Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

SERVIZIO STUDI

Progetti di legge

 

 

 

 

Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità e istituzione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità

 

A.C. 2121

 

 

 

 

 

 

n. 110

 

 

4 febbraio 2009

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dipartimento affari esteri

 

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File:es0131.doc

INDICE

Scheda di sintesi

Dati identificativi del disegno di legge di ratifica  3

Contenuto dell’accordo  4

Contenuto del disegno di legge di ratifica  10

Il recente dibattito alla Camera sulle mozioni concernenti iniziative a sostegno dei diritti delle persone con disabilità  13

Documentazione

§      Stato delle ratifiche della Convenzione sui diritti delle persone disabili45

§      Stato delle ratifiche del Protocollo opzionale alla Convenzione sui diritti delle persone disabili45

 

 

Scheda di sintesi

 

La Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, unitamente al suo Protocollo Opzionale è stata adottata il 13 dicembre 2006 durante la 61^a sessione dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ed è stata aperta per la firma il 30 marzo 2007. Si tratta del primo trattato di ampi contenuti sui diritti umani del 21° secolo, la prima Convenzione sui diritti umani ad essere aperta alla firma di organizzazioni regionali, nonché il primo strumento giuridicamente vincolante riguardo i diritti dei disabili. Fino a quel momento, infatti, alcuni Paesi si erano dotati di strumenti multilaterali per proteggere i diritti dei disabili, ma nessuno con il rango di Convenzione internazionale.

Al proposito si ricordano: la Dichiarazione sui diritti delle persone disabili (1975); il Programma d’Azione mondiale concernente le persone Disabili (1981); i Principi per la Tutela delle Persone con malattie mentali e il miglioramento dei Servizi di Salute mentale (1991); le Regole sulla equità delle opportunità per persone con disabilità (1993), tutti adottati nell’ambito dell’Assemblea generale delle Nazioni Unite.

La Convenzione è stata negoziata nel corso dell’ottava sessione di una Commissione ad hoc dell’Assemblea generale che ha lavorato sulla questione dal 2002 al 2006 e segna un punto di svolta nell’approccio verso le persone con disabilità. Essa, infatti, sposta l’ottica tradizionale secondo la quale i disabili erano “oggetti” bisognosi di carità, cure mediche e protezione sociale verso un nuovo modo di considerarli, che li vede “soggetti”, capaci di rivendicare i propri diritti e prendere decisioni per la propria vita basate sul consenso libero e informato, e di essere membri attivi della società.

La Convenzione è uno strumento per la tutela dei diritti umani che si pone esplicitamente nella dimensione dello sviluppo umano; fornisce un’ampia categorizzazione di persone diversamente abili e riafferma che tutte le persone, quale che sia la loro disabilità, debbono poter godere dei diritti umani e delle libertà fondamentali; chiarisce che tutte le categorie di diritti si applicano alle persone con disabilità e identifica le aree nelle quali può essere necessario intervenire per rendere possibile ed effettiva la fruizione di tali diritti;  identifica inoltre le aree nelle quali i diritti sono stati violati e quelle nelle quali la protezione di essi va rafforzata.

Scopo della Convenzione non è dunque quello di affermare nuovi diritti umani, ma di stabilire con molta fermezza gli obblighi a carico delle Parti volti a promuovere, tutelare e assicurare i diritti delle persone con disabilità. Al riguardo, la Convenzione, oltre a vietare qualsiasi discriminazione nei confronti delle persone disabili, enumera le molte misure che gli Stati devono adottare per creare un ambiente all’interno del quale esse possano godere di un’effettiva eguaglianza sociale.

Sia la Convenzione che il Protocollo opzionale sono entrati in vigore il 3 maggio 2008.

La Convenzione si compone di un Preambolo e di cinquanta articoli. Sembra importante sottolineare che il  punto e) del Preambolo riconosce che “la disabilità è un concetto in evoluzione  e che essa è il risultato dell’interazione tra persone con menomazioni e barriere comportamentali ed ambientali, che impediscono la loro piena ed effettiva partecipazione alla società su base di uguaglianza con gli altri”. Conseguentemente, la nozione di “disabilità” non viene fissata una volta per tutte, ma può cambiare a seconda degli ambienti che caratterizzano le diverse società.

L’articolo 1 chiarisce che lo scopo della Convenzione è quello di promuovere, proteggere e garantire il pieno godimento dei diritti umani e delle libertà fondamentali da parte delle persone con disabilità fornendo anche la definizione di tale categoria. Ai fini della Convenzione, sono persone con disabilità coloro che presentano “menomazioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali durature che interagendo con varie barriere possono ostacolare la piena ed effettiva partecipazione nella società”.

Gli articoli dal 2 al 4 stabiliscono le principali definizioni, i principi generali e gli obblighi che si assumono le Parti contraenti.

Tra i princìpi della Convenzione, vengono annoverati la dignità, l’autonomia e l’indipendenza delle persone; la non discriminazione; la partecipazione alla vita della società; il rispetto per le differenze; la pari opportunità rispetto ai non disabili; la parità di genere; il rispetto dello sviluppo dei bambini disabili.

L’articolo 4 enumera gli obblighi generali cui sono sottoposte le Parti, primo fra tutti quello di garantire la piena realizzazione di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali per tutte le persone disabili, senza alcuna discriminazione attribuibile alla presenza della disabilità stessa. Tale obbligo comporta, ad esempio, l’adozione di misure, anche legislative, atte a rendere applicabili i diritti contenuti nella Convenzione, ad abrogare leggi o consuetudini ad essa contrarie, a promuovere la ricerca e lo sviluppo di strumenti e apparecchiature che possano aiutare le persone disabili, a fornire ad esse tutte le informazioni utili circa l’uso di nuove tecnologie al servizio della disabilità.

Sono fatte salve le norme più favorevoli per la realizzazione dei diritti delle persone portatrici di handicap eventualmente contenute nella normativa nazionale degli Stati parte.

Gli articoli dal 5 all’8 approfondiscono il concetto di non discriminazione nei suoi vari aspetti, con particolare riguardo alle donne e ai bambini, considerati soggetti ancora più deboli. Le Parti riconoscono che ogni persona è uguale davanti alla legge, vietano qualunque discriminazione basata sulla disabilità e garantiscono a tutti uguale tutela legale.

Di particolare rilievo l’articolo 8 che impegna le Parti ad adottare misure immediate (campagne pubblicitarie, promozione di programmi scolastici, ecc.) per sensibilizzare la società ed abbattere gli stereotipi di cui spesso le persone disabili sono vittime.

Gli articoli da 9 a 19 ribadiscono in maniera più dettagliata l’uguaglianza rispetto ai vari diritti. Fra di essi quello dell’accessibilità all’ambiente (trasporti, informazione e comunicazione - compresi i sistemi e le tecnologie di informazione e comunicazione - e altre attrezzature e servizi aperti al pubblico, sia nelle aree urbane che nelle aree rurali) che deve essere garantito dagli Stati attraverso l’adozione di tutte le misure necessarie (articolo 9). Viene poi riaffermato il diritto alla vita e quello alla protezione nelle situazioni di rischio ed emergenze umanitarie.

In tema di riconoscimento della personalità giuridica, l’articolo 12 afferma che le misure relative all’esercizio della capacità giuridica devono rispettare i diritti, la volontà e le preferenze della persona, essere proporzionate e adatte alle condizioni della persona, e che debbono essere applicate per il più breve tempo possibile.

Gli Stati dovranno assicurare altresì alle persone con disabilità l’effettivo accesso alla giustizia e la tutela dei diritti di libertà e di sicurezza anche attraverso la previsione di adattamenti connessi alla specifica condizione di disabilità (articoli 13 e 14).

Gli articoli 15, 16 e 17 ribadiscono il diritto a non essere sottoposti a tortura, a pene o a trattamenti crudeli o inumani, a sfruttamento, a violenza e a maltrattamenti e il diritto all’integrità personale.

Gli articoli 18, 19 e 20 sanciscono il diritto delle persone diversamente abili alla libertà di cittadinanza e di residenza, anche attraverso adeguate misure che assicurino la massima indipendenza o mobilità.

La libertà di opinione e di accesso alle informazioni è garantita dall’articolo 21 mentre gli articoli 22 e 23 garantiscono il diritto alla privacy e a non subire restrizioni nella propria vita affettiva e sessuale, nonché a creare una propria famiglia assumendo liberamente le proprie responsabilità in merito alla generazione e all’educazione dei figli.

In tema di istruzione, l’articolo 24 prevede l’integrazione scolastica a tutti i livelli anche attraverso efficaci misure di supporto calibrato sulle esigenze individuali che possano garantire il progresso scolastico e la socializzazione. Le Parti assicureranno che le persone con disabilità possano avere accesso all’istruzione post-secondaria, alla formazione professionale e ai sistemi di apprendimento lungo tutto l’arco della vita.

È riconosciuto (articolo 25) il diritto di godere della migliore condizione di salute possibile, senza discriminazioni basate sulla disabilità, anche attraverso interventi e servizi volti a ridurre al minimo e a prevenire ulteriori disabilità.

E’ riconosciuto il diritto al lavoro, su basi di parità con gli altri, ad esempio attraverso la costruzione di un mercato del lavoro che abbia le caratteristiche necessarie a garantire l’inclusione e l’accessibilità delle persone con disabilità (articolo 27).

Le Parti riconoscono il diritto ad un adeguato standard di vita e di protezione sociale che comprende la possibilità di fruire di alloggi adeguati, di servizi e di assistenza ritagliati sulle necessità dei disabili, nonché l’assistenza economica per le spese derivanti dalla presenza della disabilità in caso di indigenza (articolo 28).

Le Parti devono inoltre assicurare l’uguaglianza nella partecipazione alla vita politica e pubblica, compreso dunque l’esercizio del diritto di voto, la possibilità di candidarsi alle elezioni e di svolgere funzioni pubbliche a qualunque livello di responsabilità (articolo 29).

L’articolo 30 promuove la partecipazione alla vita culturale, ricreativa ed alle attività sportive, assicurando la diffusione di programmi televisivi, film, materiale culturale in forme adatte, rendendo accessibili teatri, musei, cinema e librerie e garantendo alle persone disabili l’opportunità di sviluppare e utilizzare il proprio potenziale creativo (articolo 30).

Gli articoli a seguire richiamano strumenti e procedure attraverso cui dare attuazione alla Convenzione.

L’articolo 31 prevede che gli Stati curino la raccolta di informazioni, compresi dati statistici, utili alla formulazione e all’attuazione di politiche per le persone con disabilità.

In base all’articolo 32, le Parti forniscono assistenza ai Paesi in via di sviluppo nei loro sforzi di attuare la Convenzione, sia nei rapporti reciproci, sia attraverso la cooperazione e anche nell’ambito di partenariati con le organizzazioni internazionali.

Per assicurare l’attuazione e il monitoraggio della Convenzione, le Parti designeranno uno o più punti di contatto e creeranno un meccanismo nazionale di coordinamento incaricato di facilitare le azioni legate all’applicazione della Convenzione stessa (articolo 33).

Gli articoli da 34 a 39 riguardano l’istituzione e le funzioni del Comitato sui diritti delle persone con disabilità formato da non più di 18 esperti di alta moralità designati dagli Stati ed eletti sulla base dei principi di equa ripartizione geografica, della rappresentanza delle diverse forme di civiltà e dei principali sistemi giuridici, della rappresentanza bilanciata di genere e della partecipazione di esperti con disabilità. Entro due anni dalla data della sua entrata in vigore, ciascuna Parte presenterà al Comitato un dettagliato rapporto[1] sulle misure adottate per dare attuazione alla Commissione; il Comitato esaminerà i rapporti, formulando eventuali suggerimenti e raccomandazioni di carattere generale, che saranno restituiti allo Stato interessato.

L’articolo 40  prevede la riunione periodica della Conferenza degli Stati Parte che esamina le questioni relative all’applicazione della Convenzione. La prima riunione della Conferenza viene convocata dal Segretario generale dell’ONU entro 6 mesi dall’entrata in vigore della Convenzione[2].

Gli articoli da 41 a 50 contengono le clausole finali riguardanti la ratifica, l’entrata in vigore, le procedure per emendare il testo della Convenzione e per la denuncia. In base all’articolo 42 alla Convenzione possono aderire anche le Organizzazioni di integrazione regionale che, come specificato nell’articolo 44, sono le organizzazioni costituite da Stati sovrani appartenenti ad una medesima area regionale, a cui gli Stati membri hanno trasferito competenze sulle questioni regolate dalla Convenzione.

Il Protocollo Opzionale alla Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità è composto di 18 articoli e riguarda le procedure per il ricorso in caso di violazione dei diritti stabiliti dalla Convenzione stessa.

Il Protocollo opzionale riconosce la competenza del Comitato per i diritti delle persone con disabilità a ricevere ed esaminare comunicazioni da o in rappresentanza di individui o gruppi di individui che ritengano di essere vittime di violazioni delle disposizioni della Convenzione da parte dello Stato.

 

Il disegno di legge in esame consta di 4 articoli. L’articolo 1 contiene l’autorizzazione alla ratifica della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, con Protocollo opzionale, mentre l’articolo 2 contiene l’ordine di esecuzione.

 

L’articolo 3[3]prevede l’istituzione dell’Osservatorio nazionale sulla condizione delle persone con disabilità presso il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, in attuazione dei principi sanciti dalla Convenzione sui diritti delle persone con disabilità e dalla legge 5 febbraio 1992, n. 104[4], al fine di favorire la piena integrazione delle persone con disabilità (comma 1).

La legge-quadro 5 febbraio 1992, n. 104reca la disciplina di riferimento in materia di diritti, integrazione sociale e assistenza della persona con disabilità. Tale legge ha formulato un sistema organico di principi e un piano generale di intervento, lasciando alle regioni il compito di individuare in dettaglio, nell'esercizio delle loro competenze, le priorità locali e le forme concrete di attuazione. Spetta poi ai comuni e alle aziende sanitarie locali provvedere, con un certo margine di autonomia, ai servizi, secondo le rispettive competenze. La disciplina citata delinea quindi le finalità ultime dell'azione pubblica: l'autonomia sostanziale del disabile, nel massimo grado possibile, l'integrazione sociale e, in generale, il pieno sviluppo della persona. Inoltre, essa sancisce il diritto del disabile (anche ove non sia cittadino italiano) alla necessaria assistenza.

L’Osservatorio è presieduto dal Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali ed è composto al massimo da quaranta membri, nel rispetto del principio di pari opportunità tra donne e uomini (comma 2).

Il comma 3 prevede, entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, l’emanazione di un regolamento[5]del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione, riguardante la composizione, l’organizzazione e il funzionamento dell’Osservatorio. In particolare, in tale Osservatorio devono essere rappresentate le amministrazioni centrali che si occupano di politiche per la disabilità, le regioni, le province autonome, le autonomie locali, gli Istituti di previdenza, l’Istituto nazionale di statistica, le organizzazioni dei lavoratori, dei pensionati e dei datori di lavoro maggiormente rappresentative, le associazioni nazionali dei portatori di handicap e le organizzazioni del terzo settore operanti nel campo della disabilità. Da ultimo, il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali integra la composizione dell’Osservatorio con la nomina al massimo di cinque esperti di comprovata esperienza nel campo della disabilità.

Ai sensi del comma 4, l’Osservatorio resta in carica per tre anni. Tre mesi prima della scadenza del mandato, presenta una relazione sull’attività svolta al Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, che, a sua volta, la invia alla Presidenza del Consiglio dei ministri, ai fini della valutazione congiunta della perdurante utilità dell’organismo e dell’eventuale proroga della durata. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, la durata in carica dell’Osservatorio può essere, infatti, prorogata per un ulteriore periodo, comunque non superiore a tre anni. Tale procedura è valida anche per le successive proroghe.

Il comma 5 demanda all’Osservatorio i seguenti compiti:

§      promuovere l’attuazione della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità ed elaborare il rapporto dettagliato, ai sensi dell’articolo 35[6] della Convenzione medesima, sulle misure prese per renderne efficaci gli obblighi nonché sui progressi conseguiti, in raccordo con il Comitato interministeriale dei diritti umani;

§      predisporre un programma di azione biennale per la promozione dei diritti e l’integrazione delle persone con disabilità, in attuazione della legislazione nazionale e internazionale;

§      promuovere la raccolta di dati statistici che illustrino la condizione delle persone con disabilità;

§      predisporre la relazione sulla stato di attuazione delle politiche sulla disabilità, prevista dall’articolo 41, comma 8, della citata legge n. 104 del 1992;

§      promuovere la realizzazione di studi e ricerche che possano contribuire ad individuare aree prioritarie verso cui indirizzare azioni e interventi per la promozione dei diritti delle persone con disabilità.

Il comma 6 autorizza, per il funzionamento dell’Organo, uno stanziamento annuo di 500.000 euro per gli anni dal 2009 al 2014.

Alla copertura dell’onere si provvede mediante corrispondente riduzione dell’autorizzazione di spesa relativa al Fondo nazionale per le politiche sociali di cui all’articolo 20, comma 8, della legge 8 novembre 2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali).

La normativa citata statuisce che a decorrere dall'anno 2002 lo stanziamento complessivo del Fondo nazionale per le politiche sociali è determinato dalla legge finanziaria. Si segnala altresì che le risorse afferenti al Fondo da ripartire per le politiche sociali, istituito presso il Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, ammontano per il 2009 a circa 1.312 milioni di euro.

Il comma 7 precisa che il Ministro dell’economia e delle finanze è autorizzato ad apportare, con propri decreti, le occorrenti variazioni di bilancio.

Il comma 8 dispone la modifica del comma 8 dell’articolo 41 della legge n. 104 del 1992, ai sensi del quale il Ministro del lavoro, della salute e delle politiche sociali, entro il 15 aprile di ogni anno, presenta una relazione al Parlamento sui dati relativi allo stato di attuazione delle politiche per l'handicap in Italia nonché sugli indirizzi che intende seguire.

La modifica proposta è diretta a prevedere che la presentazione della suddetta relazione avvenga non più annualmente, ma ogni due anni.

 

L’articolo 4 prevede l’entrata in vigore del provvedimento per il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.

 

Il ddl di autorizzazione alla ratifica presentato al Senato (A.S. 1279) era accompagnato da una relazione tecnica, da un’analisi tecnico-normativa (ATN) e da un’analisi sull’impatto della regolamentazione (AIR).

 

La relazione tecnica riconduce l’onere dell’attuazione del provvedimento (500mila euro annui a decorrere dal 2009) al funzionamento dell’Osservatorio. Più precisamente, la relazione ipotizza l’impiego di 105mila euro annui per spese di missione nazionali dovute alla partecipazione alle riunioni dell’Osservatorio; di 95mila euro annui per ausili per persone sorde e cieche che partecipino alle riunioni dell’Osservatorio; 300mila euro annui per effettuare studi, ricerche ed indagini statistiche sulla disabilità.

L’ATN fornisce un’ampia e dettagliata analisi del quadro normativo nel quale il provvedimento s’inserisce senza problemi di incompatibilità alcuna.

 

 

Il 28 gennaio 2009 si è conclusa alla Camera la discussione delle mozioni concernenti iniziative a sostegno dei diritti delle persone con disabilità con l’approvazione delle mozioni Delfino ed altri n. 1-00079 e Laura Molteni ed altri n. 1-00084, accettata dal Governo.

La mozione Delfino ed altri n. 1-00079, tra l’altro, impegna il Governo ad adeguare in tempi brevi la legislazione nazionale alle disposizioni della Convenzione sui diritti delle persone con disabilità, a garantire l’applicazione della normativa europea sulla disabilità ed a considerare le ragioni della mancata sottoscrizione della Convenzione da parte della Santa Sede.

Come è noto, e come è stato ricordato anche nel dibattito sulle mozioni in questione, la Santa Sede, pur formulando un giudizio complessivamente positivo sul testo della Convenzione, aveva fin dalla sua adozione dichiarato di non volervi aderire. La ragione di tale rifiuto risiede negli articoli 23 e 25 - riguardanti la pianificazione familiare e la salute – la cui formulazione potrebbe, secondo la Santa Sede, lasciare margini di possibilità alla pratica dell’aborto.

In particolare, l’art. 25, lettera a), obbliga gli Stati Parte a fornire ai disabili l’accesso a servizi sanitari, ivi compresi quelli riguardanti la sfera della salute sessuale e riproduttiva. L’articolo 23, lettera b), riconosce il diritto delle persone disabili “a decidere liberamente e responsabilmente riguardo il numero dei figli e l’intervallo tra le nascite e di avere accesso in modo appropriato secondo l’età, alle informazioni in materia di procreazione e pianificazione familiare, e siano forniti i mezzi necessari ad esercitare tali diritti”.

La mozione Laura Molteni ed altri n. 1-00084, tra l’altro, impegna il Governo a valutare l’opportunità di rielaborare un sistema di agevolazioni fiscali unico che supporti le persone disabili, a verificare la puntuale attuazione della legge n. 68 del 1999, recante norme per il diritto al lavoro dei disabili ed a predisporre tutti gli atti normativi necessari al fine di ratificare la Convenzione sui diritti dei disabili.