Commissioni Riunite (I e II) - Allegato al comunicato delle Giunte e delle Commissioni

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ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante attuazione dell'articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di pubblici servizi (Atto n. 142).

PARERE APPROVATO DALLE COMMISSIONI

Le Commissioni I e II,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante «attuazione dell'articolo 4 della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ricorso per l'efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di pubblici servizi»;
preso atto dell'intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata il 20 novembre 2009;
richiamate, in tale quadro, le proposte emendative formulate dalle regioni, dall'ANCI e dall'UPI sullo schema di decreto legislativo in titolo e, in particolare, la proposta di aggiungere i Consigli regionali tra i soggetti (Autorità amministrative indipendenti, organi costituzionali e giurisdizionali, Presidenza del Consiglio dei ministri) esclusi dall'applicazione delle previsioni di cui al comma 1, dell'articolo 1;
considerato che l'intervento è volto ad introdurre nell'ordinamento una azione, individuale o collettiva, finalizzata ad ovviare alla lesione dell'interesse al corretto svolgimento dell'attività delle amministrazioni pubbliche e dei concessionari di servizi pubblici;
rilevato che:
la limitazione agli «atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento» può dare adito ad equivoci;
l'intima connessione tra i due provvedimenti attuativi della delega di cui alla legge 4 marzo 2009, n. 15, implica la necessità che la normativa oggetto di parere non possa essere applicata alle amministrazioni e ai concessionari di servizi pubblici prima della definizione degli standard stabiliti in conformità alle disposizioni contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150,
appare, pertanto, necessario graduare la concreta applicazione del decreto in ragione della preventiva definizione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi nonché degli standard qualitativi ed economici stabiliti, per i concessionari di servizi pubblici, dalle autorità preposte alla regolazione ed al controllo del settore e, per le pubbliche amministrazioni, definiti dalle stesse in conformità alle disposizioni in materia di performance contenute nel decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, coerentemente con le linee guida definite dalla Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 13 del medesimo decreto e secondo le scadenze temporali definite dal decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150;
evidenziata l'opportunità di valutare come le previsioni dello schema di decreto legislativo in titolo possano incidere

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sui provvedimenti e le procedure proprie delle autorità di regolazione;
richiamato quanto previsto dall'articolo 4, comma 2, lettera l), numero 6), relativamente alle forme di idonea pubblicità del procedimento giurisdizionale e della sua conclusione;
segnalata, pertanto, l'esigenza di prevedere adeguate forme di pubblicità, anche attraverso i relativi siti internet, della sede ove opera ciascuna pubblica amministrazione nei cui confronti può esercitata l'azione collettiva, ai sensi dello schema di decreto legislativo in titolo;
richiamato quanto previsto all'articolo 1, comma 1, nella parte in cui si stabilisce che nel giudizio sulla sussistenza della lesione si tenga conto anche delle risorse strumentali, finanziarie e umane concretamente a disposizione delle parti intimate,
segnalato in proposito che la valutazione del quadro delle risorse, di cui alla legge delega n. 15 del 2009, non può incidere sull'accertamento della sussistenza della lesione,
rilevato altresì che la previsione dell'articolo 1, comma 3, nella parte in cui stabilisce che la data di fissazione dell'udienza di discussione del ricorso sia stabilita d'ufficio in relazione alla pubblicazione della notizia sul sito istituzionale del Ministro della pubblica amministrazione e l'innovazione e su quello dell'amministrazione o del concessionario intimati comporta, da un lato, che l'eventuale inerzia nel pubblicare condizioni l'iter del ricorso e, dall'altro lato, che la fissazione dell'udienza sia subordinata all'acquisizione di un dato conoscitivo da parte dell'organo giudicante che esula dall'ambito conoscitivo di quest'ultimo;
esprimono

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:
a) all'articolo 1, comma 1, la parola «obbligatori» sia sostituita dalla seguente: «dovuti»;
b) l'articolo 7 sia sostituito con il seguente:
«Art. 7 (Disposizioni transitorie). - 1. In ragione della necessità di definire in via preventiva gli obblighi contenuti nelle carte di servizi e gli standard qualitativi ed economici di cui all'articolo 1, comma 1, e di valutare l'impatto finanziario e amministrativo degli stessi nei rispettivi settori, la concreta applicazione del presente decreto nei confronti delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici è determinata, fatto salvo quanto stabilito dal comma 2, anche progressivamente, con uno o più decreti adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.
2. Per le medesime finalità di cui al comma 1, la concreta applicazione del presente decreto nei confronti delle regioni e degli enti locali è determinata, anche progressivamente, con uno o più decreti adottati dal Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza Unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281»;
c) si valuti l'opportunità di prevedere adeguate forme di pubblicità, anche attraverso i relativi siti internet, della sede ove opera ciascuna pubblica amministrazione nei cui confronti può essere esercitata l'azione collettiva, ai sensi dello schema di decreto legislativo in titolo;
d) si valuti altresì l'opportunità di rivedere l'attuale previsione dell'articolo 1, comma 3, nella parte in cui stabilisce che la data di fissazione dell'udienza di discussione del ricorso sia stabilita d'ufficio in relazione al momento della pubblicazione della notizia sul sito istituzionale del Ministro della pubblica amministrazione e l'innovazione e su quello dell'amministrazione o del concessionario intimati, con

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ciò comportando, da un lato, che l'inerzia nel pubblicare condizioni l'iter del ricorso e, dall'altro lato, che la fissazione dell'udienza sia subordinata all'acquisizione di un dato da parte dell'organo giudicante che esula dall'ambito conoscitivo di quest'ultimo;
e) all'articolo 3, comma 3, si valuti l'opportunità di fare riferimento alle forme di composizione extragiudiziale delle controversie di cui alla legge 29 dicembre 1993, n. 580 ed all'articolo 141 del Codice del consumo, di cui al decreto legislativo n. 206 del 6 settembre 2005;
f) si valuti la possibilità di prevedere che le sentenze di accoglimento siano notificate anche alle autorità indipendenti di settore competenti per eventuali sanzioni;
g) si valuti, infine, l'opportunità di definire la nozione di concessionario di servizio pubblico, differenziandola da altre figure giuridiche affini quali i soggetti che, sebbene svolgano la loro attività sotto il controllo pubblico (nelle forme dell'autorizzazione, licenza, permesso e nulla osta) non necessitano di un atto traslativo o costitutivo del diritto ad operare in un determinato settore pubblico.

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ALLEGATO 2

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE

Le Commissioni I e II,
considerato che:
lo schema di decreto legislativo in oggetto, presentato come un provvedimento epocale dal Ministro proponente, rischia invece di non recare nessuna effettiva tutela contro le inefficienze della pubblica amministrazione: se da un lato esso rappresenta una novità laddove rende sindacabile l'azione della pubblica amministrazione non solo sotto il profilo della legittimità, ma anche della conformità agli standard qualitativi ed economici, dall'altro appare molto probabile la sua scarsa incidenza in concreto: l'ordine pronunciato dal giudice amministrativo di porre rimedio alla violazione, omissione o inadempimento, sarà suscettibile di esecuzione nelle forme del giudizio di ottemperanza. Ma tale strumento, nel rispetto dell'articolo 41 della Costituzione sulla libertà dell'iniziativa economica privata, non sarà applicabile nei confronti dei concessionari di pubblici servizi; inoltre, anche nei confronti della pubblica amministrazione, sarà poco efficace, visto che questa dovrà provvedere all'esecuzione «nei limiti delle risorse strumentali, finanziarie ed umane già assegnate in via ordinaria e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica»;
dubbi e perplessità sorgono, inoltre, per quanto concerne il campo delle pubbliche amministrazioni che possono essere convenute in giudizio, ristretto al punto da escludere - e non se ne comprende la ratio - le autorità amministrative indipendenti, gli organi costituzionali e giurisdizionali e la Presidenza del Consiglio dei Ministri;
desta altresì perplessità, rischiando di generare infinite discussioni interpretative, la nozione di atti amministrativi generali non aventi contenuto normativo, la cui mancata o ritardata adozione può essere fatta rilevare in giudizio;
pur prevedendo l'articolo 4 del provvedimento in esame una «azione collettiva», in realtà esso non propone una vera e propria «azione di classe», dato il carattere residuale che esclude la sua proposizione in caso sia stata già intrapresa la strada della «class action» introdotta nel codice di consumo, o nei casi in cui l'autorità di regolazione e di controllo preposta abbia avviato un procedimento amministrativo volto ad accertare le medesime condotte ritenute censurabili;
infine, lo schema di decreto legislativo in questione sembra destinato ad avere un impatto pratico trascurabile sulla pubblica amministrazione, ma enorme sui rapporti tra quest'ultima e la giurisdizione: il provvedimento attribuisce infatti al giudice amministrativo poteri di sindacato sulle scelte organizzative «aziendali» della pubblica amministrazione e dei concessionari di pubblici servizi così penetranti da snaturarne la funzione. Si avrà infatti un controllo giurisdizionale di merito che rischia di far arrestare il cammino verso un'amministrazione più efficiente e

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attenta ai diritti degli utenti, amplificando il ruolo di supplenza del giudice amministrativo;
da ultimo, occorre rilevare che la previsione della giurisdizione esclusiva e la disciplina del rapporto tra questa azione e quella prevista negli articoli 139, 140 e 140 bis del codice del consumo appare confusa e contraddittoria: infatti, nonostante la previsione della giurisdizione esclusiva, di fatto permane la possibilità di proporre il ricorso all'Autorità Giudiziaria Ordinaria e di ottenere una sentenza dall'autorità giurisdizionale ordinaria che rende improcedibile questa azione innanzi al giudice amministrativo
esprimono

PARERE CONTRARIO

Ferranti, Amici, Capano, Cavallaro, Ciriello, Concia, Cuperlo, Farina, Melis, Rossomando, Samperi, Tenaglia, Tidei, Touadi, Vaccaro.