ALLEGATO 1

DL 195/2009: Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile (C. 3196 Governo, approvato dal Senato)

PARERE APPROVATO

La I Commissione,
esaminato il testo del disegno di legge C. 3196 Governo, approvato dal Senato, recante «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, recante disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile»;
considerato che il provvedimento è riconducibile alla materia «tutela dell'ambiente», che la lettera s) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione attribuisce alla competenza esclusiva dello Stato;
tenuto conto che il comma 2-quater dell'articolo 1, introdotto durante l'esame presso il Senato, prevede la possibilità di reiterare fino a quattro volte le ordinanze di cui all'articolo 191 del decreto legislativo 152/2006 (cd. Codice ambientale), limitatamente ai territori colpiti dagli eventi sismici;
rilevato che, in via generale, è previsto che le ordinanze contingibili e urgenti - che possono essere emanate qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell'ambiente e non si possa altrimenti provvedere - siano reiterabili per un periodo non superiore a 18 mesi per ogni speciale forma di gestione dei rifiuti fatta salva la facoltà, qualora ricorrano comprovate necessità, per il Presidente della regione, d'intesa con il Ministro dell'ambiente, di adottare le ordinanze anche oltre i predetti termini;
segnalata pertanto l'esigenza di introdurre una disposizione di raccordo tra le due norme, così da precisare se la possibilità di reiterazione fino a quattro volte, stabilita dal citato comma 2-quater limitatamente ai territori colpiti dagli eventi sismici, debba tenere conto o meno del limite temporale dei 18 mesi;
tenuto conto che all'articolo 7, comma 1, nello stabilire le modalità per il trasferimento della proprietà del termovalorizzatore di Acerra, prevede la possibilità di trasferimento anche a soggetti privati senza tuttavia individuare le modalità e le procedure per l'individuazione degli stessi;
rilevato che al comma 2 del medesimo articolo 7, si prevede che, in caso di trasferimento a soggetto pubblico, le risorse necessarie siano individuate con apposito provvedimento normativo anche a valere sul FAS (Fondo per le aree sottoutilizzate), per la quota regionale o nazionale; al riguardo, sarebbe opportuno chiarire la natura giuridica del provvedimento in questione;
considerato che l'articolo 13, commi 1 e 3, definisce le modalità e le priorità di assunzione del personale da parte del

consorzio unico di bacino delle province di Napoli e Caserta e dei consorzi delle province di Avellino, Benevento e Salerno e che l'articolo 14 prevede procedure straordinarie per il reclutamento del personale del Dipartimento della protezione civile;
segnalata, al riguardo, l'esigenza di una valutazione alla luce del principio dell'accesso mediante concorso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni, sancito dall'articolo 97, terzo comma, della Costituzione;
evidenziata altresì l'esigenza di individuare termini certi per l'adozione dei provvedimenti previsti ai commi 1 e 2 dell'articolo 14, in materia di procedure straordinarie di reclutamento di personale a tempo indeterminato;
rilevato che il comma 10-bis dell'articolo 16 dispone che le previsioni dell'articolo 9-ter del decreto legislativo 300/1999, relativo all'istituzione del ruolo speciale della protezione civile, non si applicano al personale di ruolo del dipartimento della protezione civile e che andrebbe pertanto chiarita la portata applicativa della disposizione;
tenuto conto che l'articolo 17-quinquies prevede che ai Commissari straordinari di Governo previsti dal decreto-legge n. 78 del 2009 per la realizzazione di interventi relativi alla produzione, alla trasmissione ed alla distribuzione dell'energia da effettuare con mezzi e poteri straordinari non si applicano le disposizioni dell'articolo 11 della legge n. 400 del 1988;
evidenziato, in proposito, che non risulta chiaro quale sia conseguentemente la disciplina applicabile ai commissari straordinari, né quali siano le modifiche da apportare ai decreti di nomina già approvati,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 1, comma 2-quater, si segnala l'opportunità di introdurre una disposizione di raccordo tra le due norme, così da precisare come si concilia la possibilità di reiterazione fino a quattro volte, stabilita dal citato comma 2-quater, con il limite temporale - di carattere generale - dei 18 mesi;
b) con riferimento agli articoli 13 e 14, si segnala l'opportunità di prevedere, quale sistema di reclutamento ordinario, quello dei pubblici concorsi in coerenza con il dettato dell'articolo 97 della Costituzione;
c) al comma 10-bis dell'articolo 16, relativamente al personale di ruolo del Dipartimento della protezione civile, si segnala l'esigenza di chiarire la portata applicativa della disposizione;
d) all'articolo 17-quinquies è opportuno chiarire quale sia la disciplina applicabile ai commissari straordinari e quali siano le modifiche da apportare ai decreti di nomina già approvati.

ALLEGATO 2

DL 195/2009: Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile (C. 3196 Governo, approvato dal Senato)

PROPOSTA DI PARERE ALTERNATIVO DEL GRUPPO PD

La I Commissione,
premesso che:
in relazione al contenuto prevalentemente ordinamentale delle disposizioni in esame, si rileva la manifesta insussistenza dei requisiti di necessità ed urgenza, fondamentali ai fini della compatibilità con l'articolo 77 della Costituzione, insussistenza implicitamente confermata dal dispositivo del decreto stesso che fa riferimento in premessa al «superamento della fase di prima emergenza» con riguardo agli eventi sismici del 6 aprile 2009, al «rientro nel regime ordinario» per l'emergenza rifiuti in Campania e a non qualificati ulteriori «numerosi eventi calamitosi in atto»;
l'assenza dei requisiti previsti dall'articolo 77 della Costituzione viola altresì la puntuale giurisprudenza costituzionale in materia, dal momento che la Corte costituzionale, con le sentenze nn. 171/2007 e 128/2008, ha statuito che l'esistenza dei presupposti di costituzionalità di cui all'articolo 77 della Carta fondamentale non possa evincersi «dall'apodittica enunciazione dell'esistenza delle ragioni di necessità e urgenza, né può esaurirsi nella constatazione della ragionevolezza della disciplina introdotta», sottolineando che la valutazione della sussistenza dei presupposti di costituzionalità non può essere meramente soggettiva (riferita cioè all'urgenza delle norme ai fini dell'attuazione del programma di Governo o alla loro mera necessità) ma deve invece fondarsi anche su riscontri oggettivi, secondo un giudizio che non può ridursi alla valutazione in ordine alla mera ragionevolezza od opportunità delle norme introdotte;
vengono inoltre violati dal decreto legge i requisiti di omogeneità e specificità delle norme introdotte con la decretazione d'urgenza, richiesti dall'articolo 15, comma 3, della legge 400/1988, in ragione dei molteplici ambiti materiali che il provvedimento tratta, collegati solo in maniera apparente e del tutto superficiale dalla medesima appartenenza alla materia propria della «protezione civile», apparenza e superficialità che non trovano alcun riscontro nelle numerose disposizioni introdotte nel corso dell'esame nell'altro ramo del Parlamento, tra cui le più eclatanti sono rintracciabili negli articoli 5-bis, 15-bis, 15-ter, 17-bis, 17-ter, 17-quater e 17-quinquies;
il procedimento di cui all'articolo 6 in materia di determinazione del valore di acquisto del termovalorizzatore di Acerra, ad opera dell'Unità stralcio di cui all'articolo 3, nonché la disposizione di cui all'articolo 7, che autorizza il trasferimento dell'impianto di Acerra a soggetti pubblici o privati senza apparente rinvio a procedure di evidenza pubblica, non rispondono in alcun modo ai requisiti di pubblicità e trasparenza cui si deve informare l'azione amministrativa a tutti i livelli;

l'articolo 14, autorizzando il Dipartimento della protezione civile ad avviare procedure straordinarie di reclutamento di personale a tempo indeterminato, risulta in netto e palese contrasto con le disposizioni in materia di organizzazione dei pubblici uffici di cui all'articolo 97 della Costituzione, con particolare riguardo alla formale e sostanziale elusione della disciplina in materia di reclutamento del personale pubblico attraverso pubblico concorso, in alcun modo giustificabile dalle ragioni di urgenza addotte;
l'articolo 15 insedia presso la Presidenza del Consiglio un Sottosegretario di Stato incaricato del coordinamento degli interventi di prevenzione in ambito europeo ed internazionale rispetto ad eventi di interesse di protezione civile, anche in deroga alle previsioni della normativa in vigore relativamente al mantenimento dell'incarico di capo del Dipartimento della Protezione civile, assegnando di fatto e di diritto ad un funzionario dello Stato una carica di natura politica che in alcun modo risulta compatibile con il principio della separazione fra politica e amministrazione che dovrebbe caratterizzare i rapporti interni all'esecutivo, creando una deroga puntuale ingiustificata e quindi irragionevole rispetto ai principi stabiliti dall'articolo 2 della legge 20 luglio 2004, n. 215, in particolare alla lettera b) che pone il divieto per i membri del Governo (tra cui l'articolo 1, comma 2, ricomprende anche i sottosegretari di stato) a «ricoprire cariche o uffici o svolgere altre funzioni comunque denominate in enti di diritto pubblico, anche economici» e comunque la lettera e), norma di chiusura che impedisce di «esercitare qualsiasi tipo di impiego o lavoro pubblico»;
è palese la illegittimità costituzionale dell'articolo 17 del decreto-legge in esame. Esso stabilisce che con decreto del Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro dell'ambiente, possano essere nominati commissari straordinari delegati per la realizzazione di interventi urgenti nelle situazioni a più elevato rìschio idrogeologico; a detti commissari sono attribuite competenze amplissime, ovvero il potere di attuare gli interventi, provvedere alle azioni di indirizzo e supporto ed emanare, se del caso, gli atti e i provvedimenti di competenza delle amministrazioni pubbliche, agendo, ove necessario, anche in deroga alle disposizioni vigenti. In tal senso, le condizioni di dissesto idrogeologico del Paese ricevono una qualificazione emergenziale al solo scopo di sottrarre tale materia alle procedure ordinarie e, più gravemente, alle competenze delle Regioni, sia legislative che amministrative, in violazione degli articoli 117 e 118 della Costituzione;
considerato che:
la disposizione più grave sotto il profilo della violazione costituzionale risulta la norma di cui all'articolo 3, comma 5, relativo alla costituzione di Unità stralcio per la chiusura della gestione commissariale in Campania: l'esclusione della tutela giurisdizionale in relazione a qualsiasi controversia nei confronti delle Strutture commissariali e della Unità stralcio viola il diritto alla tutela giurisdizionale dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi di cui agli articoli. 24 e 113 della Costituzione. Inoltre, tale vulnus appare a fortiori più grave in ragione dell'efficacia retroattiva della disposizione, che si estende anche a controversie pendenti (le quali sono appunto sospese) o comunque relative ad atti o fatti lesivi, ovvero provvedimenti illegittimi adottati prima della data di entrata in vigore del decreto-legge;
rilevato, in fine, che:
l'articolo 16 prevede la costituzione della Protezione civile servizi s.p.a., interamente partecipata dallo Stato per le funzioni strumentali, anzi per l'espletamento di specifici compiti operativi del Dipartimento della protezione civile, con lo scopo dichiarato di garantire economicità e tempestività agli interventi del Dipartimento; le azioni sono interamente sottoscritte dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri che esercita i diritti dell'azionista e il Dipartimento della Protezione civile ha il potere di indirizzo sulle attività

della Protezione civile s.p.a., con riferimento alle aree, al piano industriale, le strategie e i programmi. La Protezione civile s.p.a. è una società in house cui vengono attribuite ulteriori competenze, oltre quelle relative alle attività strumentali e di supporto tecnico per il Dipartimento e che consistono nella progettazione, scelta del contraente, direzione lavori, vigilanza degli interventi strutturali ed infrastrutturali, forniture o servizi, individuati dal Dipartimento stesso, compresi quella della situazione di emergenza di cui all'articolo 5 della L. 125/1992 e dei grandi eventi di cui all'articolo 5-bis del decreto-legge 343/2001. Come affermato dal Consiglio di Stato sez. VI aprile 2007, sentenza 1514 la modalità in house non può essere utilizzata per affidare senza gara lavori, servizi, forniture che potrebbero essere oggetto di contratto di appalto e la stessa Commissione Europea in alcune situazioni di «grande evento» dichiarate dal Governo ha rilevato la non sussistenza della imprevedibilità ed urgenza che consente la deroga delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici, di lavori, di servizi e di forniture. Così come peraltro ribadito dall'Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici del 2 aprile 2008, in cui si evidenzia che il potere di deroga non è illimitato e discrezionale, posto che esistono comunque limiti individuati nei principi generali dell'ordinamento, i quali non possono essere messi in discussione. Così come chiarito dalla Corte Costituzionale nella sentenza 23 dicembre 2008, n. 439, il modello dell'in house non può rappresentare lo strumento idoneo a consentire alle autorità pubbliche di svolgere mediante la costituzione di apposite società, attività di impresa in violazione delle regole concorrenziali finalizzate a garantire il principio della parità di trattamento tra imprese pubbliche e private;
esprime

PARERE CONTRARIO

«Amici, Bordo, Bressa, D'Antona, Ferrari, Fontanelli, Giachetti, Giovanelli, Lo Moro, Minniti, Naccarato, Pollastrini, Turco, Vassallo, Zaccaria».