Commissioni Riunite (I e XI) - Allegato al comunicato delle Giunte e delle Commissioni

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ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (Atto n. 82).

PARERE APPROVATO DALLE COMMISSIONI RIUNITE

Le Commissioni riunite I e XI,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni (atto n. 82);
premesso che:
l'approvazione della legge di delega al Governo per l'introduzione di misure che favoriscano una maggiore produttività del lavoro pubblico e l'efficienza e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni è stato frutto di un ampio confronto tra maggioranza e opposizione;
in sede di Conferenza unificata, il 29 luglio 2009, ai sensi dell'articolo 2, comma 2, della legge delega, è stato espresso il parere su tutte le parti dello schema del decreto delegato sulle quali questo era previsto e si è raggiunta l'intesa sulle disposizioni sulle quali essa era prescritta, salvo che sull'articolo 52, comma 1;
in tale sede sono state quindi concordate alcune modifiche al testo approvato in via preliminare dal Governo, le quali appaiono complessivamente condivisibili;
all'articolo 1, comma 1, nel definire l'oggetto del provvedimento, si fa riferimento, tra l'altro, «all'azione collettiva a tutela di interessi giuridicamente rilevanti», ma tale materia non viene poi disciplinata in alcuna parte dello schema di decreto legislativo, nonostante ciò sia espressamente previsto dalla legge di delega all'articolo 4, comma 2, lettera l);
si raccomanda, in ogni caso, al Governo di provvedere quanto prima all'esercizio della delega anche per quanto attiene a tale materia;
in ordine alla questione del diverso «peso» costituzionale previsto dall'articolo 2 della legge delega n. 15 del 2009 per i dipendenti pubblici operanti a livello centrale rispetto a quelli operanti in ambito territoriale appare condivisibile il contenuto dell'articolo 13, comma 1-bis, definito a seguito di intesa in sede di Conferenza unificata;
appare opportuno verificare se il principio di trasparenza, contenuto nella legge delega, appare idoneo a ricomprendere le disposizioni di cui all'articolo 11, comma 2, all'articolo 13, comma 4, lettera d), all'articolo 37, comma 1, lettera b) ed all'articolo 38, comma 1, lettera b), tenuto conto del fatto che i valori della legalità e della lotta alla corruzione sono pienamente condivisibili e meritevoli di essere riconosciuti come obiettivi di una riforma della pubblica amministrazione;
appare altresì opportuno prevedere, all'articolo 14, tra le competenze dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, anche quella di verificare il rispetto del principio delle pari opportunità di trattamento nel pubblico impiego, anche con riferimento ai

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compiti della Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche;
pur sollevando l'articolo 19, comma 2, perplessità, in quanto non tiene conto delle peculiarità delle amministrazioni di piccole dimensioni, nelle quali le dinamiche tra i lavoratori sono profondamente diverse rispetto alle amministrazioni ordinarie, si ritiene che tali perplessità possano considerarsi superate alla luce dell'articolo 19, comma 5-bis, definito a seguito di intesa in sede di Conferenza unificata;
si valuta favorevolmente la disposizione di cui all'articolo 19, comma 4, che assicura una certa flessibilità nella determinazione dei livelli di performance ai fini della corresponsione del trattamento accessorio attraverso il potere derogatorio dei contratti collettivi integrativi rispetto alla legge;
con riferimento agli interventi recati dall'articolo 39, considerato che il meccanismo dello spoil system presenta delle specifiche caratteristiche disciplinate dall'ordinamento, si ritiene necessario dare a tale istituto la più puntuale e ampia applicazione, soprattutto nell'ambito della disciplina degli enti locali, anche al fine di una stretta aderenza con le finalità di cui all'articolo 6 della legge delega;
non risulta completamente attuato il criterio direttivo di cui all'articolo 2, comma 1, lettera h), della legge di delega, che prevedeva «l'introduzione di strumenti che assicurino una più efficace organizzazione delle procedure concorsuali su base territoriale, conformemente al principio della parità di condizioni per l'accesso ai pubblici uffici, da garantire, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all'assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato»;
si segnala la necessità di rafforzare i compiti e le responsabilità dei dirigenti sul controllo delle assenze per malattia dei dipendenti e dare rigore e certezza alle relative procedure, anche razionalizzando la normativa vigente;
esprimono

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti osservazioni:
1) appare opportuno uniformare la terminologia usata nel titolo II (Misurazione, valutazione e trasparenza della performance) e nel titolo III (Merito e premi) ed eventualmente introdurre all'inizio dei citati titoli II e III due articoli recanti le definizioni dei principali termini ivi impiegati, atteso che questi, in taluni casi, a causa della mancanza di una consolidata accezione giuridica, potrebbero dar luogo ad interpretazioni difformi e contrastanti;
2) all'articolo 1, comma 1, si sopprima il riferimento alla «azione collettiva a tutela di interessi giuridicamente rilevanti», tenuto conto che tale materia non è stata disciplinata con lo schema di decreto legislativo in esame, fermo restando che, come evidenziato nelle premesse, si raccomanda al Governo l'esercizio della delega anche su questo punto;
3) a fini di coerenza interna del testo, si armonizzi la disposizione di cui all'articolo 3, comma 2 (che prevede che la misurazione e la valutazione della performance da parte di ciascuna amministrazione pubblica avvenga secondo modalità conformi alle «direttive» impartite dalla Commissione) con la disposizione di cui all'articolo 7, comma 2 (che prevede che il Sistema di misurazione e valutazione della performance segua gli «indirizzi» adottati dalla Commissione per la valutazione);
4) all'articolo 5, comma 1, con riferimento al processo di definizione degli obiettivi, si chiarisca il rapporto tra organi di indirizzo politico-amministrativo, vertici dell'amministrazione e dirigenti o responsabili dell'unità organizzativa;
5) all'articolo 5, comma 1, si aggiungano, in fine, le parole: «, e il loro

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conseguimento costituisce condizione per l'erogazione degli incentivi previsti dalla contrattazione integrativa»;
6) all'articolo 5, comma 2, lettera d), occorre specificare che gli obiettivi devono essere riferiti ad un anno (e non «a un arco temporale determinato»), conformemente all'articolo 4, comma 2, lettera b), della legge di delega, che prevede l'obbligo, per le pubbliche amministrazioni, di predisporre gli obiettivi che l'amministrazione si pone «per ciascun anno»;
7) all'articolo 7, dopo il comma 1 sia inserito il seguente:
«1-bis. La funzione di misurazione e valutazione delle performance è svolta:
a) dagli Organismi indipendenti di valutazione della performance di cui all'articolo 14, cui compete la misurazione e valutazione della performance di ciascuna struttura amministrativa nel suo complesso, nonché la proposta di valutazione annuale dei dirigenti di vertice ai sensi del comma 4, lettera e), del medesimo articolo;
b) dalla Commissione di cui all'articolo 13 ai sensi del comma 5 del medesimo articolo;
c) dai dirigenti di ciascuna amministrazione, secondo quanto previsto agli articoli 16 e 17, comma 1, lettera e-bis), del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificati dagli articoli 37 e 38 del presente decreto.»;
8) all'articolo 9, comma 3, si faccia riferimento al congedo di maternità, al congedo di paternità e al congedo parentale, come disciplinati dai capi III, IV e V del decreto legislativo 26 marzo 2001, n. 151;
9) all'articolo 10, comma 1, si precisi che le amministrazioni pubbliche redigono il piano e la relazione relativi alla performance «secondo quanto stabilito dall'articolo 15, comma 2, lettera d)», in modo che non risultino indeterminati i soggetti incaricati e responsabili della redazione dei suddetti atti;
10) all'articolo 10, comma 5, premesso che non è chiaro quali siano i «dirigenti responsabili», occorre comunque sostituire le parole «dirigenti responsabili» con le seguenti: «dirigenti che risultano aver concorso alla mancata adozione del piano, per omissione o inerzia nell'adempimento dei propri compiti»;
11) all'articolo 11, si suggerisce di apportare le seguenti modifiche:
a) sopprimere, al comma 2, lettera a), e alla rubrica le seguenti parole: «della performance»;
b) collocare l'attuale comma 3 al comma 1 e l'attuale comma 1 al comma 3;
c) dopo il comma 4, inserire il seguente: «4-bis. Al fine di rendere effettivi i principi di trasparenza, le pubbliche amministrazioni provvedono a dare attuazione agli adempimenti relativi alla posta elettronica certificata di cui all'articolo 6, comma 1, del decreto legislativo del 7 marzo 2005, n. 82, agli articoli 16, comma 8, e 16-bis, comma 6, del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e di cui all'articolo 34, comma 1, della legge 18 giugno 2009, n. 69.»;
d) al comma 8, sostituire le parole: «di cui al comma 7» con le seguenti: «di cui ai commi 4-bis e 7»;
12) all'articolo 12, comma 1, lettera c), dopo le parole «l'organo di indirizzo politico», si aggiunga la seguente: «amministrativo»;
13) all'articolo 13, comma 3, primo periodo, appare opportuno, per uniformità a quanto stabilito per altri organismi analoghi, che le parole: «direttore generale» siano sostituite dalle seguenti: «segretario generale» e appare altresì opportuno che siano indicati anche i requisiti per accedere a tale carica, in analogia con quanto previsto all'articolo 13, comma 5, lettera g), dove per la nomina dei componenti degli organismi indipendenti delle singole amministrazioni sono individuati specifici requisiti;

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14) all'articolo 13, comma 3, secondo periodo, si sopprimano le parole «, che vanno sottoposti all'approvazione del Ministero dell'economia e delle finanze per i connessi profili finanziari» e, dopo il secondo periodo, si inserisca il seguente: «Le delibere di adozione dei regolamenti sono comunicate al Dipartimento della funzione pubblica e, per i connessi profili finanziari, al Ministero dell'economia e delle finanze,»;
15) all'articolo 13, comma 5, si modifichi la lettera d), per renderla conforme al criterio dell'articolo 4, comma 1, della legge delega, che prevede la deliberazione da parte della Commissione per la valutazione di parametri per la rilevazione degli indicatori di efficienza e produttività;
16) si armonizzino tra loro le disposizioni in materia di requisiti per la nomina a componente dell'Organismo indipendente di valutazione della performance, atteso che all'articolo 13, comma 5, lettera g), si prevede che tali requisiti siano definiti dalla Commissione, all'articolo 14, comma 7, si fissa direttamente il requisito della «elevata professionalità ed esperienza nel campo del management e della valutazione della performance» e all'articolo 14, comma 9, si stabilisce che i componenti dell'Organismo devono possedere una specifica professionalità e i loro curricula sono inviati alla Commissione;
17) all'articolo 14, comma 2, si sopprimano le parole «come modificato dall'articolo 30 del presente decreto», atteso che il comma 1 dell'articolo 6 del decreto legislativo n. 286 del 1999, ivi richiamato, non è stato modificato dall'articolo 30;
18) all'articolo 14, comma 4, si sopprimano le parole: «del decreto legislativo n. 286 del 1999», in quanto il riferimento appare ultroneo;
19) all'articolo 14, comma 4, dopo la lettera g), si aggiunga la seguente: «h) verifica i risultati e le buone pratiche di promozione delle pari opportunità»;
20) si coordinino tra loro, accorpandole in un unico articolo, le disposizioni di cui agli articoli 17 e 18, e si richiami tale articolo tra quelli recanti principi cui le regioni e gli enti locali devono adeguare i propri ordinamenti ai sensi dell'articolo 30-bis, commi 1 e 5, definito a seguito di intesa in sede di Conferenza unificata;
21) all'articolo 19:
a) al comma 1, si sostituiscano le parole: «delle risultanze del» con le seguenti: «dei livelli di performance attribuiti ai valutati secondo il»;
b) al comma 3 siano soppresse le parole: «, ma la valutazione ha effetto sulla retribuzione di risultato, ferma restando l'onnicomprensività del trattamento economico»;
22) all'articolo 21, comma 1, si faccia riferimento al comma 3-bis dell'articolo 45 del decreto legislativo n. 165 del 2001, «come modificato dall'articolo 55» del provvedimento in esame (e non dall'articolo 65, come, per errore materiale, indicato nel testo);
23) all'articolo 24, al comma 1, che introduce modifiche in materia di progressioni di carriera, si precisi che il nuovo meccanismo si applica dalla data di entrata in vigore del provvedimento e non con i contratti collettivi successivi e, al comma 3, si sostituiscano le parole: «titolo prioritario» con le seguenti: «titolo rilevante»;
24) all'articolo 25, comma 1, per una migliore formulazione del testo, considerato che il riferimento è al lavoro delle pubbliche amministrazioni, appare opportuno sostituire le parole «servizi prodotti» con le seguenti: «servizi offerti»;
25) all'articolo 27, comma 1, sembra opportuno chiarire maggiormente come si coordina la disposizione in questione con le previsioni dell'articolo 2, commi 33 e 34, della legge 22 dicembre 2008, n. 203, ivi richiamate;
26) all'articolo 27, comma 2 e comma 2-bis, la cui introduzione è proposta in seguito all'intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata, relativi al «premio di

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efficienza», è opportuno sostituire il riferimento al «Rapporto di performance» con quello di «Piano di performance» ovvero di «Relazione di performance», in armonia con quanto previsto all'articolo 10 dello schema di decreto;
27) all'articolo 30, si aggiornino i termini ivi previsti, in modo da tenere conto dei tempi di emanazione del decreto legislativo in esame, e li si colleghi alla data di entrata in vigore del provvedimento;
28) all'articolo 30, non appare evidente a quali criteri di delega si richiami la disposizione del comma 5, che stabilisce la soppressione dei commi 68 e 69 dell'articolo 3 della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che prevedono, con cadenza annuale, una specifica procedura parlamentare di esame dello stato della spesa pubblica, dell'efficacia nell'allocazione delle risorse e dell'efficienza dell'azione amministrativa;
29) con riferimento all'articolo 30-bis, comma 4, la cui introduzione è proposta sulla base dell'intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata, si specifichi, per chiarezza normativa, che le «disposizioni vigenti» da applicarsi nelle more dell'adeguamento di cui al comma 2 sono quelle «vigenti alla data dell'entrata in vigore del presente decreto legislativo»;
30) con riferimento al citato articolo 30-bis, comma 5, si sostituisca la parola «introdurre» con le seguenti: «promuovere l'adozione di»;
31) all'articolo 34, comma 1, capoverso 4-bis, all'articolo 37, comma 1, lettera a), e all'articolo 38, comma 1, lettera a) sarebbe opportuno chiarire a quale «documento di programmazione triennale del fabbisogno di personale» si faccia riferimento, atteso che nel comma 4 dell'articolo 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001, ivi richiamato, si parla sia della programmazione triennale del fabbisogno di personale di cui all'articolo 39 della legge 27 dicembre 1997, n. 449, sia della programmazione triennale del fabbisogno di personale deliberata dal Consiglio dei ministri per le amministrazioni dello Stato e sarebbe altresì opportuno chiarire in che modo si attui concretamente la partecipazione dei dirigenti alla definizione della programmazione triennale del fabbisogno di personale;
32) si coordinino tra loro le disposizioni di cui all'articolo 37, comma 1, lettera a), e all'articolo 38, comma 1, lettera a), atteso che nella prima si fa riferimento solo ai «profili professionali necessari allo svolgimento dei compiti dell'ufficio», mentre nella seconda si fa riferimento anche alle «risorse»;
33) all'articolo 39, comma 1, occorre apportare le seguenti modifiche:
a) alla lettera e), sostituire il numero 1) con il seguente: 1) al terzo periodo, sostituire le parole: «sono conferiti a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale,» con le seguenti: «sono conferiti, fornendo esplicita motivazione, a persone di particolare e comprovata qualificazione professionale, non rinvenibile nei ruoli dell'Amministrazione,»;
b) alla lettera f), inserire il seguente capoverso:
«6-ter. Il comma 6 ed il comma 6-bis si applicano alle amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2.»;
34) all'articolo 40, comma 1, lettera a), si chiarisca in che modo viene accertata l'inosservanza delle direttive da parte del dirigente; inoltre, dopo le parole «risultanze del sistema di valutazione» si aggiungano, per fini di chiarezza, le seguenti: «di cui al titolo II» del provvedimento in esame;
35) all'articolo 40, comma 1, lettera b), occorre valutare se la previsione ivi contenuta possa considerarsi conforme al criterio direttivo della legge delega, che all'articolo 6, comma 2, lettera b), prevedeva, nei confronti del dirigente che ometta la vigilanza sulla effettiva produttività delle risorse umane a lui assegnate,

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il divieto di corrispondergli il trattamento economico accessorio, mentre la disposizione in esame prevede la decurtazione dalla retribuzione di risultato di una quota fino all'ottanta per cento;
36) all'articolo 41 occorre valutare se l'intervento ivi previsto possa considerarsi interamente conforme ai principi e criteri direttivi della legge delega, che all'articolo 6, comma 2, lett. i), prevede che il Governo ridefinisca e ampli, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, le competenze e la struttura del Comitato dei garanti di cui all'articolo 22 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, con particolare riferimento alla verifica sul rispetto dei criteri di conferimento o di mancata conferma degli incarichi, nonché sull'effettiva adozione ed utilizzo dei sistemi di valutazione al fine del conferimento o della mancata conferma degli incarichi;
37) all'articolo 42, si suggerisce di sopprimere il comma 3;
38) all'articolo 47, comma 1, capoverso «Art. 29-bis», occorre sostituire le parole «contratto quadro» con le seguenti: «decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previo parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo n. 281 del 1997, sentite le Organizzazioni sindacali»;
39) all'articolo 48, comma 2, alinea, occorre sostituire le parole «comma 2» con le seguenti: «comma 1» e al capoverso «2-bis», sostituire le parole: «2-bis» con le seguenti «1-bis.»;
40) dopo l'articolo 49, si raccomanda di inserire il seguente: «Art. 49-bis (Territorializzazione delle procedure concorsuali). 1. All'articolo 35 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, al comma 5-ter è aggiunto, in fine, il seguente periodo: «Il principio della parità di condizioni per l'accesso ai pubblici uffici è garantito, mediante specifiche disposizioni del bando, con riferimento al luogo di residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia strumentale all'assolvimento di servizi altrimenti non attuabili o almeno non attuabili con identico risultato»;
41) con riferimento ai comparti di contrattazione, si raccomanda di seguire l'impostazione emersa in sede di Conferenza unificata nel senso di ampliare sino a quattro il numero dei comparti stessi, verificando la possibilità di costituire eventualmente anche apposite sezioni contrattuali per specifiche professionalità;
42) all'articolo 55, comma 1, lettera b), capoverso c), si chiarisca il significato del termine «obiettivamente»;
43) all'articolo 56, occorre apportare le seguenti modifiche:
a) al comma 1, lettera a), capoverso «7», primo periodo, sostituire le parole: «ed è coordinato dal presidente dell'Agenzia» con le seguenti: «e dal presidente dell'Agenzia che lo presiede»;
b) dopo il comma 1 inserire il seguente: «1-bis. Entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto si provvede alla nomina dei nuovi organi dell'ARAN di cui all'articolo 46, comma 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come modificato dal comma 1. Fino alla nomina dei nuovi organi, e comunque non oltre il termine di cui al precedente periodo, continuano ad operare gli organi in carica all'entrata in vigore del presente decreto»;
44) all'articolo 57, comma 1, capoverso «articolo 47», comma 6, secondo periodo, si chiede di sostituire la parola «degli» con le seguenti: «di due»;
45) all'articolo 57, comma 2, che introduce un articolo 47-bis nel decreto legislativo n. 165 del 2001, appare opportuno chiarire maggiormente la formulazione della norma, dalla quale sembrerebbe discendere che ai comitati di settore sia rimessa la decisione in ordine sia alla fattibilità dell'erogazione provvisoria degli incrementi stipendiali, sia alla quantificazione

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degli stessi incrementi. In questo caso, i richiamati comitati sarebbero titolari di funzioni, per quanto concerne il loro rapporto con l'ARAN, che non consisterebbero più nei soli poteri di indirizzo nei confronti della medesima Agenzia;
46) all'articolo 59, capoverso articolo 49, comma 1, per ragioni di forma, si sostituiscano le parole «della clausola controversa» con le seguenti: «delle clausole controverse», atteso che nel medesimo comma si fa riferimento a «controversie»;
47) all'articolo 63, occorre apportare le seguenti modifiche:
a) al comma 3, aggiungere, in fine, le seguenti parole: «anche se alla data di entrata in vigore del presente decreto sono state indette le relative elezioni.»;
b) dopo il comma 4-bis, aggiungere il seguente: «4-ter. Le disposizioni relative alla contrattazione collettiva nazionale di cui al presente decreto si applicano dalla tornata successiva a quella in corso»;
48) all'articolo 67, capoverso articolo 55-bis, comma 1, secondo periodo, le parole: «e comunque per le infrazioni punibili» siano sostituite dalle seguenti: «o comunque per le infrazioni punibili»;
49) all'articolo 67, capoverso 55-bis, commi 2 e 4, in relazione alla questione della procedura sanzionatoria e - in particolare - di quella attinente la contestazione dell'addebito al dipendente, posto che l'evento stabilito per determinarne la decorrenza (notizia di comportamenti sanzionabili disciplinarmente) non appare configurarsi in termini certi ed inequivoci, occorre fissare un più puntuale termine a quo (non risultando adeguata la mera «notizia») e prevedere - se necessario a fini istruttori - una eventuale proroga del termine medesimo, su base motivata;
50) all'articolo 69, comma 1, capoverso comma 6, dopo il terzo periodo si inserisca il seguente: «Nell'ambito dei controlli sulla regolarità amministrativa e contabile l'Ispettorato può avvalersi della Guardia di Finanza che opera nell'esercizio dei poteri a essa attribuiti»;
51) si valuti la congruità della formulazione dell'articolo 71, comma 1, atteso che, alla luce dell'attuale testo, sembrerebbe che, a differenza degli atti dell'eventuale ricorso, che diventerebbero nulli, il provvedimento sanzionatorio mantenga la propria efficacia anche dopo il termine ivi previsto, con la conseguenza che, ove scaduti i termini per l'impugnativa in altre sedi, il dipendente destinatario del provvedimento sanzionatorio si troverebbe privo di mezzi di difesa; a tal fine, potrebbe valutarsi l'opportunità di un prolungamento del termine di 30 giorni ivi previsto;
52) all'articolo 72, si suggerisce di sostituire il comma 5 con il seguente: «5. Con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell'istruzione, della ricerca e dell'università e con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono determinati i limiti e le modalità di applicazione delle disposizioni dei Titoli II e III del presente decreto al personale docente della scuola e delle istituzioni di alta formazione artistica e musicale, nonché ai tecnologi degli enti di ricerca. Resta comunque esclusa la costituzione degli Organismi di cui all'articolo 14 nell'ambito del sistema scolastico e delle istituzioni di alta formazione artistica e musicale».

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ALLEGATO 2

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE DEL GRUPPO DEL PARTITO DEMOCRATICO

Le Commissioni Riunite I e XI,
esaminato lo schema di decreto legislativo recante di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15 in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni
premesso che:
i dipendenti della pubblica amministrazione sono oltre tre milioni e mezzo e costituiscono un'importante forza produttiva del Paese. Da decenni si discute su come valorizzare appieno questa potenzialità produttiva e farne un pilastro dell'economia nazionale, tuttavia, a fronte di tale riconoscimento formale, la politica spesso non ha saputo rivolgere parole chiare ai dipendenti pubblici;
le riforme avviate all'inizio degli anni '90, hanno positivamente avviato una graduale, importante trasformazione della pubblica amministrazione basata sulla contrattazione, sul modello del lavoro privato e sulla separazione tra politica e amministrazione. In questo senso lo schema di decreto legislativo in discussione costituisce, al contrario, un passo indietro, restituendo alla legge e alla politica la decisione su aspetti del rapporto di lavoro che sono ormai demandati alla contrattazione e questo nell'illusione che il legislatore possa far meglio delle parti. Il risultato, invece, non sarà una migliore amministrazione pubblica, ma una più penetrante ingerenza della politica nell'amministrazione e quindi una minore efficienza e produttività in termini di servizi ai cittadini;
i servizi Pubblici di qualità e una Pubblica Amministrazione efficiente sono la condizione per accrescere la competitività del paese, ma anche - come sottolineato di recente dal premio Nobel Stiglitz e da altri autorevoli economisti - per accrescere il benessere di un paese e, considerato che tale obiettivo dipende in primo luogo dalla valorizzazione delle risorse umane che operano nelle pubbliche amministrazioni, che ciò è incompatibile con la demagogica e indiscriminata campagna denigratoria messa in atto nell'ultimo anno nei confronti del personale della Pubblica Amministrazione e di tutti i dipendenti pubblici;
la Pubblica Amministrazione deve continuare il processo di modernizzazione intrapreso nell'ultimo quindicennio e che, affinché tale processo si realizzi compiutamente, è necessario il coinvolgimento di tutte le amministrazioni pubbliche partecipi di una cultura condivisa capace di avvicinare e rispondere alle effettive esigenze dei cittadini;
il processo richiamato deve, inoltre, vedere la partecipazione e l'effettivo coinvolgimento dei dirigenti di cui è necessario prevedere il pieno appoggio affinché venga effettivamente aumentata la produttività, l'efficienza e la trasparenza dell'amministrazione

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medesima in un percorso che veda i dirigenti animati non da spirito di competizione ma di cooperazione e condivisione di obiettivi comuni;
fortemente limitato appare il ruolo e la partecipazione delle regioni ed enti locali prevista dal decreto legislativo: un modello che contrasta con il processo volto alla decentralizzazione avviato negli ultimi anni e formalmente sostenuto anche dall'attuale Governo. In realtà il sistema di valutazione proposto, così come l'impianto stesso dello schema all'esame, appare fortemente accentrato da lasciare scarsa autonomia all'iniziativa di regioni ed enti locali, come anche la Conferenza Unificata ha viepiù evidenziato, avanzando numerose proposte emendative correttive in tal senso; lo schema proposto si presenta, dunque, come il tentativo di applicare una sostanziale uniformità di trattamento per amministrazioni che, in realtà, sono estremamente differenziate, per missione, cultura, organizzazione, obiettivi;
considerato, inoltre, che:
la legge 4 marzo 2009, n. 15 contiene precise indicazioni circa i principi e criteri direttivi cui deve attenersi il decreto legislativo in oggetto tra i quali:
l'obiettivo ambiziosamente (ed enfaticamente) annunciato dal Ministro era quello di instaurare in tutte le amministrazioni pubbliche, in tutto il paese e a qualsiasi livello di governo, la più assoluta trasparenza tale da consentire il pieno coinvolgimento degli utenti nella valutazione di qualità dei servizi e, conseguentemente delle performances delle strutture e, considerato che, a tal fine la legge ha previsto, all'articolo 4, l'istituzione di un organismo centrale «in posizione autonoma ed indipendente», con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere alla'esercizio indipendente delle funzioni di valutazione;
l'articolo 2 della legge delega al comma 1, lettera a) prevede che il decreto legislativo deve contenere «convergenza degli assetti regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, con particolare riferimento al sistema delle relazioni sindacali», mentre la lettera b) recita: miglioramento dell'efficienza e dell'efficacia della procedure della contrattazione collettiva;
l'articolo 3 della legge delega al comma 2, lettera a), nell'elencare i principi e criteri direttivi cui deve attenersi la delega precisa che «è riservata alla contrattazione collettiva la determinazione dei diritti e delle obbligazioni»;
il rafforzamento dell'indipendenza dell'Aran è oggetto dell'articolo 3 comma 2, lettera h), con particolare riguardo al potenziamento del potere di rappresentanza delle regioni e degli enti locali, mentre la riduzione del numero dei comparti e delle aree di contrattazione è prevista dal numero 4) della medesima lettera; l'impressione è che si voglia applicare uno schema generalizzato;
l'articolo 4 prevede la costituzione di un organismo centrale «in posizione autonoma e indipendente», con il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all'esercizio indipendente delle funzioni di valutazione;
la legge delega, inoltre, ha richiamato la necessità, espressa all'articolo 6, comma 2, lettera h), di prevedere la riduzione, rispetto alla normativa vigente, delle quote percentuali di dotazione organica relativa al conferimento di incarichi di soggetti estranei alla pubblica amministrazione e ai dirigenti non appartenenti ai ruoli;
la lettera i) del medesimo articolo prevede la ridefinirne nonché l'ampliamento delle struttura e delle competenze del Comitato dei garanti di cui all'articolo 22 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
osservato, altresì, che:
la convergenza degli assetti del lavoro regolativi del lavoro pubblico con quelli del lavoro privato, non sembrano trovare piena applicazione nello schema di

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decreto in esame. Pur affermando l'articolo 35 al comma 2, che «i contratti collettivi nazionali disciplinano i rapporti sindacali e gli istituti della partecipazione» dall'elenco desunto dall'articolo 52, nel quale si disciplinano le materie sottratte alla contrattazione, l'esclusione delle materie dell'organizzazione degli uffici, nonché delle materie retributiva e disciplinare dalla contrattazione, tendono invero ad allontanare la disciplina del lavoro nelle pubbliche amministrazioni da quella del lavoro nel settore privato;
in nessun modo è prevista la partecipazione delle associazione dei consumatori in relazione alla misurazione e valutazione delle performance organizzativa; al riguardo si ritiene necessario il coinvolgimento delle medesime associazioni, con particolare riferimento all'articolo 8 lettere e) - g), affinché il sistema di valutazione ivi previsto tenga conto delle indicazioni dei consumatori;
all'articolo 9, comma 3, è necessario che, oltre ai congedi di maternità, al congedo di paternità e al congedo parentale, si faccia riferimento anche alle assenze dovute per malattia grave, o previste dalla legge 104/1992;
anche il tema della partecipazione sindacale all'elaborazione delle decisioni risulta fortemente limitata e riduttiva nel testo all'esame delle Commissioni laddove all'articolo 33, che incide sull'articolo 5 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, ai sindacati è riservata «la sola informazione» in ordine alle determinazioni degli atti di spettanza dirigenziale, compresi quelli riguardanti la gestione dei rapporti di lavoro e l'organizzazione del lavoro, tanto da rendere assolutamente formale, il richiamo alla partecipazione previsto dalla riformulazione dell'articolo 9 del decreto legislativo 165 contenuta all'articolo 34;
in tema di partecipazione sindacale non appare inserita nei principi e criteri direttivi contenuti nella legge la previsione di cui all'articolo 63, commi 1 e 2 in base alla quale entro il 31 dicembre 2010, le parti adeguano i contratti collettivi integrativi in vigore alle disposizioni riguardanti la definizione degli ambiti riservati rispettivamente alla legge alla contrattazione collettiva e alla legge, pena la mancanza di efficacia a partire dal 1 gennaio 2011; ciò implicherebbe la retroattività delle norme del presente schema all'esame delle Commissione in alcun modo prevista dalla legge 15/2009, cosa peraltro non prevista dalla legge delega;
fortemente riduttiva del ruolo e della funzione della contrattazione appare anche il contenuto dell'articolo 63, comma 3 laddove risultano prorogati per i successivo triennio gli organismi di rappresentanza unitaria del personale: siamo in presenza di un chiaro eccesso di delega e di cui si propone pertanto la soppressione;
in ultimo, la riduzione del ruolo della contrattazione è ulteriore limitato dalla previsione contenuta all'articolo 52, comma 3-ter, in base alla quale, qualora non si raggiunga l'accordo per la stipulazione di un contratto collettivo integrativo, l'amministrazione interessata può provvedere, in via provvisoria sulle materie oggetto del mancato accordo;
per quanto riguarda l'Aran risulta fortemente limitato il ruolo e la presenza delle regioni; il parere espresso dalla Conferenza Unificata, non a caso, è risultato negativo in ordine alla previsione di un parere della Conferenza medesima in luogo di un'intesa sulla nomina del Presidente dell'Aran. La disponibilità del Ministro ad un parere vincolante non ha sanato i rilievi espressi dalle Regioni;
a tale riguardo occorre sottolineare che alcuni aspetti incidendo sulla ripartizione delle competenza tra Stato e Regioni, potrebbero dar luogo a futuri contenziosi dinanzi alla Corte costituzionale. In particolare, il comma 1 dell'articolo 72 dello schema di decreto fa rientrare nella competenza legislativa esclusiva dello Stato determinate materie del pubblico impiego, nel presupposto che queste possano essere univocamente ricondotte nell'ambito dell'ordinamento civile, alla luce della sostanziale privatizzazione del rapporto

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di pubblico impiego sancita dal decreto legislativo n. 29 del 1993: si ignora, in tal modo, la circostanza che i rapporti di lavoro nel settore pubblico sono in realtà ancora sottoposti ad un regime prevalentemente misto, in ordine al quale non appare scontata la competenza statale;
su talune materie, infatti, la competenza dello Stato potrebbe concorrere con quella delle regioni, sarebbe fondamentale introdurre nel provvedimento procedure di concertazione tra i vari livelli di Governo più efficaci di quelli previsti attualmente nel testo, per esempio, all'articolo 52 (sul quale, peraltro, è mancata l'intesa in sede di Conferenza unificata), in materia di definizione delle risorse per il rinnovo dei contratti collettivi nazionali.
la Conferenza unificata, non a caso, nel corso dell'esame ha evidenziato la marginalità attribuita a regioni ed enti locali dal presente schema di decreto legislativo, presentando numerosi emendamenti correttivi in tal senso ritenendo, comunque condizionanti, infine oltre all'elemento evidenziato, anche le previsioni contenute all'articolo 52, commi 3-ter e 3 quinquies in ordine alla richiesta di prevedere la concertazione, anziché la consultazione con le Regioni per i parametri contrattuali ed il reinserimento degli enti del Servizio Sanitario Nazionale tra coloro che possono incrementare le risorse per la contrattazione integrativa;
la necessità di prevedere un maggiore coinvolgimento delle regioni a scapito di una pronunciata centralizzazione dell'intero impianto del decreto legislativo in discussione, appare, infine necessaria al fine di scongiurare, come già evidenziato, il ricorso alla Corte Costituzionale, nonché con la necessità di armonizzare le disposizioni ivi previste con quelle, ancora del tutto informali, contenute nella bozza di disegno di legge presentata il 15 maggio scorso dal Ministro Calderoli, che invero ha prospettato regole del tutto diverse in ordine ai controlli interni delle amministrazioni regionali e il sistema di valutazione dei dirigenti degli enti locali;
permane negativo il giudizio già espresso in sede di esame della legge delega sull'organismo indipendente previsto all'articolo 13 dello schema di decreto. La traduzione di «piena indipendenza ed autonomia», infatti, risulta estremamente compromessa laddove i componenti sono scelti dal Ministro per la Pubblica Amministrazione e l'innovazione di concerto con il Ministro dell'Economia, al contrario, determinando un diretta subordinazione al sistema politico, di cui è diretta espressione. Dipendenza, altresì confermata, laddove si prevede che essa debba sottoporre i propri regolamenti, «concernenti il funzionamento e l'autonoma gestione finanziaria», all'approvazione del Ministro della Pubblica amministrazione di concerto con il Ministro dell'Economia» mentre le vengono dettate, in forma del comma 11, le disposizioni per il raccordo tra le sue attività e quelle delle esistente agenzie di valutazione;
da più parti, anche nel corso delle audizioni è stata, inoltre, avanzata la posposta di un meccanismo più trasparente in ordine al processo di nomina dei componenti della Commissione di cui all'articolo 13 anche mediante il ricorso da avviso pubblico, da diffondere anche a livello internazionale, avvalendosi di una commissione di esperti per la selezione delle candidature;
anche per l'organismo di valutazione di cui all'articolo 14 al comma 3, appare necessario che la sua riconferma sia collegata alla previa valutazione positiva della Commissione di valutazione;
ribadendo il giudizio critico espresso in occasione dell'esame della legge delega sul meccanismo di valutazione dei dirigenti, si esprime un giudizio negativo sulla previsione contenuta all'articolo 19 in ordine ai criteri per la differenziazione delle valutazioni. Si tratta, infatti, di una disposizione estremamente pericolosa che può avere effetti fortemente negativi sulle performance dell'amministrazione laddove si stabilisce che, comunque, un quarto del personale non riceverà alcun

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trattamento accessorio legato alle perfomance individuali; anche perché come evidenziato nel corso delle audizioni, i migliori risultati nelle performance di un'organizzazione dipendono dalla cooperazione tra i dirigenti e non già dalla diretta competizione tra loro tesa a rientrare in una determinata quota prestabilita;
in generale, si rileva una contraddizione tra l'obiettivo generale dichiarato della riforma, consistente nella responsabilizzazione piena della dirigenza delle amministrazioni pubbliche in relazione a obiettivi di performance precisi, misurabili e verificabili, e la rilegificazione molto dettagliata e pervasiva delle funzioni dirigenziali; ciò, in particolare, per quel che riguarda due prerogative essenziali del management: quella inerente alla negoziazione collettiva e quella inerente alla gestione degli incentivi rivolti al personale dipendente. Quanto più l'azione del dirigente è vincolata e proceduralizzata, tanto meno il dirigente stesso può essere efficacemente responsabilizzato circa il raggiungimento degli obiettivi che gli si prefiggono;
poco chiari risultano i compiti degli organismi di valutazione previsti dall'articolo 14 laddove nell'articolo 19, comma 1, si assegna al'organismo indipendente di valutazione il compito di compilare una graduatoria delle valutazioni individuali del personale dirigenziale, «distinto per livello generale e non». Al riguarda risulta irrisolta la determinazione di chi e in che modo debba valutare i dirigenti fatta eccezione per quelli di vertice. Infatti, eliminando l'attuale sistema di valutazione, previsto dall' articolo 5 del decreto legislativo 286/1999, di cui l'articolo 30 dello schema in esame ne prevede l'abrogazione, non si introduce un meccanismo valutativo sostituivo e non si definisce in maniera chiara a chi spetti il compito di valutare, poiché l'organismo previsto all'articolo 14, al comma 4, fa riferimento solo ai dirigenti preposti ad uffici di vertice e non a tutti i dirigenti;
l'articolo 41 del presente schema si configura come un palese inadempimento rispetto alla legge delega laddove questa prevedeva di accrescere le competenze e la struttura del Comitato dei garanti sui processi decisionali concernenti la dirigenza pubblica, articolo 6, comma 2, lettera i) della legge delega. Tutto ciò viene ignorato: per quanto riguarda le competenze non vi è alcuna previsione di ampliamento nel nuovo testo previsto dall'articolo 41, che insiste sull'articolo 22 del decreto legislativo 165/2001, dove nei fatti si indebolisce il ruolo di tale Comitato disponendo che il suo parere non sia più vincolante e possa essere disatteso dal decisore;
in materia di sanzioni disciplinari, il testo all'esame prevede un sistema sanzionatorio estremamente severo, dal quale, peraltro, è assolutamente esclusa la presenza del sindacato. Senza voler entrare nel merito di tale sistema si rileva come tale previsione enfatizzi in modo eccessivo la figura del dirigente quel soggetto incaricato di sorvegliare e o punire, marginalizzandone competenze manageriali che dovrebbero, al contrario, caratterizzarne il profilo, al fine di esplicare in modo compiuto e responsabile la funzione gestionali;
in particolare, a tale riguardo, si rileva, inoltre, un eccesso di rigidità nella nuova disciplina del procedimento disciplinare, contenuta nell'articolo 67:
appare eccessivamente restrittivo, nel comma 2, il termine di dieci giorni «dalla notizia di comportamenti punibili», per la contestazione scritta della mancanza; si ritiene necessario sostituire nel suddetto comma le parole «entro dieci giorni» con: «senza indugio e comunque entro dieci giorni dall'acquisizione di tutte le informazioni necessarie»;
nei commi 3 e 4 non appare chiaro se l'«ufficio competente per i procedimenti disciplinari» deve essere investito del procedimento disciplinare in ogni caso, o soltanto nel caso in cui il responsabile della struttura non abbia qualifica dirigenziale; in ogni caso si ritiene necessario che nel comma 4 le parole «Il termine per la contestazione dell'addebito decorre

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dalla data di ricezione degli atti trasmessi» siano sostituite con: «L'ufficio competente deve provvedere alla contestazione disciplinare senza indugio e comunque entro dieci giorni dall'acquisizione di tutte le informazioni necessarie»;
nel comma 8 appare inopportuno che la competenza per il procedimento e provvedimento disciplinare venga attribuita, in caso di trasferimento del dipendente, all'amministrazione di destinazione, la quale è solitamente meno motivata a provvedere e ha comunque notizia meno diretta della mancanza commessa e delle relative circostanze;
esprimono

PARERE CONTRARIO

«Amici, Damiano, Bordo, Bressa D'antona, Ferrari, Fontanelli, Giovanelli, Lanzillotta, Lo Moro, Minniti, Naccarato, Piccolo, Pollastrini, Maurizio Turco, Vassallo, Zaccaria, Bellanova, Berretta, Bobba, Boccuzzi, Codurelli, Gatti, Gnecchi, Letta, Madia, Mattesini, Miglioli, Mosca, Rampi, Santagata e Schirru».