Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

Verifica delle quantificazioni

A.C. 82 e abb.

Norme in favore di lavoratori con familiari gravemente disabili   (Ulteriore nuovo testo unificato)

N. 185 - 27 aprile –2010

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

( 066760-2174 / 066760-9455 – * bs_segreteria@camera.it

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

( 066760-3545 / 066760-3685 – * com_bilancio@camera.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

A.C.	82 e abb.
Titolo breve:	Norme in favore dei lavoratori che assistono familiari gravemente disabili
Iniziativa:
Commissione di merito:
Relatori per le Commissioni di merito:	Delfino
Gruppo:
Relazione tecnica:
	Trasmessa il 20 aprile 2010

                                                          

 

 

Destinatario:
Oggetto:	nuovo testo unificato

 

INDICE

 

 

ARTICOLO 1. 3

Esonero anticipato dal servizio per i dipendenti pubblici3

ARTICOLI 2, 3 e 4. 5

Accesso al trattamento pensionistico anticipato per i lavoratori autonomi e i dipendenti del settore privato.. 5

PREMESSA

 

Il nuovo testo unificato in esame, approvato dalla XI Commissione in sede referente il 2 marzo 2009, reca norme in materia di benefici previdenziali per i lavoratori che assistono familiari gravemente disabili. Sul testo la Commissione Bilancio, sulla base degli elementi emersi nel corso del dibattito[1], ha richiesto la relazione tecnica nella seduta del 10 marzo 2010.

La relazione tecnica è stata trasmessa dal Governo in data 20 aprile 2010. Essa, predisposta dal Ministero del lavoro, sulla base di schede tecniche elaborate dall’INPS (di cui si dà conto nell’allegato alla presente nota di verifica) e dall’INPDAP, risulta verificata negativamente dal Ministero dell’economia e delle finanze sia per quanto riguarda la quantificazione degli oneri previsti e la relativa copertura finanziaria sia per la riscontrata mancanza della prescritta clausola di salvaguardia, di cui all’articolo 17, comma 1, della legge n. 196/2009[2].

Si esaminano di seguito le disposizioni considerate dalla relazione tecnica.

 

VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI

 

ARTICOLO 1

Esonero anticipato dal servizio per i dipendenti pubblici

Normativa vigente: l’articolo 72, commi 1-6, del decreto-legge n. 112/2008[3] prevede, per gli anni 2009, 2010 e 2011, la possibilità per il personale in servizio presso le pubbliche amministrazioni di chiedere di essere esonerato dal servizio nel corso del quinquennio antecedente la data di maturazione della anzianità massima contributiva di 40 anni. Durante il periodo di esonero dal servizio al dipendente spetta un trattamento temporaneo pari al cinquanta per cento di quello complessivamente goduto, per competenze fisse ed accessorie, al momento del collocamento nella nuova posizione. Ove durante tale periodo il dipendente svolga in modo continuativo ed esclusivo attività di volontariato, la misura del trattamento economico temporaneo è elevata dal cinquanta al settanta per cento. All'atto del collocamento a riposo per raggiunti limiti di età il dipendente ha diritto al trattamento di quiescenza e previdenza che sarebbe spettato se fosse rimasto in servizio.

La norma, integrando l’articolo 72 del decreto-legge n. 112/2008, prevede che anche ai dipendenti pubblici che assistono familiari gravemente disabili, che richiedono l’esonero anticipato dal servizio, la misura del trattamento economico temporaneo sia pari al settanta per cento, al pari di quanto previsto per coloro che svolgono attività di volontariato.

 

La relazione tecnica, elaborata dall’INPDAP, risulta negativamente verificata dal Ministero dell’economia in quanto, con riferimento all’asserita assenza di oneri per l’istituto previdenziale (la prestazione pensionistica è differita alla data di maturazione del requisito massimo di anzianità di servizio o, in alternativa, al compimento dell’età di vecchiaia), il Ministero dell’economia sottolinea la necessità di valutare i maggiori oneri a carico dei fondi unici di amministrazione recati dall’incremento dal 50 al 70 per cento della quota di trattamento economico riconosciuta ai soggetti interessati e già in posizione di esonero dal servizio; inoltre, a giudizio del Ministero medesimo, devono essere valutate le modifiche comportamentali che possono determinare un maggiore ricorso all’adesione a tale istituto da parte di ulteriore personale, anche in considerazione delle recenti modifiche restrittive in materia di permessi per l’assistenza ai portatori di handicap in situazione di gravità prevista dall’articolo 24 dell’AC 1441-quater-D (collegato lavoro), rinviato alle Camere dal Presidente della Repubblica il 31 marzo 2010.

Inoltre, la modifica proposta all’articolo 72 del decreto-legge n. 112/2008 presenta diversi profili di problematicità riguardanti sia l’ambito di applicazione sia i riflessi finanziari. Infatti, dal momento che l’articolo 72 non si applica ai settori della scuola, del servizio sanitario nazionale e delle autonomie locali, la conseguente disparità di trattamento determinerebbe forti pressioni volte al progressivo ampliamento della platea dei beneficiari della normativa e alla sua successiva proroga. Inoltre, la sensibilità della fattispecie potrebbe comportare successive richieste di modifica del grado di discrezionalità consentita alle amministrazioni nell’accoglimento delle richieste.

Sotto il profilo del merito, il Ministero dell’economia, con riferimento al complesso del provvedimento, sottolinea che il provvedimento determina, a fronte di situazioni soggettive simili, un trattamento differenziato tra dipendenti delle pubbliche amministrazioni e lavoratori autonomi e dipendenti del settore privato. In particolare, il testo prevede un beneficio non solo diversamente prolungato nel tempo (fino al 2011 per i dipendenti pubblici e fino al 2012 per i privati) ma anche di differente natura. Infatti, il beneficio concesso ai dipendenti pubblici appare come un trattamento funzionale all’assistenza del familiare disabile sotto forma di un trattamento retributivo che richiede necessariamente l’esistenza in vita dell’assistito e che, ai sensi dell’articolo 72, comma 2, del decreto-legge n. 112/2008, l’Amministrazione ha facoltà di riconoscere o meno. Al contrario, con il beneficio dell’anticipo del pensionamento per i dipendenti privati ed i lavoratori autonomi[4], si costituiscono diritti soggettivi in capo ai soggetti in possesso dei requisiti richiesti. Tale beneficio assume carattere risarcitorio e deve essere necessariamente riconosciuto anche ai lavoratori in possesso dei requisiti per i quali il familiare assistito non sia più in vita.

 

Al riguardo, dal momento che la relazione tecnica all’articolo 72 del decreto-legge n. 112/2008 precisava che dall’applicazione delle disposizioni, ora estese ai familiari di disabili gravi, sarebbero derivati risparmi per le pubbliche amministrazioni non quantificabili e, come tali, non ascritti nei saldi di finanza pubblica, non si hanno rilievi da formulare per quanto di competenza.

 

ARTICOLI 2, 3 e 4

Accesso al trattamento pensionistico anticipato per i lavoratori autonomi e i dipendenti del settore privato

La norma dispone, per il triennio 2010-2012, la possibilità per i lavoratori autonomi e per i lavoratori dipendenti del settore privato, che assistano familiari gravemente disabili da almeno 18 anni o, in caso di handicap congenito, dalla nascita, di accedere in via anticipata al pensionamento. Tale possibilità è subordinata al compimento di almeno 60 anni di età per gli uomini e 55 anni per le donne, nonché al versamento di almeno 20 anni di contributi previdenziali (articolo 2).

All’onere, valutato in 85,2 milioni di euro per il 2010, 106,9 milioni di euro per il 2011 e 148,5 milioni di euro per il 2012 si provvede mediante l’utilizzo di un Fondo, appositamente costituito presso l’INPS ed alimentato, nel limite dei predetti importi, per gli anni 2010-2012, dalle maggiori entrate derivanti dall’aumento dal 17 al 18 per cento dell’aliquota contributiva a carico dei titolari di pensione e dei collaboratori e professionisti iscritti, in via non esclusiva, alla gestione previdenziale per i lavoratori parasubordinati[5] (articolo 4).

L’articolo 3 prevede le modalità di riconoscimento dei benefici in esame attraverso la presentazione all’INPS di un’apposita domanda.

 

La relazione tecnica, predisposta dal Ministero del lavoro sulla base di schede elaborate dall’INPS (cfr. l’allegato alla presente Nota di verifica), è stata negativamente verificata dal Ministero dell’economia sia con riferimento agli oneri quantificati (85,2 milioni di euro nel 2010, 106,9 milioni di euro nel 2011 e 148,5 milioni di euro nel 2012, con profilo decrescente negli anni successivi) sia con riferimento alla copertura finanziaria (maggiori entrate contributive, al netto dei supplementi di pensione erogati e al lordo degli effetti fiscali, pari a 120 milioni di euro nel 2010, 122 milioni di euro nel 2011 e 125 milioni di euro nel 2012).

In particolare il Ministero dell’economia precisa quanto segue:

-   gli oneri quantificati (articolo 2) sono sottostimati in quanto non tengono conto né degli effetti conseguenti alla concessione del beneficio ai familiari dei disabili deceduti alla data di presentazione della domanda (avendo il beneficio un carattere risarcitorio[6]) né degli oneri connessi all’eventuale integrazione al minimo. Inoltre, a giudizio del Ministero dell’economia, andrebbero specificati i parametri in base ai quali si è stimato il numero dei potenziali beneficiari e la decorrenza delle pensioni. Infatti, in assenza di ulteriori informazioni, non sembrerebbe giustificato il profilo temporale di gradualità in quanto, considerando che l’accesso al pensionamento con requisiti ridotti decorre dal 2010, la grande maggioranza dei beneficiari dovrebbe accedere al pensionamento fin dal primo anno di applicazione della nuova disciplina.

In secondo luogo, dovrebbero essere specificati i criteri in base ai quali è stato valutato l’importo medio delle pensioni liquidate di circa 10.000 euro pro capite: tale importo sembrerebbe sottintendere un’ipotesi di anzianità contributiva media vicina a quella minima di venti anni, non sufficientemente prudenziale;

-   le maggiori entrate contributive quantificate portate a copertura (articolo 4) sono limitate al triennio a fronte di oneri pluriennali e appaiono sovrastimate in quanto non includono gli effetti fiscali indotti dall’incremento delle aliquote contributive. Peraltro, tenendo conto che si tratta dell’aliquota applicata agli assicurati presso altre gestioni e ai pensionati (applicata, quindi, ai soggetti che, in linea generale, percepiscono anche altri redditi), la relativa aliquota fiscale non dovrebbe essere ragionevolmente inferiore al 25-30 per cento. Non risultano inoltre specificati i parametri in base ai quali sono stati calcolati gli oneri pensionistici derivanti dai supplementi di pensione liquidati per l’incremento di aliquota. Tali oneri determinerebbero un profilo crescente più accentuato della maggiore spesa per prestazioni, come quantificata con riferimento all’articolo 3. In ogni caso, il Ministero dell’economia ribadisce che l’aumento dell’aliquota proposto non rappresenta una modalità di copertura appropriata, in quanto determina, nel medio-lungo-periodo, al di là dell’orizzonte decennale della relazione tecnica, effetti di maggiore spesa pensionistica per i quali non sarebbe garantita la relativa copertura finanziaria[7].

Con riferimento, infine, alle modalità di riconoscimento del beneficio (articolo 3), il Ministero dell’economia sottolinea che la norma delinea ulteriori compiti a carico dell’INPS in materia di accertamento della sussistenza dei requisiti di invalidità senza recare, contestualmente, un’adeguata dimostrazione della sostenibilità da parte dell’Istituto di tali compiti con le risorse umane, finanziarie e strumentali assegnate a legislazione vigente.

 

Al riguardo, nel ribadire quanto già rilevato nella seduta del 10 marzo 2010[8] in merito al disallineamento tra oneri, pluriennali, e copertura, limitata al triennio, nonché sulla necessità di considerare sia gli oneri connessi ai lavoratori con i requisiti richiesti ma a cui è, nel frattempo, deceduto il familiare disabile, sia gli oneri per le eventuali integrazioni al minimo, appaiono opportuni ulteriori chiarimenti da parte del Governo con riferimento, in primo luogo, alla problematica che si determinerebbe nel medio-lungo periodo in relazione all’aumento dell’aliquota a carico degli iscritti alla gestione per i parasubordinati. La relazione tecnica, infatti, sembrerebbe indicare che nel medio-lungo periodo gli aumenti contributivi in esame devono essere volti al finanziamento dei maggiori trattamenti pensionistici che essi determinano. Di conseguenza, non potrebbero essere considerati a copertura della maggiore spesa in esame. Tale problema, tuttavia, sembrerebbe essere superato dal fatto che la norma in esame ha un carattere transitorio, limitato al triennio 2010-2012.

In secondo luogo, con riferimento alla non dimostrata capacità dell’INPS di fare fronte ai nuovi compiti previsti dalla normativa in esame, si segnala che le informazioni relative sia ai disabili sia ai lavoratori familiari conviventi dovrebbero essere già in possesso dell’Istituto e, di conseguenza, non necessariamente questo dovrebbe essere costretto a ricorrere ad ulteriore personale o a nuove strutture per l’incrocio di tali dati. Anche su tale punto appare opportuno acquisire l’avviso del Governo.

 

 

 

ALLEGATO

SCHEDE TECNICHE

INPS – Coordinamento Generale Statistico-Attuariale

 

Determinazione della platea dei beneficiari

 

Si fa riferimento alla collettività degli invalidi civili titolari di indennità di accompagnamento, concessa sulla base di requisiti sanitari assimilabili in via di larga massima alla disabilità grave richiesta dalla norma in esame. Da tale collettività sono esclusi:

-         i soggetti ricoverati in istituti specializzati

-         i soggetti ai quali risulti accreditata contribuzione per attività lavorativa

Nell’ambito di tale collettività, i casi di interesse sono rappresentati dai soggetti con una durata di percezione dell’indennità almeno pari a 18 anni.

Per determinare i soggetti ai quali può essere associato un familiare lavoratore potenzialmente beneficiario del provvedimento, sono stati presi in esame i seguenti elementi:

-         la totalità dei soggetti in età minore di 65 anni (per i quali è ipotizzabile in via generalizzata la convivenza con un familiare lavoratore)

-         una quota molto contenuta (dell’ordine del 5 per cento) di quelli in età superiore a 65 anni, per i quali l’assistenza è generalmente prestata o dal coniuge (che, nella generalità dei casi risulterebbe già pensionato e non potrebbe beneficiare dell’anticipo) ovvero da un figlio (per il quale, in caso di convivenza continuativa per almeno 18 anni con un genitore inabile, dovrebbe presumibilmente presentarsi con una frequenza molto limitata).

Con tali criteri è stato complessivamente determinato un insieme di circa 134.000 invalidi civili titolari di indennità di accompagnamento, di cui:

-         115.000 che già si trovano nelle condizioni indicate al 1° gennaio 2010 (indennità di accompagnamento da almeno 18 anni);

-         19.000 che verranno a trovarsi nelle stesse condizioni nel corso del triennio 2010-2012 (raggiungimento del 18° anno nel corso del triennio).

L’insieme più ristretto, costituito dal coloro ai quali l’assistenza è prestata da un familiare iscritto a una delle gestioni amministrate dall’INPS, è valutabile, tenendo conto dell’incidenza degli iscritti all’Istituto sul totale degli occupati, in 110.000 unità, di cui:

-         96.000 con indennità di accompagnamento da almeno 18 anni;

-         15.000 che raggiungeranno il 18° anno nel corso del triennio 2010-2012.

Dal momento che la norma relativa alle modalità di riconoscimento del beneficio (articolo 3) sembra fare riferimento esclusivamente alla convivenza del lavoratore con il parente disabile, senza ulteriori prove di effettivo svolgimento dell’assistenza, sembra lecito ipotizzare che a ciascuno dei soggetti così individuati sia associato un familiare lavoratore potenzialmente beneficiario della norma.

Tali lavoratori, in presenza dei previsti 18 anni di assistenza ed al raggiungimento dei previsti requisiti di età e di anzianità contributiva, accederanno gradualmente ai benefici della norma in esame.

Lo scaglionamento temporale dei conseguenti pensionamenti anticipati è stato determinato sulla base di una distribuzione per sesso, età ed anzianità contributiva rilevata su un insieme di circa 50.000 lavoratori individuati come familiari di titolari di indennità di accompagnamento.

 

Oneri connessi all’anticipo della pensione

 

L’onere aggiuntivo a carico delle gestioni previdenziali interessate è rappresentato dall’intero importo della pensione, per tutto il periodo di anticipo rispetto al raggiungimento dei requisiti ordinari.

A fini prudenziali, la valutazione è stata condotta con riferimento alla situazione di massimo onere, corrispondente all’ipotesi che tutti coloro che raggiungono i requisiti previsti per il pensionamento anticipato decidano di usufruirne.

Sulla base delle ipotesi descritte, limitatamente al decennio 2010-2019 e con separata evidenza dei casi relativi ai soli lavoratori dipendenti, l’andamento temporale del numero delle pensioni anticipate in essere nei vari anni e dei corrispondenti maggiori oneri pensionistici per l’insieme delle gestioni amministrate dall’INPS sarebbe il seguente:

(milioni di euro)
anno	lavoratori dipendenti		lavoratori autonomi		totale
	numero pensioni	onere annuo	numero pensioni	onere annuo	numero pensioni	onere annuo
2010	5.547	67	1.920	14	7.467	81
2011	7.959	93	2.754	18	10.713	111
2012	11.250	128	3.895	24	15.145	152
2013	9.948	113	3.444	22	13.392	135
2014	8.760	100	3.033	21	11.793	121
2015	7.692	87	2.662	18	10.354	105
2016	4.258	50	1.474	9	5.732	59
2017	0	0	0	0	0	0
2018	0	0	0	0	0	0
2019	0	0	0	0	0	0

 

Oneri relativi al TFR

L’anticipo del pensionamento determina effetti anche sulle quote di trattamento di fine rapporto a carico dell’apposito Fondo di tesoreria gestito dall’INPS per i lavoratori per i quali le quote di accantonamento annuale sono versate al Fondo in questione.

Per ciascun lavoratore interessato si verifica:

-         un onere nell’anno di liquidazione del trattamento anticipato, corrispondente alla quota di TFR maturata;

-         un risparmio nell’anno in cui il lavoratore avrebbe cessato l’attività lavorativa in assenza del beneficio dell’anticipo, pari alla quota di TFR che sarebbe stata maturata a tale epoca, comprensiva delle ulteriori quote che sarebbero state accantonate e della rivalutazione.

L’effetto complessivo per il TFR, con riferimento all’insieme dei lavoratori interessati, può essere così valutato:

 

Risparmi derivanti dal minor ricorso ai permessi retribuiti di cui alla legge n. 104/1992

 

L’accesso al pensionamento anticipato sulla base delle norme in esame comporterebbe la cessazione del diritto ai permessi retribuiti previsti dalla legge n. 104/1992, con conseguenti minori oneri a carico della Gestione per gli interventi assistenziali.

Sulla base delle indicazioni più recenti disponibili in merito alla distribuzione per età ed anzianità contributive dei lavoratori che usufruiscono di tali permessi, si può stimare, sulla base di ipotesi coerenti con quelle adottate per la valutazione degli oneri della proposta di legge in esame, il numero dei lavoratori che cesserebbero di utilizzare i permessi retribuiti.

Ipotizzando che tali lavoratori avrebbero usufruito del permesso nella misura massima (3 giornate al mese), il corrispondente minor onere anno per indennità e contribuzione figurativa è stimato come segue nel decennio 2010-2019:

 

Pertanto, l’onere complessivo per il triennio sperimentale è valutabile in 85,2 milioni di euro per il 2010, 106,9 milioni di euro nel 2011 e 148,5 milioni di euro per il 2012.

 

Maggiori entrate contributive

 

Presso l’INPS, sulla base della proposta in esame, è costituito un Fondo alimentato, per gli anni 2010, 2011 e 2012, nei limiti degli importi indicati dall’articolo 4, comma 1, con l’aumento dal 17 al 18 per cento dell’aliquota contributiva a carico dei collaboratori, professionisti e titolari di pensione iscritti, anche in via non esclusiva, alla gestione di cui all’articolo 2, comma 26, della legge n. 335/1995.

Nell’ipotesi che il finanziamento della norma non sia limitato al triennio 2010-2012, ma che venga prorogato anche per gli anni successivi, si è provveduto a stimare le maggiori entrate contributive ed i conseguenti oneri pensionistici per il decennio 2010-2019: