novembre 2010, recante disposizioni in materia di perequazione infrastrutturale;
l'articolo 1, nella ricognizione delle finalità dei citati interventi, richiama, tra quelle indicate dal comma quinto dell'articolo 119 della Costituzione, solo quelle di promozione delle sviluppo economico e della coesione sociale e territoriale, nonché di rimozione degli squilibri economici e sociali del Paese, non essendo pertanto indicate le finalità «per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni»;
dal preambolo del provvedimento risulta che il testo costituisce «un primo decreto legislativo « di attuazione del citato articolo 16 della legge di delega,

DELIBERA DI ESPRIMERE I SEGUENTI RILIEVI:

l'articolo 1 effettua una ricognizione delle finalità degli interventi da attuare ai sensi del comma quinto dell'articolo 119 della Costituzione che comprende, tra quelle indicate dalla disposizione costituzionale richiamata, solo quelle di promozione delle sviluppo economico e della coesione sociale e territoriale, nonché di rimozione degli squilibri economici e sociali del Paese: appare pertanto auspicabile che sia valutata l'opportunità di introdurre le ulteriori finalità costituzionalmente stabilite «per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni»;
l'articolo 2, nel destinare le risorse indicate dall'articolo 16 della legge di delega alle finalità di sviluppo coesione e riequilibrio, specifica che il ricorso a tali fonti di finanziamento ha carattere «prioritario», introducendo un criterio, quello appunto della priorità, che non risulta dal suddetto articolo 16 della legge di delega - che, invece, indica mezzi di finanziamento in via esclusiva rispetto ad eventuali altre fonti di risorse - e che, pertanto, appare opportuno chiarire;
il medesimo articolo 2, alla lettera a), riproduce quanto disposto dall'articolo 16, comma 1, lettera c) della legge di delegazione (con norma peraltro di valenza programmatica), omettendo però il riferimento - che appare opportuno introdurre - alla «collocazione geografica degli enti, alla loro prossimità al confine con altri Stati o con regioni a statuto speciale, ai territori montani e alle isole minori, all'esigenza di tutela del patrimonio storico e artistico ai fini della promozione dello sviluppo economico e sociale»;
lo stesso articolo 2, alla lettera d), reca disposizioni che prevedono il «condizionamento dei finanziamenti a innovazioni istituzionali, la costruzione di un sistema di indicatori di risultato, il ricorso sistematico alla valutazione degli impatti e, ove appropriato, la previsione di riserve premiali e meccanismi sanzionatori»;

tali disposizioni appaiono condivisibili in quanto funzionali alla razionalizzazione e al controllo della spesa, anche se, così come formulate, sembrano far riferimento a criteri direttivi ulteriori rispetto a quelli stabiliti dall'articolo 16 della legge di delegazione per l'utilizzo delle risorse aggiuntive derivanti dalle fonti di finanziamento comunitarie e nazionali (di cofinanziamento e regionali), mentre non risultano definite le effettive modalità di finanziamento degli interventi speciali per il raggiungimento degli obiettivi di coesione indicati, nonché i criteri di utilizzazione delle risorse stanziate nel bilancio dello Stato, così come prescritto dall'articolo 16 della legge delega n. 42 del 2009;
il suddetto articolo 2, lettera d), nel prevedere «riserve premiali e meccanismi sanzionatori», non specifica a quali soggetti sia rivolta la previsione stessa; inoltre, alla stessa lettera d), appare opportuno precisare i «criteri di concentrazione territoriale e finanziaria» cui si fa riferimento;
l'articolo 3, nel prevedere disposizioni procedurali e di coordinamento, stabilisce l'adozione, da parte del Ministro delegato, al comma 2, di «atti di indirizzo» e di «quelli di programmazione rimessi dai regolamenti dell'Unione europea agli Stati membri», nonché, al comma 3, di «opportune misure di accelerazione degli interventi»: al riguardo appare opportuno che sia chiarita sia la tipologia degli atti cui si fa riferimento sia la platea dei destinatari;
lo stesso articolo 3, comma 2, dispone che i richiamati atti di indirizzo e di programmazione siano adottati dal Ministro delegato nel rispetto dei poteri e delle prerogative delle regioni e delle autonomie locali, senza però definire, come appare opportuno, specifici procedimenti concertativi finalizzati al rispetto di tali poteri e prerogative;
l'articolo 4, che interviene sul Fondo per le aree sottoutilizzate, denominandolo Fondo per lo sviluppo e la coesione, nel prevedere la destinazione dei finanziamenti a progetti strategici non fa riferimento a progetti di rilievo locale, né risulta se nel Fondo confluiscano o debbano essere ricomprese tutte le risorse destinate ad interventi di politica regionale, quali ad esempio il Fondo per la montagna, il Fondo per le isole minori e gli altri fondi per interventi speciali che attualmente sono finanziati in via autonoma;
al medesimo articolo 4, inoltre, appare opportuna l'introduzione di specifiche disposizioni dirette a chiarire se dalla nuova disciplina deriveranno effetti sulla programmazione degli interventi in corso ai sensi del Quadro strategico nazionale 2007-2013 o se la suddetta disciplina produrrà effetti a partire dal nuovo ciclo pluriennale di programmazione 2014-2020;
l'articolo 5, comma 2, dispone che «trascorso il primo triennio del periodo di riferimento, si può procedere alla riprogrammazione del Fondo solo previa intesa in sede di Conferenza Unificata»: non è, tuttavia, chiarito quale sia il soggetto cui spetta l'iniziativa del procedimento di riprogrammazione e quali gli effetti dell'eventuale mancanza di intesa;
lo stesso articolo 5, comma 3, andrebbe coordinato con le previsioni della legge 31 dicembre 2009, n. 196, come modificata dalla legge 7 aprile 2011, n. 39, che ha introdotto il Documento di Economia e Finanza (DEF), in sostituzione della Decisione di finanza pubblica, che reca lo schema del Programma nazionale di riforma;
l'articolo 6, nel prevedere che la progettazione, approvazione e realizzazione degli interventi previsti dal contratto istituzionale di sviluppo dovranno essere disciplinati dalle norme sulle infrastrutture strategiche contenute nella parte II, Titolo III, Capo IV del decreto legislativo n. 163 del 2006 (cosiddetto Codice dei contratti pubblici), in quanto applicabili, sembra configurare un'autorizzazione a

derogare alla normativa vigente, di carattere generico e non prevista dalla delega;
il medesimo articolo 6 attribuisce il coordinamento e la vigilanza dell'attuazione dei suddetti interventi al Dipartimento per lo sviluppo e la coesione economica, senza tuttavia indicare il Ministero di riferimento;
l'articolo 7, comma 1, che al primo periodo mantiene ferme le disposizioni vigenti che disciplinano i contributi speciali e gli interventi diretti dello Stato che sono riconducibili all'articolo 119, quinto comma, della Costituzione e che perseguono finalità diverse da quelle indicate all'articolo 1, al secondo periodo rinvia ad ulteriori decreti legislativi, qualificati come «integrativi», l'introduzione di ulteriori disposizioni attuative dell'articolo 16 della legge di delega con riferimento ai predetti contributi e interventi diretti: in merito appare opportuno sopprimere la qualificazione «integrativo», in quanto la legge delega consente solo l'emanazione di uno o più decreti legislativi nel termine di esercizio previsto per la delega principale; al riguardo si consideri che la giurisprudenza costituzionale ha individuato precisi limiti all'esercizio della potestà legislativa di tipo integrativo e correttivo (sentenza n. 206 del 2001), che può esplicarsi solo nell'ambito dei principi e criteri direttivi già imposti per la delega principale e «solo in funzione di correzione o integrazione delle norme delegate già emanate, e non già in funzione di un esercizio tardivo, per la prima volta, della delega»;
infine, si valuti l'opportunità di introdurre disposizioni con riferimento alle Regioni a statuto speciale, considerato che esse possono essere destinatarie delle risorse e degli interventi di cui al comma quinto dell'articolo 119 della Costituzione e che nei loro confronti trova applicazione la disciplina prevista in tema di perequazione infrastrutturale dall'articolo 22 della legge n. 42 del 2009.