INDICE
ARTICOLI da 1 a 5. 2
Adempimento degli obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee 2
PREMESSA
Il disegno di legge reca disposizioni per l’adempimento di
obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee (Legge
comunitaria 2011).
Il testo è corredato di relazione tecnica.
Si esaminano di seguito le norme considerate dalla relazione
tecnica, nonché le altre disposizioni che presentano profili di carattere
finanziario.
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI
ARTICOLI da 1 a 5
Adempimento degli obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunità europee
Le norme ripropongono le procedure di delega
generalmente previste nelle precedenti leggi comunitarie.
L’articolo 1 delega il Governo ad adottare i decreti
legislativi recanti le norme occorrenti per dare attuazione alle direttive
comunitarie indicate negli appositi allegati A e B.
In particolare, gli schemi dei decreti legislativi recanti attuazione delle
direttive elencate nell'allegato B (nonché quelli relativi all'attuazione delle
direttive elencate nell'allegato A che prevedono il ricorso a sanzioni penali)
devono essere trasmessi alla Camera e al Senato per il parere dei competenti
organi parlamentari. Nel caso di direttive e di norme di recepimento che
comportino conseguenze finanziarie, i relativi schemi di decreto devono essere
corredati di relazione tecnica e su di essi è richiesto anche il parere delle
Commissioni parlamentari competenti per i profili finanziari.
Il Governo, ove non intenda conformarsi alle condizioni
formulate ai sensi dell'articolo 81 della Costituzione, ritrasmette alle Camere
i testi, corredati dei necessari elementi integrativi d'informazione, per i
pareri definitivi delle Commissioni parlamentari competenti per i profili
finanziari. Con le medesime procedure sopra descritte devono essere adottate,
dal Governo, le eventuali disposizioni integrative e correttive dei decreti
legislativi emanati ai sensi dell’articolo in esame.
Anche con riferimento alle modalità di quantificazione e di
copertura degli eventuali effetti onerosi derivanti dalle norme di recepimento
della disciplina comunitaria, il disegno di legge in esame ripropone i
meccanismi previsti dalla legge 11/2005[]
e generalmente utilizzati nelle precedenti leggi comunitarie.
In particolare:
Ÿ
l'articolo 2, comma 1, lett. a),
prevede che le amministrazioni direttamente interessate
provvedano con le ordinarie strutture amministrative all’attuazione dei
decreti legislativi recanti le norme necessarie per dare attuazione alle
direttive;
Ÿ
l'articolo 2, comma 1, lett. d), stabilisce
che eventuali spese o minori entrate non contemplate da leggi
vigenti - e che non riguardino l’attività ordinaria delle amministrazioni
statali o regionali – possano essere previste nei decreti legislativi nei soli
limiti occorrenti per l’adempimento degli obblighi di attuazione delle
rispettive direttive. Alla relativa copertura:
-
si provvede, in via principale, con i fondi già assegnati alle
competenti amministrazioni;
-
nel caso in cui i predetti oneri non possano essere coperti con le
risorse già disponibili a normativa vigente, si provvede a carico del Fondo
di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie.
Le caratteristiche di tale Fondo, istituito con l’articolo 5
della legge 183/1987[],
sono l’amministrazione autonoma e la gestione fuori bilancio mediante un
apposito conto corrente infruttifero aperto presso la tesoreria centrale dello
Stato. Nel Fondo confluiscono, fra l’altro: le somme erogate dalle istituzioni
delle Comunità europee per contributi e sovvenzioni a favore dell'Italia; le
somme da individuare annualmente in sede di legge finanziaria nell'ambito delle
autorizzazioni di spesa recate da disposizioni di legge aventi le stesse
finalità di quelle previste dalle norme comunitarie da attuare; le somme
annualmente determinate con la legge di approvazione del bilancio dello Stato
Ÿ
l’articolo 4 dispone che
gli oneri per le prestazioni e i controlli che gli uffici
pubblici sono chiamati a sostenere in applicazione della normativa comunitaria
siano posti a carico dei soggetti interessati, secondo tariffe
determinate sulla base del costo effettivo del servizio; le entrate derivanti
dalle tariffe sono attribuite, mediante riassegnazione, alle amministrazioni che
effettuano le prestazioni e i controlli.
Il testo in esame ripropone, inoltre, la disciplina
sanzionatoria generalmente contenuta nelle leggi comunitarie, in base alla
quale per assicurare l’osservanza delle disposizioni contenute nei decreti
legislativi sono previste, fra l’altro, sanzioni penali o amministrative fino a
150.000 euro di ammenda [articolo 2, comma 2, lettera c)
e articolo 3].
L’articolo 5, infine, reca una delega al Governo per
il riordino normativo nelle materie interessate dalle direttive dell'Unione
europea, da attuare - mediante l’adozione di appositi testi unici o codici di
settore - senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. La
delega è finalizzata al coordinamento delle norme di recepimento delle
direttive europee con le altre norme legislative vigenti nell’ordinamento
nazionale nelle stesse materie.
La relazione tecnica, in ordine agli effetti
finanziari derivanti dal provvedimento, afferma che il disegno di legge
comunitaria non comporta di per sé nuovi o maggiori oneri né minori entrate a
carico del bilancio dello Stato. Ribadisce, inoltre, quanto sostenuto dalle
relazioni tecniche riferite alle precedenti leggi comunitarie, ossia che è
estremamente difficile, se non impossibile, riuscire a determinare, prima dell'effettiva
stesura degli schemi di decreto legislativo di recepimento delle direttive
comunitarie, se da alcune delle norme necessarie all'adempimento degli
obblighi, contenuti nelle singole direttive, possano o meno derivare maggiori
spese o minori entrate a carico del bilancio dello Stato. Ciò ha comportato
che, nella quasi generalità dei casi, le leggi comunitarie non contenessero
disposizioni volte a prevedere e a quantificare tali eventuali spese.
Per quanto riguarda la necessaria copertura finanziaria, la
RT considera la norma contenuta nell'articolo 2, comma 1, lettera d), sufficientemente
garantista, sia per una corretta gestione del bilancio dello Stato sia per un
puntuale adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea.
Si ricorda che con riferimento alle modalità di copertura
degli oneri non contemplati da leggi vigenti e che non riguardino l’attività
ordinaria delle amministrazioni statali o regionali [articolo 2, comma 1, lett.
d)], nel corso dell’esame parlamentare di precedenti disegni di legge
comunitaria è stato richiesto al Governo di valutare l'opportunità di indicare
un limite massimo di utilizzo del Fondo di rotazione per le politiche
comunitarie, sia per definire con certezza l'eventuale impatto finanziario
derivante dall'attuazione delle direttive comunitarie sia per porre un limite
all'utilizzo delle risorse presenti Fondo di rotazione.
In risposta a tale richiesta, il Governo ha rilevato
l’inopportunità di prevedere un limite di spesa, in quanto si renderebbe
necessario - nell’eventualità di oneri superiori all’importo stabilito - il
ricorso ad apposite norme di legge per la copertura finanziaria della
disciplina di attuazione delle direttive. Ciò richiederebbe tempi eccessivi e
produrrebbe, di conseguenza, oneri aggiuntivi connessi ad un incremento del
contenzioso per ritardato adempimento. Inoltre il Governo ha rilevato che, pure
in assenza del predetto limite (con la sola eccezione della legge comunitaria
2006), il Fondo di rotazione è sempre prontamente intervenuto, in caso di
necessità, per far fronte agli obblighi derivanti dal recepimento delle
direttive. La fissazione di un massimale determinerebbe infine – secondo il
Governo – un elemento di rigidità operativa del Fondo e costituirebbe, altresì,
un pretesto per le amministrazioni interessate di non utilizzare le ordinarie
risorse disponibili nei rispettivi stati di previsione.
Al riguardo – preso atto di quanto
affermato dalla relazione tecnica circa la difficoltà di determinare, prima della
stesura degli schemi di decreto legislativo, gli effetti finanziari connessi
all’attuazione delle direttive – si osserva che la verifica dell’impatto
finanziario delle relative norme di recepimento dovrà quindi essere effettuata
in occasione dell’esame parlamentare degli schemi di decreto.
L’articolo 17, comma 2, della legge 196/2009 (Legge di
contabilità e finanza pubblica) dispone fra l’altro che, qualora in sede di
conferimento della delega non sia possibile, per la complessità della materia
trattata, procedere alla determinazione degli effetti finanziari derivanti dai
decreti legislativi, la quantificazione degli stessi sarà effettuata al momento
dell'adozione dei singoli decreti legislativi. I decreti legislativi dai quali
derivano nuovi o maggiori oneri saranno emanati solo successivamente
all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti
risorse finanziarie.
La predetta verifica parlamentare riguarderà, come indicato
dal testo, le direttive suscettibili di determinare effetti finanziari, i cui
schemi di decreto dovranno essere accompagnati da relazione tecnica e assegnati
anche al parere delle Commissioni competenti per i profili finanziari. Tali
direttive rientrano fra quelle elencate nell’allegato B.
Quanto alle direttive ricomprese nell’allegato A (i cui
schemi di decreto non dovrebbero essere sottoposti all’esame
parlamentare),
appare opportuno acquisire un chiarimento in ordine agli elementi posti alla
base della valutazione del Governo circa l’assenza di effetti finanziari dei relativi
decreti legislativi.
Si rileva in proposito che rientrano nell’elenco di cui all’allegato
A due direttive:
-
la direttiva 2009/156/CE (Condizioni di polizia sanitaria
relative ai movimenti di equidi nei territori della Comunità), che disciplina,
fra l’altro, le regole e l’apparato dei controlli pubblici in materia veterinaria
e zootecnica;
-
la direttiva 2010/31/UE (Prestazioni energetiche nell’edilizia),
che disciplina fra l’altro gli investimenti finalizzati all’accrescimento dell'efficienza
energetica degli edifici, le possibili sovvenzioni pubbliche, le prestazioni
energetiche richieste per gli edifici occupati da enti pubblici o per gli
edifici di proprietà pubblica.
In merito ai
profili di copertura finanziaria, si osserva che l’articolo 2, comma
1, lettera d), riprende testualmente un criterio generale di
delega contenuto nelle più recenti leggi comunitarie. Anche in tali occasioni
non era, infatti, previsto un limite massimo di utilizzo delle risorse del
Fondo di rotazione per l’attuazione delle politiche comunitarie. In precedenza,
i disegni di legge comunitaria recavano, invece un limite massimo di ricorso al
predetto Fondo, stabilito in 50 milioni di euro.
Come già rilevato in
occasione dell’esame delle precedenti leggi comunitarie prive del suddetto
limite di spesa, la previsione di un limite sembrerebbe corrispondere
all’esigenza sia di delineare il quadro finanziario entro il quale dovrebbero
trovare attuazione le direttive comunitarie, sia di limitare il ricorso alle risorse
del Fondo di rotazione.
Per quanto attiene all’utilizzo del Fondo di rotazione con
finalità di copertura di decreti legislativi adottati in attuazione delle
deleghe contenute nelle leggi comunitarie, si segnala che il ricorso a tale
modalità di copertura residuale è stato estremamente ridotto. Sul punto, nel
corso dell’esame della legge comunitaria 2010 (A.C. 4059), il Governo ha
chiarito che il predetto limite massimo di ricorso al Fondo di 50 milioni di
euro, fissato sino alla legge comunitaria 2006, non era stato mai superato,
precisando, inoltre, che l’utilizzo di tale Fondo riveste carattere eccezionale
sia in relazione alla percentuale di direttive al cui recepimento è destinata a
dare copertura rispetto al totale (inferiore al 5 per cento) sia in relazione
alla quantità di risorse del Fondo medesimo impiegato a tale scopo.
Si ricorda che nella corrente legislatura solo due decreti
legislativi hanno fatto ricorso a tale modalità di copertura, per oneri
sensibilmente inferiori ai limiti indicati.
Si osserva, peraltro,
che la relazione tecnica allegata al disegno di legge, analogamente a quelle
riferite ai precedenti disegni di legge comunitaria, afferma che il
provvedimento “non comporta di per sé nuovi o maggiori oneri, né minori entrate
a carico del bilancio dello Stato”, osservando tuttavia come sia estremamente
difficile, se non impossibile, determinare a priori se l’adempimento
degli obblighi contenuti nelle singole direttive possa comportare effetti
onerosi.
Alla luce di tale
considerazioni, con riferimento all’attuazione delle direttive contenute negli
allegati A e B del presente disegno di legge, sembrerebbe che il ricorso alle
risorse del citato Fondo di rotazione abbia carattere eccezionale. Su tale
aspetto appare opportuno acquisire una conferma da parte del Governo.
Per quanto attiene, invece, al ricorso - in via ordinaria –
ai “fondi già assegnati alle competenti amministrazioni” si osserva che nella
prassi applicativa delle disposizioni di identico tenore contenute nelle
precedenti leggi comunitarie si è ritenuto che tale formulazione consenta anche
il ricorso alla riduzione di autorizzazioni legislative di spesa o alla
riduzione dei fondi speciali di pertinenza delle rispettive amministrazioni.
