CAMERA DEI DEPUTATI
Martedì 30 giugno 2009
195.
XVI LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Bilancio, tesoro e programmazione (V)
ALLEGATO
Pag. 42

ALLEGATO 1

Legge comunitaria 2009 (C. 2449 Governo).

Relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea nel 2008 (Doc. LXXXVII, n. 2).

RELAZIONE PREDISPOSTA DAL RELATORE

a) LEGGE COMUNITARIA 2009

Il disegno di legge comunitaria per il 2009 ha un contenuto circoscritto e presenta limitati profili di interesse della nostra Commissione. Ricordo innanzitutto che il testo è privo di relazione tecnica e che la relazione illustrativa afferma che non si è proceduto alla predisposizione di tale relazione in quanto «la legge delega è priva di contenuti con riflessi finanziari direttamente onerosi per la finanza pubblica», precisando tuttavia che, qualora si rendesse necessario, la relazione tecnica potrebbe essere predisposta ed aggiornata nel corso dell'esame parlamentare.
A riguardo osservo tuttavia come all'articolo 2, c. 1, lett. d), venga ancora prevista, alla stregua di quanto avvenuto, da ultimo, con la legge comunitaria per il 2008, la copertura di eventuali oneri a valere sul Fondo di rotazione per le politiche comunitarie. Alla luce delle considerazioni che ho prima richiamato svolte nella relazione illustrativa, non sembra peraltro probabile, allo stato, che il contenuto del provvedimento renda necessario il ricorso al predetto fondo di rotazione. Questo a meno che il Governo non confermi una perplessità, sulla quale mi soffermerò in seguito, derivante dalla lettura articoli 8 e 9.
L'articolato richiede, ai nostri fini, un qualche approfondimento con riferimento agli articoli 4, 8 e 9.
Per quanto concerne l'articolo 4, andrebbe chiarito se il meccanismo tariffario previsto per la copertura degli oneri derivanti da prestazioni e controlli eseguiti da uffici pubblici sia idoneo a garantire l'integrale copertura dei costi sostenuti dalle amministrazioni competenti. Si rileva inoltre che i costi sostenuti dai privati sembrerebbero deducibili dal reddito imponibile in quanto costi obbligatori.
Riguardo all'articolo 8, il Governo dovrebbe chiarire a valere su quali risorse potrà essere disposta la copertura degli eventuali oneri quantificati dalla relazione tecnica prevista dal comma 5. Inoltre, con riferimento al comma 3, andrebbero forniti elementi volti ad assicurare che le attività di punto di contatto per lo scambio di informazioni con autorità straniere possano essere effettuate senza oneri per lo Stato. La clausola di invarianza non appare inoltre formulata in maniera pienamente conforme alla prassi consolidata.
Rispetto agli articoli 8 e 9, osserva inoltre che, pur prevedendo che i relativi schemi di decreto siano corredati di relazione tecnica, non contemplano l'eventuale ricorso al Fondo di rotazione per l'applicazione delle politiche comunitarie. Si chiede al riguardo al Governo se non sia opportuno integrare i principi e i criteri di delega al fine di poter fronteggiare eventuali oneri ricorrendo al predetto Fondo.

b) RELAZIONE ANNUALE

L'esame della relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea costituisce uno dei principali strumenti a

Pag. 43

disposizione delle Camere sia per intervenire nella fase di formazione delle politiche e della normative dell'UE.
In base all'articolo 15 della legge n. 11 del 2005, la relazione deve infatti consentire:
di verificare l'attività svolta dall'Italia nelle sedi decisionali europee in ciascun settore e per ciascun progetto normativo o tema rilevante;
di ottenere un riscontro del seguito dato dal governo agli indirizzi definiti dalle Camere sia in via generale sia con riferimento a specifici progetti di atti normativi o atti di strategia e di indirizzo dell'UE;
di valutare e discutere gli orientamenti che il Governo intende seguire nell'anno in corso, con riguardo ai principali temi e proposte all'esame delle istituzioni dell'UE;
di operare sugli aspetti sopra richiamati un esame articolato e approfondito presso tutte le commissioni di settore, per le parti di rispettiva competenza, e presso la Commissione politiche Ue, seguito da un dibattito in aula e dall'approvazione di una risoluzione.

Rispetto alla previsione della legge 11 del 2005, la relazione per il 2008 dedica per la prima volta un'apposita sezione agli orientamenti prioritari delle politiche dell'UE in campo economico e finanziario e alla risposta dell'Europa alla crisi economica e finanziaria.
Insieme segnala che la relazione reca un resoconto accurato delle attività svolte dal Governo nel 2008 e nei primi mesi del 2009 ma, con riferimento ai settori di competenza della Commissione bilancio, definisce solo in un numero limitato di casi gli orientamenti che il Governo intende seguire per il futuro.
Pertanto per i prossimi anni potrebbe risultare opportuno, nell'ambito della relazione:
esporre puntualmente gli orientamenti che il Governo stesso intende assumere per l'anno in corso;
dare conto degli interventi adottati dal Governo per attuare gli indirizzi definiti dalle Camere su singoli atti o progetti di atti dell'UE. Le parti della relazione di competenza della Commissione bilancio sono contenute nella sezione II della parte prima, relativa alle politiche economiche e finanziarie e alla risposta alla crisi, nei capitoli II e III della sezione I della parte seconda, concernenti, rispettivamente l'attuazione della Strategia di Lisbona e le procedure di infrazione, nonché nei capitoli della parte seconda relativi agli aiuti di stato, alla tutela degli interessi finanziari dell'UE e soprattutto nella parte terza, in materia di politica di coesione e flussi finanziari dall'Italia all'UE.
Appare opportuno concentrarsi, in ragione della loro rilevanza ed attualità, sui profili relativi alla risposta alla crisi economica, al coordinamento delle politiche economiche e alla politica di coesione.

Politiche economiche e risposta alla crisi economica.
La relazione richiama in dettaglio le iniziative assunte dall'UE in risposta alla crisi economica, a partire dal Piano di ripresa dell'economia europea del novembre 2008, nonché le attività del Consiglio ECOFIN in materia di politiche strutturali.
Non sono fornite invece indicazioni specifiche sugli orientamenti che il Governo intende seguire nel 2009 sulle iniziative che intende assumere per sostenere la ripresa.
Dal quadro fornito dalla relazione e dagli sviluppi successivi alla sua presentazione, su cui si è espresso da ultimo il Consiglio europeo del 18-19 giugno scorso, sembra confermato il disallineamento tra il ruolo che l'UE potrebbe e dovrebbe giocare per sostenere la crescita e l'occupazione, a fronte della crisi globali e l'assenza di adeguate risorse finanziarie e strumenti giuridici.
Indubbiamente, la risposta europea alla crisi ha avuto alcuni meriti:
ha tentato di assicurare un coordinamento e uno stimolo degli interventi europei e nazionali, anche attraverso una valorizzazione degli strumenti di governance della Strategia di Lisbona;

Pag. 44

ha previsto la necessaria flessibilità, a fronte della crisi, nell'applicazione del Patto di stabilità e crescita e della disciplina degli aiuti di stato alle imprese;
ha riconosciuto la centralità degli interventi in favore delle piccole e medie imprese, prospettando, tra l'altro, un consistente aumento dei finanziamenti della BEI;
ha consentito di adottare alcuni importanti atti legislativi in materia di mercati finanziari.

Tuttavia l'efficacia complessiva dell'azione europea è stata pregiudicata da due punti di debolezza:
il ricorso ai consueti strumenti di coordinamento delle politiche economiche e dell'occupazione «deboli» e privi di carattere giuridicamente vincolante. Nonostante la cornice definita dall'UE gli Stati membri hanno adottato misure eterogenee, in alcuni casi con chiari intenti protezionistici;
l'inadeguatezza delle risorse disponibili: il contributo finanziario diretto del bilancio UE è stato modesto (30 mld di euro, circa 0,3 per cento del PIL dell'UE), a fronte di uno sforzo complessivo aggregato, basato su risorse nazionali, di circa il 5 per cento del PIL. Peraltro, il contributo finanziario europeo non è consistito in risorse aggiuntive ma soltanto in anticipazioni al 2009-2010 di stanziamenti già previsti per gli anni successivi.
Questo quadro sembra riproporre con forza quattro questioni cruciali per il rilancio del processo di integrazione europea:
il rafforzamento della governance economica dell'UE;
l'introduzione di ulteriori elementi di flessibilità nell'applicazione del Patto di stabilità e crescita,
le riforme strutturali
la revisione del bilancio europeo.

Su questi aspetti la Camera, recependo le indicazioni della Commissione bilancio, ha già avuto modo di definire indirizzi generali per l'azione europea del Governo nelle risoluzioni (GOTTARDO ed altri n. 6-00017 e GOZI ed altri n. 6-00019) approvate lo scorso 22 aprile 2009 in esito all'esame del programma legislativo e di lavoro per il 2009 della Commissione europea e del programma dei diciotto mesi del Consiglio dell'Unione europea presentato dalle Presidenze francese, ceca e svedese.
Appare tuttavia opportuno rafforzare ed integrare questi orientamenti, anche alla luce degli ulteriori sviluppi della crisi economica.

Coordinamento delle politiche economiche

Per quanto riguarda la governance economica, è anzitutto essenziale definire una rinnovata strategia per la crescita e l'occupazione successiva al 2010.
Per non ripetere gli errori che hanno accompagnato la difficile attuazione della strategia di Lisbona risulta opportuno muoversi in quattro direzioni:
definire un nucleo ristretto di obiettivi comuni realmente prioritari. Il nostro Parlamento già evidenziato in due occasioni che per l'Italia assumono carattere prioritario le misure per le piccole e medie imprese e le infrastrutture;
promuovere un coordinamento minimo dei sistemi fiscali nazionali al fine di evitare che, in una fase di crisi globale, la concorrenza fiscale tra gli stati membri possa degenerare in comportamenti dannosi o con effetti negativi sulla competitività complessiva dell'economia europea e sulle politiche di bilancio;
fissare con puntualità le risorse finanziarie, europee e nazionali, destinate alla realizzazione degli interventi necessari: il successo dell'azione dell'UE per la crescita è dunque strettamente legato alla riforma del bilancio dell'UE.
coinvolgere pienamente i parlamenti nazionali nella predisposizione degli strumenti di governance economica. In questo

Pag. 45

modo si assicurerebbe un reale collegamento tra i grandi obiettivi di politica economica e dell'occupazione, stabiliti a livello europeo, e i soggetti che detengono, con le decisioni di finanza pubblica, gli strumenti per darvi effettiva attuazione nei rispettivi ordinamenti.

Con riferimento a quest'ultimo profilo, la relazione annuale dà conto dell'adozione del piano nazionale di riforma per il 2008-2010 adottato dal Governo nell'ottobre 2008, affermando che il Parlamento è stato «puntualmente informato sulle azioni legate alla preparazione del PNR», in particolare attraverso l'audizione del Ministro Ronchi sulle linee programmatiche del suo dicastero nel luglio 2009.
Al riguardo, si rileva l'esigenza che il Governo consulti adeguatamente le camere sul progetto di piano di riforma e sulle relative relazioni annuali di attuazione, prima di sottoporli alla Commissione europea.
Analoghe considerazioni valgono per la predisposizione dei programmi di stabilità dell'Italia e dei relativi aggiornamenti annuali, che, una volta approvati dalle Istituzioni europee, disegnano la cornice entro cui devono muoversi le scelte di finanza pubblica del nostro Paese. Potrebbe risultare opportuno che il programma, prima essere sottoposto dal Governo alla Commissione europea, sia sottoposto alle Camere e discusso adeguatamente nel merito.
Tale tema potrebbe tra l'altro utilmente affrontato in sede di riforma della legge di contabilità generale, la legge n. 468 del 1978. A tale riguardo, peraltro negli scorsi giorni, il Senato ha approvato una proposta di legge integralmente sostitutiva di tale legge.

Patto di stabilità e crescita

La relazione del Governo, pur sostenendo che, dopo la riforma del 2005, l'applicazione del Patto di stabilità ha dato risultati positivi, almeno sul piano della correzione dei disavanzi eccessivi, riconosce che il «braccio preventivo» del Patto ha registrato progressi lenti e che la crisi economica ne metterà a dura prova l'impianto complessivo.
In sede di prima risposta alla crisi, la Commissione europea, come indicato nel Piano di ripresa economica, si è avvalsa dei margini di flessibilità consentiti dal Patto.
Resta tuttavia da chiedersi se le dimensioni della crisi e le esigenze di una crescita duratura dell'economia europea nel quadro globale non impongano di riavviare una seria riflessione sulla possibilità di interventi più incisivi. In particolare, andrebbe riconsiderata l'ipotesi, già avanzata dal Governo Italiano nel 2003-2004, di escludere, ai fini del calcolo del rapporto deficit/PIL le spese per investimenti, quanto meno quelle relative alle infrastrutture o all'innovazione e alla ricerca.

Riforme strutturali

La relazione contiene una interessante e innovativa sezione dedicata alle attività del Consiglio in materia di politiche strutturali. In questo contesto, sono richiamate, tra le altre, le attività del gruppo di lavoro sull'invecchiamento della popolazione e la sostenibilità delle finanze pubbliche (AWG), relative alle proiezioni di lungo delle spese age related, tra cui quelle pensionistiche.
A tale riguardo, risulterà necessario attuare la sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2008, che ha condannato l'Italia per aver mantenuto in vigore norme in base alle quali i dipendenti pubblici hanno diritto a percepire la pensione di vecchiaia ad età diverse a seconda che siano uomini o donne.
L'attuazione della sentenza peraltro potrebbe costituire anche l'occasione per finalizzare le risorse che si renderanno disponibili a una revisione dei sistemi di welfare con particolare attenzione alla tutela delle donne.

Riforma del bilancio europeo

La relazione non contiene indicazioni precise sulla posizione che il Governo

Pag. 46

italiano intende assumere sulla questione della riforma del bilancio, che pur presenta una significativa rilevanza sia per il rilancio di crescita, competitività e occupazione sia, più in generale, per il modello stesso di integrazione europea che si intende realizzare in futuro.
Sotto il primo profilo, è evidente che un effettivo contributo dell'UE alla ripresa economica richiederebbe - oltre ai prestiti della BEI già stanziati - un incremento del volume del bilancio dell'UE sia a breve medio termine sia a lungo termine.
Peraltro, da più parti si sottolinea come la UE dovrebbe innanzitutto impiegare meglio le risorse di cui già dispone.
A medio e lungo termine sarà decisivo l'esito della riforma del bilancio dell'UE, su cui occorre avviare un accurato dibattito parlamentare, definendo indirizzi per il Governo in vista del negoziato a livello europeo che ribadiscano alcuni punti fermi:
a) le spese dell'UE devono concentrarsi su obiettivi ad alto valore aggiunto europeo, che non si sarebbero potuti ottenere a livello nazionale: competitività, infrastrutture, innovazione e ricerca, sviluppo regionale, e soprattutto, la regolazione dei flussi migratori e la gestione del fenomeno dell'immigrazione clandestina, considerando le frontiere esterne comuni quale questione di interesse generale
b) l'intervento finanziario dell'UE deve essere più efficace e riconoscibile per i cittadini, superando l'opacità dell'attuale sistema di finanziamento e di spesa. Questo obiettivo postula l'attribuzione di risorse significative a progetti e «prodotti» europei ad altissimo valore aggiunto - quali centri di eccellenza nel campo della sanità, della ricerca o a progetti nel settore delle infrastrutture - in grado di dimostrare concretamente i vantaggi della spesa europea;
c) gli stanziamenti del bilancio UE devono produrre un «effetto leva» per incrementare il volume delle risorse complessivamente stanziate mediante l'utilizzo di altri strumenti già a disposizione, quali gli interventi a carico della BEI e gli aiuti nazionali. Il cofinanziamento può produrre, infatti, un effetto virtuoso in termini di responsabilizzazione degli Stati membri e di più efficiente utilizzo delle risorse a disposizione. In questa logica si muove la proposta, a suo tempo avanzata dal Governo italiano, di estendere lo strumento del cofinanziamento anche a settori cui attualmente esso non si applica, quali in particolare all'agricoltura, che è l'unica tra le grandi componenti della spesa europea ad esserne esclusa;
d) in coerenza con queste linee, andrebbe operata anche la revisione del sistema di risorse proprie e andrebbe riconsiderata con attenzione la proposta - già avanzata a più riprese dal Ministro Tremonti - di emettere titoli di debito europei per il finanziamento di progetti ad alto valore aggiunto in alcuni settori di interesse comune (ad esempio, infrastrutture, energia, innovazione, ricerca, difesa);
e) salvaguardare nel quadro finanziario post 2013 le risorse per la politica di coesione, mantenendone il suo fondamento regionale. I dati dettagliati relativi all'attuazione della politica di coesione in Italia dimostrano la necessità di mantenere il contributo dei fondi strutturali soprattutto per le quattro regioni del Mezzogiorno che rientrano nell'obiettivo «Convergenza», il cui PIL pro capite è tuttora pari ad appena il 70 per cento della media europea.

Tuttavia, come emerge dalla stessa relazione, occorre che anche la politica di coesione sia oggetto di un rigoroso intervento di riforma - e presso la Commissione in corso un'indagine conoscitiva a riguardo -, che ne accresca l'efficienza e l'efficacia.
A questo scopo, è necessario concentrarne l'intervento su pochi assi prioritari e introdurre sistemi rigorosi di valutazione sia della regolarità sia dell'impatto qualitativo della spesa dei fondi.

Pag. 47

ALLEGATO 2

Legge comunitaria 2009 (C. 2449 Governo).

PROPOSTA DI RELAZIONE PREDISPOSTA DAL RELATORE

«La V Commissione bilancio, tesoro e programmazione,
esaminato il disegno di legge comunitaria per il 2009 (C. 2449);
preso atto dei chiarimenti forniti dal Governo per cui risulta opportuno prevedere, anche con riferimento all'attuazione delle decisioni-quadro di cui all'articolo 8 la possibilità di ricorrere alle risorse del fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie di cui all'articolo 5 della legge n. 183 del 1987;
delibera di riferire favorevolmente
con le seguenti condizioni, volte a garantire il rispetto dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione:

All'articolo 8, comma 3, alinea, sostituire le parole: «decisioni quadro e» con le seguenti: «decisioni quadro, dei principi e criteri direttivi di cui all'articolo 2, comma 1, lettere a) e d), nonché»;

All'articolo 8, comma 3, lettera b), sostituire le parole: «nei limiti delle risorse di cui già dispongono e senza oneri aggiuntivi a carico dello Stato» con le seguenti: «nell'ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato».

«Giancarlo Giorgetti».

Pag. 48

ALLEGATO 3

Relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea nel 2008 (Doc. LXXXVII, n. 2).

PROPOSTA DI PARERE PREDISPOSTA DAL RELATORE

«La V Commissione bilancio, tesoro e programmazione,
esaminata per le parti di propria competenza la Relazione sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea nel 2008;
valutata positivamente l'indicazione in un'apposita sezione degli orientamenti prioritari delle politiche dell'UE in campo economico e finanziario e della risposta dell'Europa alla crisi economica e finanziaria;
osservato tuttavia che la relazione reca un resoconto accurato delle attività svolte dal Governo nel 2008 ma definisce solo in un numero limitato di casi gli orientamenti che il Governo intende seguire per il futuro;
valutata la necessità di implementare le misure adottate sinora dalle istituzioni dell'UE per sostenere la ripresa economica a fronte della crisi;
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:
a) sia richiamata l'attenzione del Governo sulla necessità che le prossime relazioni:
espongano puntualmente gli orientamenti che il Governo stesso intende assumere per l'anno in corso;
diano conto degli interventi adottati dal Governo per attuare gli indirizzi definiti dalle Camere su singoli atti o progetti di atti dell'UE.
b) sia altresì segnalata l'esigenza che le Camere siano adeguatamente e tempestivamente consultate dal Governo ai fini della predisposizione del piano nazionale di riforma attuativo della Strategia di Lisbona e sulle relative relazioni annuali di attuazione nonché dei programma di stabilità e dei relativi aggiornamenti annuali, prima che tali documenti siano sottoposti alla Commissione europea

con le seguenti osservazioni:
a) sia valutata, al fine di rafforzare il coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri dell'UE l'opportunità di:
definire un nucleo ristretto di obiettivi comuni realmente prioritari, con particolare riferimento alle misure per le piccole e medie imprese e le infrastrutture;
promuovere un coordinamento minimo dei sistemi fiscali nazionali al fine di evitare che, in una fase di crisi globale, la concorrenza fiscale tra gli stati membri possa degenerare in comportamenti dannosi o con effetti negativi sulla competitività complessiva dell'economia europea e sulle politiche di bilancio;
b) sia riavviata, al fine di accrescere la flessibilità del Patto di stabilità e crescita e di promuovere le iniziative necessarie per rilanciare e consolidare la ripresa

Pag. 49

economica, l'ipotesi, già avanzata dal Governo Italiano nel 2003-2004, di escludere, ai fini del calcolo del rapporto deficit/PIL le spese per investimenti, quanto meno quelle relative alle infrastrutture o all'innovazione e alla ricerca;
c) si considerino, anche in relazione all'attuazione della sentenza della Corte di giustizia del 13 novembre 2008, le modalità con le quali avviare, anche attraverso il confronto con le parti sociali, una parificazione anche graduale dell'età pensionabile delle lavoratrici e dei lavoratori del settore pubblico, al fine di recuperare risorse da destinare alla conciliazione tra responsabilità familiari e impegni lavorativi;
d) si assicuri, che nel dibattito in corso sulla riforma del bilancio dell'UE dopo il 2013, siano tenuti in adeguata considerazione i seguenti principi:
1) le spese dell'UE devono concentrarsi su obiettivi ad alto valore aggiunto europeo, che non si sarebbero potuti ottenere a livello nazionale, quali competitività, infrastrutture, innovazione e ricerca, sviluppo regionale, e soprattutto, la regolazione dei flussi migratori e la gestione del fenomeno dell'immigrazione clandestina;
2) attribuzione di risorse significative a progetti e «prodotti» europei ad altissimo valore aggiunto - quali centri di eccellenza nel campo della sanità, della ricerca o a progetti nel settore delle infrastrutture - in grado di dimostrare concretamente i vantaggi della spesa europea;
3) operare la revisione del sistema di risorse proprie in coerenza con questi principi e riconsiderando con attenzione la proposta di emettere titoli di debito europei per il finanziamento di progetti ad alto valore aggiunto in alcuni settori di interesse comune;
4) salvaguardare nel quadro finanziario dopo il 2013 le risorse per la politica di coesione, mantenendone il suo fondamento regionale e accrescendone al tempo stesso l'efficienza e l'efficacia attraverso la concentrazione delle risorse disponibili su pochi assi prioritari e l'introduzione di sistemi rigorosi di valutazione sia della regolarità sia dell'impatto qualitativo della spesa dei fondi.»

«Giancarlo Giorgetti».