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L’articolo 1 modifica e integra alcune delle norme in materia di contenimento delle spese degli enti locali contenute nella legge finanziaria 2010 (art. 2, commi 183-186) precisando la decorrenza dell’efficacia delle disposizioni relative alla riduzione di organi e apparati locali (dal 2011), ferma restando la riduzione dei trasferimenti erariali ivi prevista, ed estendendo anche ai consigli provinciali la riduzione del 20 per cento del numero dei componenti prevista per i consigli comunali.

 

I citati commi da 183 a 186 dell’articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (legge finanziaria 2010), recano una riduzione del contributo ordinario agli enti locali e, in relazione ad essa, una serie di misure per farvi fronte. Sono previsti, in particolare, una diminuzione del numero dei consiglieri comunali e degli assessori comunali e provinciali, nonché la soppressione del difensore civico, delle circoscrizioni comunali, del direttore generale e dei consorzi di funzioni tra enti locali.

 

L’articolo 2 prevede la ridefinizione, entro il 30 novembre 2010, della tabella delle circoscrizioni dei collegi per le elezioni provinciali. In ogni caso la riduzione del numero dei consiglieri provinciali disposta dall’articolo 1 è efficace anche in caso di mancata ridefinizione della tabella.

 

L’articolo 3 prevede che le regioni, a decorrere dal primo rinnovo del consiglio regionale, determinano l’importo degli emolumenti e delle altre utilità, comunque denominati, percepiti dai consiglieri regionali, ivi compresi l’indennità di funzione, l’indennità di carica, la diaria ed il rimborso spese, in modo tale che non ecceda l’indennità spettante ai membri del Parlamento.

 

L’articolo 4 reca diverse misure per la funzionalità degli enti locali.

In particolare, il comma 1 conferma per l’anno 2010 le disposizioni previste dall'articolo 1, comma 1-bis, del D.L. n. 314/2004 (legge n. 26/2005), concernenti l’ipotesi di scioglimento dei consigli comunali per mancata approvazione del bilancio nei termini previsti e l’attribuzione al prefetto dei relativi poteri, ai fini dell’approvazione del bilancio di previsione degli enti locali e della verifica della salvaguardia degli equilibri di bilancio.

Il comma 2 provvede alla determinazione dei trasferimenti erariali spettanti agli enti locali per l’anno 2010.

Il comma 3 conferma, per l’anno 2010, la compartecipazione delle province al gettito dell’IRPEF, fissata nella misura dell’1 per cento del riscosso in conto competenza.

Il comma 4 reca una modifica all’articolo 2 della legge finanziaria per il 2010 (legge n. 191/2009), cui aggiunge il comma 23-bis diretto ad incentivare l’utilizzo dell’avanzo di amministrazione per l’estinzione anticipata di mutui e prestiti obbligazionari da parte di province e comuni. Il comma 5 fissa i termini per l’adozione del decreto del Ministro dell’interno attuativo della norma.

I commi da 6 a 8 recano novelle alla legge finanziaria per il 2010 (legge n. 191/2009) con riferimento alle disposizioni relative all’attribuzione di un contributo di 600 milioni di euro in favore del Comune di Roma, finalizzato per la gran parte al ripiano dei debiti ricompresi nel piano di rientro dall’indebitamento del Comune, predisposto dal Commissario straordinario di Governo nominato ai sensi dell’articolo 78 del D.L. n. 112/2008.

Nella sostanza, le novelle apportate ai commi da 194 a 196 dell’articolo 2 della legge finanziaria sono volte a precisare che l’importo complessivamente autorizzato (600 milioni di euro) è dovuto in parte in favore del Comune di Roma (100 milioni) e per la restante parte (500 milioni) in favore del Commissario straordinario del Governo responsabile del piano di rientro dell’indebitamento del comune di Roma. Viene altresì precisato che l’importo viene attribuito, oltre che attraverso quote dei fondi comuni di investimento immobiliari costituiti ai sensi del comma 189 della finanziaria medesima, anche attraverso i proventi realizzati con i trasferimenti dei predetti beni. L’anticipazione di tesoreria concessa dal comma 196 al Commissario straordinario di Governo, fino all’importo dei 500 milioni, può essere estinta, entro il termine gia previsto del 31 dicembre 2010, anche tramite il ricavato della vendita delle quote dei fondi immobiliari spettanti al Commissario straordinario del Governo.

Il comma 9 dispone l’adozione degli interventi per lo sviluppo delle isole minori per l’anno 2008, come indicati nel Documento unico di programmazione isole minori (DUPIM), secondo gli importi ivi previsti, nei limiti della dotazione finanziaria complessiva del Fondo di sviluppo isole minori, istituito dalla legge finanziaria per il 2008.

Relazioni allegate

Il disegno di legge di conversione è corredato della relazione illustrativa e della relazione tecnico-normativa.

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Il decreto-legge in esame prevede la riduzione del numero dei consiglieri provinciali a partire dal 2011. Dal momento che il sistema elettorale provinciale prevede la definizione, in ciascuna provincia, di tanti collegi elettorali uninominali quanto sono i membri del consiglio spettanti alla provincia, la riduzione del numero di quest’ultimi incide sulla procedura elettorale. Pertanto, l’articolo 2 del decreto-legge dispone la ridefinizione della tabella delle circoscrizioni dei collegi uninominali per l’elezione dei consigli provinciali, prevedendo che, in caso di mancata ridefinizione, si applica comunque la riduzione dei consiglieri.

Si ricorda, in proposito, che l’articolo 15, comma 2, lett. b), della L. 400/1988 stabilisce che il Governo non può mediante decreto-legge provvedere nelle materie indicate nell’art. 72, quarto comma, della Costituzione. Fra queste ultime è compresa la materia elettorale. Si sono peraltro registrati diversi precedenti di interventi in materia elettorale con tale strumento normativo; tali interventi, hanno avuto ad oggetto prevalentemente aspetti del procedimento elettorale e non la disciplina del sistema elettorale in senso sostanziale.

Tra i più recenti si ricordano:

D.L. 1° febbraio 2005, n. 8 (conv. L. 40/ 2005), Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni amministrative del 2005

D.L. 3 gennaio 2006, n. 1 (conv. L. 22/2006), Disposizioni urgenti per l'esercizio domiciliare del voto per taluni elettori, per la rilevazione informatizzata dello scrutinio e per l'ammissione ai seggi di osservatori OSCE, in occasione delle prossime elezioni politiche

D.L. 8 marzo 2006, n. 75 (conv. L. 72/2006), Modificazioni alla composizione grafica delle schede per l'elezione della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica

D.L. 15 febbraio 2008, n. 24 (conv. L. 30/ 2008), Disposizioni urgenti per lo svolgimento delle elezioni politiche ed amministrative nell’anno 2008

D.L. 1° aprile 2008, n. 49 (conv. L. 96/2008), Misure urgenti volte ad assicurare la segretezza della espressione del voto nelle consultazioni elettorali e referendarie

D.L. 27 gennaio 2009, n. 3 (conv. L. 26/2009), Disposizioni urgenti per lo svolgimento nell'anno 2009 delle consultazioni elettorali e referendarie

D.L. 28 aprile 2009, n. 39 (conv. L. 24 giugno 2009, n. 77), Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella Regione Abruzzo nel mese di aprile 2009 e ulteriori interventi urgenti di protezione civile

D.L 18 settembre 2009, n. 131 (conv. L. 271/2009), Ulteriore rinvio delle consultazioni elettorali amministrative nella provincia di L’Aquila.

Motivazioni della necessità ed urgenza

Le cause di necessità e di urgenza che hanno portato all’emanazione del decreto-legge sono esplicitate nella relazione illustrativa del disegno di legge di conversione e nella premessa dello stesso decreto-legge e sono sintetizzabili come segue:

§       assicurare l'assetto organizzativo ottimale delle amministrazioni interessate e il contenimento delle spese, in tempo utile prima dell'avvio delle operazioni connesse allo svolgimento delle elezioni regionali e locali che, si ricorda, avranno luogo il 28 e 29 marzo 2010;

§       precisare tempestivamente ed in modo univoco la decorrenza dell'efficacia delle disposizioni della legge finanziaria relative alla riduzione di organi e apparati amministrativi degli enti locali;

§       assicurare la funzionalità degli enti locali, con  particolare riferimento alla definizione dei trasferimenti erariali agli stessi enti locali ed alle procedure di approvazione dei bilanci di previsione.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Gli articoli 1 e 2 sono riconducibili alla competenza esclusiva dello Stato in materia di legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lett. p), Cost..

L’articolo 4 attiene alla materia di competenza concorrente coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario (art. 117, terzo comma, Cost.).

 

Anche con riferimento all’articolo 3, che prevede che le regioni definiscono l’importo degli emolumenti spettanti ai consiglieri regionali in modo che non eccedano l’indennità parlamentare, viene in rilievo la materie di competenza concorrente coordinamento della finanza pubblica.

In materia di indennità dei consiglieri regionali, si ricorda che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 157 del 2007, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione della legge finanziaria 2006 che prevedeva la riduzione del 10 per cento delle indennità spettanti ai titolari degli organi politici regionali (L. 266/2005, art. 1, co. 54).

Secondo la Corte, «la legge 10 febbraio 1953, n. 62 (Costituzione e funzionamento degli organi regionali) demanda la fissazione delle indennità spettanti ai titolari delle cariche politiche della Regione alle leggi regionali e ai rispettivi statuti [...]. Il censurato comma 54, nel fissare la riduzione delle indennità corrisposte ai titolari degli organi politici regionali “nella misura del 10 per cento rispetto all'ammontare risultante alla data del 30 settembre 2005»”, pone un precetto specifico e puntuale, comprimendo l'autonomia finanziaria regionale ed eccedendo dall'ambito dei poteri statali in materia di coordinamento della finanza pubblica (sentenza n. 417 del 2005). La legge statale può prescrivere criteri e obiettivi (ad esempio, il contenimento della spesa pubblica), non imporre alle Regioni minutamente gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi. Ciò si risolve «in un'indebita invasione dell'area riservata dall'art. 119 Cost. alle autonomie regionali» (si vedano, tra le molte, le sentenze n. 88 del 2006 e n. 449 del 2005)”.

 

Nella sentenza della n. 159 del 2008, la Corte ha scrutinato alcune disposizioni della legge finanziaria 2007, volte al contenimento della spesa degli organismi politici e degli apparati amministrativi degli enti territoriali. Dopo aver ribadito il proprio orientamento secondo cui le disposizioni statali possono solo prevedere «criteri ed obiettivi cui dovranno attenersi le Regioni e gli enti locali nell'esercizio della propria autonomia finanziaria, senza invece imporre loro precetti specifici e puntuali (fra le molte, si vedano le sentenze n. 95 del 2007, n. 449 del 2005 e n. 390 del 2004).», la Corte ha ritenuto infondate le questioni di legittimità costituzionale riferite ad una disposizione che prevedeva l’adozione da parte delle regioni, entro sei mesi, di disposizioni, normative o amministrative, finalizzate ad assicurare la riduzione degli oneri degli organismi politici e degli apparati amministrativi, con particolare riferimento alla diminuzione dell'ammontare dei compensi e delle indennità dei componenti degli organi rappresentativi e del numero di questi ultimi, alla soppressione degli enti inutili, alla fusione delle società partecipate e al ridimensionamento delle strutture organizzative, con un miglioramento dei saldi dei bilanci regionali del 10 per cento rispetto all’anno precedente (L. 296/2006, art. 1, commi 721-723). L'intervento legislativo statale riferito alle Regioni, riconducibile all'esercizio della competenza a dettare princípi fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, può infatti comportare una, per quanto parziale, compressione degli spazi entro cui possono esercitarsi le competenze legislative ed amministrative di Regioni e Province autonome (specie in tema di organizzazione amministrativa o di disciplina del personale), nonché della stessa autonomia di spesa loro spettante.

Nella medesima sentenza, la Corte ha invece dichiarato l’illegittimità costituzionale di una norma (L. 296/2006, art. 1, comma 730), ritenuta specifica e di dettaglio, che estendeva alle regioni alcune disposizioni relative alla fissazione dei compensi e degli emolumenti del presidente e dei consiglieri di amministrazione delle società a partecipazione pubblica ed al numero dei consiglieri di amministrazione delle predette società.

 

Il comma 3 dovrebbe essere valutato alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale sull’autonomia finanziaria delle regioni.

 

Si ricorda altresì che l’art. 123 della Costituzione prevede che ciascuna regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e princìpi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Gli statuti delle regioni ad autonomia ordinaria rimettono alla legge regionale la determinazione delle indennità spettanti ai consiglieri regionali.

Per ciò che attiene alle regioni a statuto speciale, gli statuti del Friuli Venezia, della Sardegna e della Val d’Aosta, approvati con legge costituzionale, rimettono  alla legge regionale le indennità dei consiglieri regionali.

Rapporto con altri princìpi costituzionali

L’articolo 2, comma 1, secondo periodo, prevede che la riduzione del numero dei consiglieri provinciali disposta dall’articolo 1 è efficace anche in caso di mancata ridefinizione della tabella delle circoscrizioni dei collegi.

In caso di mancata ridefinizione della tabella, si determinerebbe dunque una situazione in cui il numero dei collegi elettorali sarebbe superiore al numero dei consiglieri provinciali da eleggere.

Tale situazione non impedirebbe tuttavia il normale espletamento delle operazioni elettorali relative alla assegnazione dei seggi, in quanto l’elezione si svolge solo formalmente in collegi uninominali ma i seggi sono attribuiti in modo proporzionale sulla base della somma dei voti ottenuti in tutti i collegi nell’intero territorio provinciale.

Bisogna peraltro considerare che l’art. 14, commi primo e secondo, della legge 122/1951 prevede che ciascun gruppo distinto da un unico contrassegno – in sostanza ciascun partito politico - deve presentare un numero di candidati non superiore al numero dei consiglieri assegnati alla Provincia

 

In caso di mancata ridefinizione della tabella delle circoscrizioni dei collegi, ai sensi dell’art. 14 della legge 122/1951, i partiti politici non potrebbero presentare candidature in tutti i collegi, ma solo in un numero di collegi corrispondente al numero dei consiglieri da eleggere. In sostanza, i partiti non potrebbero presentare propri candidati in circa il 20 per cento dei collegi. Conseguentemente, potrebbe accadere che in alcuni collegi gli elettori non vedano presentate candidature da parte di partiti da cui ritengano essere rappresentati, effetto questo valutabile sotto il profilo dell’esercizio del diritto di voto.

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

 

Il 13 gennaio 2010 il Governo ha presentato alla Camera, un disegno di legge (A.C. 3118) che realizza una ampia riforma dell’ordinamento degli enti locali e reca diverse disposizioni relative alla riduzione di organi ed apparati amministrativi degli enti locali, che incidono sugli stessi ambiti su cui interviene il provvedimento in esame (differendo la decorrenza delle norme dalla legge finanziaria 2010 al 2011), dettando peraltro una disciplina parzialmente differente.

 

Formulazione del testo

L’articolo 1, comma 1, seconda parte, modifica la legge finanziaria 2010, estendendo ai consiglieri provinciali la riduzione del 20 per cento già prevista per i consiglieri comunali, senza specificare se la riduzione si riferisca al numero dei consiglieri comprensivo o meno del sindaco e del presidente della provincia.

 

L’articolo 3, che introduce un limite agli emolumenti dei consiglieri regionali:

§          non specifica se il limite debba riferirsi all’indennità spettante ai deputati o a quella spettante ai senatori, le quali hanno un importo diverso;

§          non specifica se il limite riguarda l’indennità parlamentare lorda;

§          non chiarisce se una modifica dell’importo dell’indennità parlamentare abbia conseguenze immediate sul limite massimo agli emolumenti dei consiglieri regionali (o se invece questo non risulti ancorato per tutta la legislatura all’indennità vigente al momento del rinnovo del consiglio).

Inoltre, in base alla formulazione della disposizione, fino alla definizione del nuovo importo degli emolumenti dei consiglieri regionali, le regioni potrebbero continuare ad applicare la disciplina regionale attualmente vigente. Il riferimento al rinnovo dei consigli ai fini della ridefinizione può infine comportare la coesistenza di regimi significativamente differenti in materia.

 

L’articolo 4, comma 9, sembrerebbe dare attuazione in via normativa (in luogo di un decreto del Ministro per i rapporti con le regioni, sulla base di criteri definiti con DPCM) all’individuazione degli interventi e degli stanziamenti per il solo 2008 relativi allo sviluppo delle isole minori, rinviando al Documento unico di programmazione isole minori (DUPIM) e alla relativa tabella di riparto approvati dall’ANCIM.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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