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Il disegno di legge reca una delega al governo ad adottare, entro nove mesi dalla data di entrata in vigore del disegno di legge in commento, uno o più decreti legislativi, recanti la revisione del sistema fiscale.

Nel corso dell’esame in sede referente, l’originario testo, composto di 17 articoli, ha subito numerose modifiche ed è stato accorpato in 4 articoli, concernenti, oltre alle procedure di delega (articolo 1), la revisione del catasto dei fabbricati nonché norme in materia di evasione ed erosione fiscale (articolo 2), la disciplina dell'abuso del diritto ed elusione fiscale, norme in materia di tutoraggio, semplificazione fiscale e revisione del sistema sanzionatorio, la delega per la razionalizzazione organizzativa dell’Amministrazione finanziaria, nonché la revisione del contenzioso e della riscossione degli enti locali (articolo 3). Infine, l’articolo 4 reca una delega per la revisione dell'imposizione sui redditi di impresa e la previsione di regimi forfettari per i contribuenti di minori dimensioni, nonché per la razionalizzazione della determinazione del reddito d’impresa e di imposte indirette e in materia di giochi pubblici. L’articolo 14 in materia di tassazione ambientale è stato soppresso, in considerazione del fatto che la proposta di direttiva sulla tassazione dell’energia (COM(2011)169) in discussione a livello europeo, che mira ad adeguare i meccanismi del mercato interno alle nuove esigenze ambientali, non è ancora stata approvata in via definitiva.

In particolare, nel corso dell’esame in sede referente è stato riformulato l’articolo 1, al fine di includervi, tra i principi di delega, il rispetto dei principi dello Statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212, con particolare riferimento all’articolo 3, in materia di efficacia temporale delle norme tributarie, e la necessità di coordinare i decreti legislativi con quanto stabilito dalla legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di federalismo fiscale, nonché con gli obiettivi di semplificazione e riduzione degli adempimenti e di adeguamento ai principi fondamentali dell’ordinamento dell’Unione europea.

E’ prevista una procedura rinforzata per il parere parlamentare sugli schemi di decreti legislativi, ai sensi della quale il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni. I pareri definitivi delle Commissioni competenti per materia sono espressi entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono essere comunque adottati.

Attraverso la riforma del catasto degli immobili (articolo 2) si intende correggere le sperequazioni insite nelle attuali rendite, accentuate dall’aumento generalizzato disposto con il decreto-legge n. 201 del 2011, che ha introdotto l’imposta municipale sperimentale (IMU). Tra i principi e criteri direttivi da applicare per la determinazione del valore catastale delle unità immobiliari urbane censite al catasto fabbricati la delega indica, in particolare, la definizione degli ambiti territoriali del mercato immobiliare, nonché la determinazione del valore patrimoniale utilizzando la superficie dell’unità immobiliare in luogo del numero dei vani attualmente utilizzato.

Nel corso dell’esame in sede referente è stato assicurato il coinvolgimento dei comuni nel processo di revisione delle rendite. Inoltre per gli immobili di riconosciuto interesse storico e artistico il valore patrimoniale deve essere determinato tenendo conto dei più gravosi oneri di manutenzione e del complesso dei vincoli legislativi. È stato precisato che la riforma del catasto deve avvenire a invarianza di gettito. I contribuenti potranno chiedere la rettifica delle nuove rendite attribuite, con obbligo di risposta entro 60 giorni. Contestualmente all’entrata in vigore dei nuovi valori, dovranno essere aggiornati i trasferimenti perequativi attraverso i fondi di riequilibrio e i fondi perequativi della finanza comunale. È prevista la ridefinizione delle competenze delle commissioni censuarie, provinciali e centrale.

La riforma fiscale è anche orientata a proseguire il contrasto all’evasione e all’elusione nonché il riordino dei fenomeni di erosione fiscale (cosiddette tax expenditures) – ferma restando la tutela, oltre che della famiglia e della salute, dei redditi di lavoro dipendente e autonomo, dei redditi da imprese minori e dei redditi da pensione - con l’obiettivo di eliminare distorsioni e rendere più efficiente il sistema economico. A questo fine, nelle procedure di bilancio sono inseriti un rapporto sulle spese fiscali (articolo 2, commi 6 e 7) e un rapporto sulla strategia seguita e sui risultati conseguiti in materia di contrasto all’evasione fiscale (articolo 2, comma 5) i cui contenuti sono stati precisati nel corso dell’esame in sede referente, nel senso di prevedere la distinzione tra imposte riscosse e accertate nonché tra le diverse tipologie di avvio delle procedure di accertamento, in particolare evidenziando i risultati del recupero di somme dichiarate e non versate e della correzione di errori nella liquidazione delle dichiarazioni; il rapporto indica altresì le strategie per il contrasto all'evasione, le aggiorna, confronta i risultati con gli obiettivi, evidenziando, ove possibile, il recupero di evasione attribuibile alla maggiore propensione all'adempimento da parte dei contribuenti.

Nel corso dell’esame in sede referente, sono stati altresì precisati (articolo 2, comma 4) i contenuti del rapporto sull’economia non osservata e sull’evasione fiscale, redatto da una Commissione di esperti istituita presso il MEF (e non presso l’Istat come nel testo originario). Tale rapporto reca una stima ufficiale dell'ammontare delle risorse sottratte al bilancio pubblico dall'evasione, con la massima disaggregazione possibile dei dati a livello territoriale, settoriale e dimensionale, con l’obiettivo, tra l’altro, di individuare le linee di intervento e prevenzione contro la diffusione del fenomeno dell'evasione, nonché per stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali.

Nel corso dell’esame in sede referente è stata inserita (articolo 2, comma 8) una delega al governo a coordinare le disposizioni in tema di monitoraggio dell’evasione e dell’erosione fiscale con le procedure di bilancio, definendo in particolare le regole di alimentazione del Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale, istituito dal D.L. n. 138/11.

Tra gli obiettivi delineati dal Governo emerge inoltre la certezza del sistema tributario, da perseguire in particolare attraverso la definizione dell’abuso del diritto (articolo 3, comma 1), inteso come uso distorto di strumenti giuridici idonei ad ottenere un risparmio d'imposta, ancorché la condotta non sia in contrasto con alcuna specifica disposizione; deve essere garantita la scelta tra regimi alternativi quando l’operazione è giustificata da ragioni extrafiscali non marginali. In sede referente è stato precisato che, in caso di ricorso, le sanzioni (e non anche gli interessi) sono riscuotibili dopo la sentenza della commissione tributaria provinciale.

Per stimolare l'adempimento spontaneo degli obblighi fiscali la delega introduce altresì norme volte alla costruzione di un migliore rapporto tra fisco e contribuenti attraverso forme di comunicazione e cooperazione rafforzata(articolo 3, comma 2). Le imprese di maggiori dimensioni dovranno costituire sistemi aziendali strutturati di gestione e controllo del rischio fiscale, con una chiara attribuzione di responsabilità nel sistema dei controlli interni. A fronte di ciò saranno previsti minori adempimenti per i contribuenti, con la riduzione delle eventuali sanzioni, nonché - secondo le modifiche introdotte in sede referente - forme premiali, consistenti in una riduzione degli adempimenti, in favore dei contribuenti che aderiscano ai predetti meccanismi di tutoraggio, i quali potranno utilizzare, inoltre, un interpello preventivo specifico con procedura abbreviata.

Nel corso dell’esame in sede referente, sono state poi introdotte norme volte ad ampliarel'ambito applicativo degli istituti del tutoraggio e della rateazione dei debiti tributari, attraverso la semplificazione degli adempimenti amministrativi e patrimoniali a carico dei contribuenti nonché la possibilità per questi ultimi di richiedere la dilazione del pagamento prima dell'affidamento in carico all'agente della riscossione, ove dimostri di versare in temporanea situazione di obiettiva difficoltà (articolo 3, commi 3-6).

Il comma 7 dell’articolo 3 reca una delega per la revisione generale della disciplina degli interpelli.

Si intende inoltre attuare una semplificazione sistematica dei regimi fiscali, al fine di eliminare “complessità superflue” (articolo 3, comma 8).

Si prevede poi la revisione delle sanzioni penali e amministrative (articolo 3, comma 9) che deve essere attuata secondo criteri di predeterminazione e proporzionalità rispetto alla gravità dei comportamenti, dando rilievo alla configurazione del reato tributario per i comportamenti fraudolenti, simulatori o finalizzati alla creazione e utilizzo di documentazione falsa per i quali – secondo quanto previsto in sede referente – non possono comunque essere ridotte le pene minime previste dalla legislazione vigente alla data di entrata in vigore del decreto–legge n. 138/2011; si prevede, al riguardo, la revisione del regime della dichiarazione infedele e la possibilità di ridurre le sanzioni per le fattispecie meno gravi, ovvero di applicare sanzioni amministrative anziché penali, tenuto anche conto – secondo le modifiche introdotte in sede referente – di adeguate soglie di punibilità.

Il Governo, inoltre, è delegato a definire la portata applicativa della disciplina del raddoppio dei termini (articolo 3, comma 10), prevedendo che tale raddoppio si verifichi soltanto in presenza di effettivo invio della denuncia entro un termine correlato allo spirare del termine ordinario di decadenza, fatti comunque salvi – secondo quanto precisato in sede referente – gli effetti dei controlli già notificati alla data di entrata in vigore dei decreti delegati. Con una modifica approvata in sede referente è previsto che l'Autorità giudiziaria possa affidare i beni sequestrati nell'ambito di procedimenti penali relativi a delitti tributari in custodia giudiziale agli organi della polizia giudiziaria.

L’articolo 3, comma 11, indica quindi i principi e i criteri da perseguire nell’introduzione di norme volte al rafforzamento dei controlli fiscali, in particolare – secondo quanto inserito in sede referente – con il rafforzamento del contrasto alle frodi carosello, nonché agli abusi nelle attività di money transfer e di trasferimento di immobili. Si intende dunque prevedere il rafforzamento dei controlli mirati, possibilmente in sinergia con altre autorità pubbliche. Si prevede l’obbligo di garantire la riservatezza nell’attività conoscitiva e di controllo fino alla completa definizione dell’accertamento il quale, deve essere ispirato al principio di riduzione al minimo degli ostacoli al normale svolgimento dell’attività economica del contribuente. Deve inoltre essere rispettato il principio di proporzionalità e rafforzato il contraddittorio con il contribuente. Si prevede poi che, nella riforma dell’attività di controllo, siano espressamente previsti i metodi di pagamento sottoposti a tracciabilità promuovendo – secondo le modifiche introdotte in sede referente – adeguate forme di coordinamento con i Paesi esteri, in particolare con gli Stati membri dell’Unione Europea. Infine si prevede che sia potenziato l’utilizzo della fatturazione elettronica.

Nel corso dell’esame in sede referente è stata inserita (articolo 3, commi 12-13), una delega al governo per la razionalizzazione dell’Amministrazione finanziaria, prevedendo, tra l’altro: l’accorpamento delle strutture che svolgono funzioni o compiti comuni omogenei; il potenziamento del Dipartimento delle Finanze, nel ruolo di presidio delle attività di indirizzo, monitoraggio e controllo delle attività operative delle Agenzie fiscali; la trasformazione dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato in Agenzia dei giochi; l’unificazione della gestione delle imposte di consumo in capo all’Agenzia delle dogane, prevedendo in particolare il trasferimento delle competenze in materia di accisa sui tabacchi; la ridefinizione delle competenze e dell’organizzazione dell’Agenzia del territorio, con l’obiettivo primario di garantire la revisione del catasto dei fabbricati; la riduzione degli uffici territoriali a livello sub-provinciale e la conseguente ridefinizione del livello degli incarichi dirigenziali.

Conseguentemente viene sospesa, fino alla scadenza del termine per l’esercizio della delega, l’applicazione delle disposizioni relative all’incorporazione, a decorrere dal 1° dicembre 2012, dell’AAMS nell’Agenzia delle dogane e dell’Agenzia del territorio nell’Agenzia delle entrate. Tali disposizioni risulteranno soppresse alla data di entrata in vigore dei decreti legislativi.

Si prevede inoltre (articolo 3, comma 14) il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente, attraverso l’estensione della conciliazione giudiziale alle controversie di competenza delle Commissioni tributarie; il miglioramento dell’efficienza delle Commissioni medesime.

Il medesimo comma 14 dispone inoltre il riordino della riscossione delle entrate locali assicurando certezza, efficienza ed efficacia, competitività e trasparenza. Nel corso dell’esame in sede referente si è delegato il Governo, tra l’altro, a revisionare la procedura dell’ingiunzione fiscale e le ordinarie procedure di riscossione coattiva dei tributi (di cui al DPR n. 602/1973), per adattarle alle peculiarità della riscossione locale. Si dovrà procedere inoltre alla revisione dei requisiti per l’iscrizione all’albo dei concessionari, all’emanazione di linee guida per la redazione di capitolati e relativi contratti di affidamento o di servizio, nonché a introdurre strumenti di controllo e a garantire la pubblicità dei principali elementi dei contratti stipulati, così come l’allineamento degli oneri e dei costi del servizio di riscossione.

Le attività di riscossione dovranno essere assoggettate a regole pubblicistiche; i soggetti ad essa preposte opereranno secondo un codice deontologico, con specifiche cause di incompatibilità per chi riveste ruoli apicali negli enti affidatari dei servizi di riscossione.

Tra i principi e i criteri direttivi per la tutela dei contribuenti sono stati inseriti: l’impignorabilità di alcune categorie di beni di impresa; l’estensione dell’ambito applicativo dell’istituto della rateazione dei debiti tributari, in connessione a comprovate situazioni di difficoltà finanziaria, e la riduzione delle sanzioni in caso di regolare adempimento degli obblighi dichiarativi; il progressivo superamento del principio della compensazione delle spese all’esito del giudizio. E’ prevista infine la revisione del regime dei costi da reato, subordinandone l’indeducibilità alla sentenza di condanna penale.

L’articolo 4, anch’esso riformulato durante l’esame del provvedimento in sede referente, reca i principi e i criteri direttivi cui deve uniformarsi il governo nell’introdurre norme per la ridefinizione dell’imposizione sui redditi di impresa e per la disciplina dei regimi forfetari per i contribuenti di minori dimensioni.

Sotto il primo profilo, si prevede che i decreti legislativi dispongano l’assimilazione delle imposte sui redditi di impresa (anche in forma associata) prodotti dai soggetti IRPEF, con assoggettamento a un’imposta sul reddito imprenditoriale, la cui aliquota – come specificato in sede referente – è proporzionale ed allineata a quella dell’IRES.

Resta ferma la deducibilità dalla base imponibile delle somme prelevate dall’imprenditore e dai soci, che concorreranno alla formazione del reddito IRPEF.

Sotto il secondo profilo, il disegno di legge delega il Governo a introdurre regimi semplificati per i contribuenti di minori dimensioni e, per i contribuenti “minimi”, regimi sostitutivi forfetari con invarianza del quantum dovuto, anche con eventuali differenziazioni in funzione del settore economico e del tipo di attività svolta, nonché istituti premiali per le nuove attività produttive, in coerenza con le norme già vigenti in materia di premialità.

Infine, si delega il Governo a introdurre forme di opzionalità.

Nel corso dell’esame in sede referente, il Governo è stato altresì delegato a chiarire la definizione di “autonoma organizzazione” ai fini IRAP per professionisti e piccoli imprenditori (articolo 4, comma 2).

Allo stesso tempo, la revisione del reddito d’impresa è volta a migliorare la certezza e la stabilità del sistema fiscale (articolo 4, comma 3). In particolare si prescrive l’introduzione di norme volte a ridurre le incertezze nella determinazione del reddito e della produzione netta e per favorire l’internazionalizzazione dei soggetti economici operanti in Italia, l’introduzione di criteri chiari e coerenti con la disciplina di redazione del bilancio, estendendo il regime fiscale previsto per le procedure concorsuali anche ai nuovi istituti introdotti dalla riforma fallimentare e dalla normativa sul sovraindebitamento; la revisione della disciplina impositiva delle operazioni transfrontaliere, con particolare riferimento, tra l’altro, al regime dei lavoratori all’estero; la revisione dei regimi di deducibilità degli ammortamenti, delle spese generali e di particolari categorie di costi. Durante l’esame in sede referente è stato inserito un ulteriore principio, ai sensi del quale si dovrà procedere alla revisione, razionalizzazione e coordinamento della disciplina delle società di comodo e del regime dei beni assegnati ai soci o ai loro familiari, con il duplice obiettivo di evitare vantaggi fiscali dall’uso dei predetti istituti e di dare continuità all’attività produttiva in caso di trasferimento della proprietà, anche tra familiari.

L’attuazione della delega in materia di IVA deve avvenire attraverso la semplificazione dei sistemi speciali e l’attuazione del regime del gruppo IVA (articolo 4, comma 4). Allo stesso tempo, il governo è delegato ad introdurre norme per la revisione delle altre imposte indirette, attraverso la semplificazione degli adempimenti, la razionalizzazione delle aliquote nonché l’accorpamento o la soppressione di fattispecie particolari (articolo 4, comma 5).

I commi 6 e 7 dell’articolo 4, riscritti nel corso dell’esame in sede referente, recano la delega al Governo in materia di giochi pubblici, nell’ambito della quale sono previste - oltre ad una raccolta sistematica della disciplina e ad un riordino del prelievo erariale sui singoli giochi - specifiche disposizioni volte, tra l’altro: a tutelare i minori dalla pubblicità dei giochi e a recuperare i fenomeni di ludopatia; a definire le fonti di regolazione dei diversi aspetti legati all’imposizione, nonché alla disciplina dei singoli giochi, per i quali si dispone una riserva di legge esplicita alla legge ordinaria o agli atti aventi forza di legge ordinaria; alla rivisitazione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari; ai controlli ed all’accertamento dei tributi gravanti sui giochi, nonché al sistema sanzionatorio.

Viene quindi confermato il modello organizzativo fondato sul regime concessorio ed autorizzatorio.

Si dispone, altresì, il rilancio del settore ippico anche attraverso l’istituzione della Lega ippica italiana (comma 7, lettera l)), cui sono attribuite funzioni, fra l’altro, di organizzazione degli eventi ippici, di controllo di primo livello sulla regolarità delle corse, di ripartizione e di rendicontazione del fondo annuale di dotazione per lo sviluppo e la promozione del settore ippico. Il Fondo è alimentato mediante quote versate dagli iscritti alla Lega Ippica Italiana, nonché mediante quote della raccolta delle scommesse ippiche, del gettito derivante da scommesse su eventi ippici virtuali e da giochi pubblici raccolti all’interno degli ippodromi, attraverso la cessione dei diritti televisivi sugli eventi ippici, nonché di eventuali contributi erariali straordinari decrescenti fino all’anno 2017.

Relazioni allegate

Il disegno di legge è accompagnato dalla relazione illustrativa, dalla relazione tecnica, dall’analisi di impatto della regolamentazione e dall’analisi tecnico-normativa.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Il provvedimento in esame è riconducibile alle materie sistema tributario e contabile dello Stato, di competenza legislativa esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lett. e), Cost.), e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; ascritta alla competenza concorrente di Stato e regioni (art. 117, terzo comma, Cost.).

 

 

 

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