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Il disegno di legge in esame, a seguito delle modifiche apportate dalla Commissione, si compone di 4 articoli nei quali sono stati accorpati 16 dei 17 articoli originari (l’articolo 14, in materia di fiscalità ambientale, è stato soppresso).

L’articolo 1 (nel quale sono confluiti anche gli articoli 16 e 17) disciplina i termini e le procedure di delega e reca la clausola di invarianza finanziaria.

L’articolo 2, che corrisponde all’originario capo II, delega il Governo alla revisione del catasto dei fabbricati urbani, nonché a disciplinare la stima ed il monitoraggio dell’evasione fiscale e dell’erosione fiscale, riordinano le disposizioni riguardanti quest’ultima materia.

L’articolo 3, che corrisponde all’originario capo III, delega il Governo a:

• introdurre il principio generale del divieto dell’abuso del diritto e forme di cooperazione rafforzata tra le imprese e l’amministrazione finanziaria, revisionando ed ampliando il sistema di tutoraggio e rivedendo la disciplina degli interpelli;

• semplificare e riordinare i regimi fiscali, gli adempimenti in materia e le funzioni dei sostituti di imposta e di dichiarazione, dei centri di assistenza e degli intermediari fiscali;

• revisionare il regime sanzionatorio penale;

• rafforzare l’attività conoscitiva e di controllo;

• razionalizzare l’organizzazione dell’Amministrazione finanziaria;

• rafforzare la tutela giurisdizionale del contribuente ed accrescere l’efficienza nell’esercizio dei poteri di riscossione delle entrate degli enti locali.

L’articolo 4, che corrisponde al capo IV, delega il Governo a:

• ridefinire l’imposizione sui redditi di impresa, istituendo regimi semplificati per i contribuenti di minori dimensioni e regimi che prevedano il pagamento forfetario di un’unica imposta per i contribuenti di dimensioni minime;

• razionalizzare la determinazione del reddito di impresa e della produzione netta e favorire l’internazionalizzazione dei soggetti economici operanti in Italia;

• recepire la direttiva 2006/112/CE, relativa al sistema comune d’imposta sul valore aggiunto;

• riordinare le disposizioni in materia di giochi pubblici.

Come già accennato, la Commissione ha soppresso l’articolo 14,  che, autorizzando il Governo ad adottare uno schema di decreto legislativo al fine di recepire una mera proposta di direttiva comunitaria, presentava profili problematici in relazione alla sua entrata in vigore.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge all’esame della Camera in prima lettura, che viene sottoposto all’esame del Comitato, a norma dell’articolo 16-bis, comma 6-bis del regolamento, in quanto contenente disposizioni di delega al Governo.

Il disegno di legge è corredato sia della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), sia della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), redatte secondo i modelli stabiliti – rispettivamente – dalla direttiva del Presidente del Consiglio in data 10 settembre 2008 e dal regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170.

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Con riguardo all’articolo 4, comma 7, lettera a), si segnala che misure in materia di contrasto alla ludopatia sono contenute nell’ambito dell’articolo 7 del decreto-legge n. 158 del 2012, recante disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante un più alto livello di tutela della salute (A. C. 5440).

 

Omogeneità delle disposizioni

Il disegno di legge presenta un contenuto sostanzialmente omogeneo, in quanto reca disposizioni volte a conferire una delega al Governo per la revisione del sistema fiscale finalizzate in particolare all’“equità e alla razionalità del sistema” (capo II), al “contrasto dell’evasione e dell’elusione fiscale e revisione del rapporto tra fisco e contribuente” (capo III) nonché alla “revisione della tassazione in funzione della crescita e dell’internazionalizzazione delle imprese commerciali” (capo IV).

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Coordinamento con il decreto-legge n. 95 del 2012

L’articolo 2, comma 2, che fa più volte (lettere a), b), c), d) ed e)) riferimento all’Agenzia del territorio, e l’articolo 3, comma 12, che delega il Governo alla razionalizzazione organizzativa dell’Amministrazione finanziaria, assumono una linea diversa rispetto a quella tracciata, in merito all’accorpamento delle agenzie fiscali ed all’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, dall’articolo 23-quater, commi da 1 a 8 e da 10 a 12, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. Il comma 13 dell’articolo 3 dispone la sospensione dell’applicazione delle richiamate previsioni del decreto-legge n. 95 del 2012 nelle more dell’esercizio della delega e la loro abrogazione a decorrere dall’entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1.

La disposizione in questione, introdotta dalla Commissione fa seguito all’approvazione, nella seduta del 4 luglio 2012, di una risoluzione sulle misure per la razionalizzazione dell’amministrazione finanziaria, in cui si afferma – tra l’altro – la necessità di “coordinare ogni iniziativa relativa al riassetto dell’Agenzia del territorio con il contenuto del disegno di legge C. 5291, contenente delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita, il quale intende attribuire alla predetta Agenzia ulteriori funzioni nel quadro della revisione del catasto dei fabbricati, tenendo inoltre conto dell’esigenza di mantenere distinte le funzioni di attribuzione del valore e della rendita catastale dei fabbricati da quelle di accertamento e liquidazione dei tributi immobiliari basati su tali valori”.

L’articolo 2, comma 7, nel delegare il Governo ad introdurre norme dirette a “ridurre, eliminare o riformare le spese fiscali”, detta una disposizione che in parte si sovrappone con l’articolo 21, comma 2 del decreto-legge n. 95 del 2012, il quale stabilisce che con la legge di stabilità per il 2013 si provvede, tra l’altro, alla eliminazione o riduzione dei regimi di esenzione, esclusione e favore fiscale.

 

Coordinamento con la legge di contabilità e finanza pubblica

L’articolo 2, comma 8, introdotto dalla Commissione, delega il Governo ad introdurre, con i decreti legislativi di cui all’articolo 1, “norme dirette a coordinare le norme di attuazione dei criteri di delega di cui ai commi 4 e 7 con le vigenti procedure di bilancio, definendo in particolare le regole di alimentazione del Fondo per la riduzione strutturale della pressione fiscale”. Andrebbe valutata l’opportunità di introdurre nel richiamato articolo 2, comma 8, anche un esplicito riferimento alla necessità di coordinare con la legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità e finanza pubblica) le previsioni (articolo 2, commi 5 e 6) che pongono in capo al Governo l’obbligo di redigere due rapporti (sulla strategia seguita e sui risultati conseguiti in materia di misure di contrasto dell’evasione fiscale e sulle spese fiscali) “all’interno della procedura di bilancio”.

 

Disposizione in deroga

L’articolo 2, comma 2, lettera e) deroga esplicitamente all’articolo 74 della legge 21 novembre 2000, n. 342, disponendo l’utilizzo di “adeguati strumenti di comunicazione, anche collettiva” per portare a conoscenza degli intestatari catastali le nuove rendite, mentre il citato articolo 74 pone a carico dell’amministrazione finanziaria l’obbligo di provvedere alla notifica individuale degli atti modificativi delle rendite catastali.

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Disposizioni di delega

Come già accennato, il disegno di legge è formulato in termini di delega al Governo per una complessiva revisione del sistema fiscale. In particolare, gli articoli da 2 a 15 indicano i principi e criteri direttivi della delega e l’articolo 16 la procedura da seguire.

Riguardo ai principi e criteri direttivi per l’esercizio della delega, si segnala la presenza di tre tipi di disposizioni:

1. disposizioni nelle quali i principi e criteri direttivi appaiono coincidere o comunque confondersi con l’oggetto della delega (articoli: 2, comma 7; 3, comma 2, 3, comma 8; 4, comma 3, lettera b); 4, comma 4, lettera b) e comma 5);

2. disposizioni nelle quali i principi e criteri direttivi  appaiono eccessivamente generici (articoli: 2, comma 1, lettera b) e comma 2, lettere d) ed f); 4, comma 4, lettera a) e 4, comma 7, lettera h) );

3. disposizioni nelle quali i principi e criteri direttivi sono indicati in termini di finalità della delega (articolo 3, comma 4).

L’articolo 4, comma 7, lettera a) enuclea un criterio di delega in materia di giochi pubblici volto alla “raccolta sistematica e organica delle disposizioni vigenti in funzione della loro portata generale ovvero della loro disciplina settoriale, anche di singoli giochi, e loro adeguamento ai più recenti principi, anche di fonte giurisprudenziale, stabiliti al livello dell’Unione europea, nonché all’esigenza di prevenire i fenomeni di ludopatia e di gioco minorile, con abrogazione espressa delle disposizioni incompatibili ovvero non più attuali”. In proposito, si segnala:

- con riguardo allo “adeguamento ai più recenti principi, anche di fonte giurisprudenziale, stabiliti al livello dell’Unione europea”, che la previsione appare di incerta portata applicativa, potendo ingenerare dubbi interpretativi con riferimento non soltanto al criterio temporale utilizzato per l’individuazione dei principi suddetti, ma anche alla loro origine giurisprudenziale;

- con riguardo all’esigenza di prevenire i fenomeni di ludopatia e di gioco minorile – oggetto peraltro, come già accennato, del decreto-legge n. 168 del 2012, in corso di conversione alla Camera – all’enunciazione della finalità non fa seguito alcun principio e criterio direttivo specifico di delega.

 

Termini della delega

L’articolo 1, comma 1, fissa in nove mesi il termine per l’esercizio della delega; l’articolo 1, comma 4, autorizza il Governo ad adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi emanati in forza del comma 1 entro 18 mesi dalla loro entrata in vigore; il comma 2 del medesimo articolo 1 stabilisce in trenta giorni il termine per l’espressione del parere da parte delle competenti Commissioni parlamentari, con la possibilità di prorogarlo di ulteriori dieci giorni. La eventuale proroga del termine per l’espressione del parere comporterebbe un’analoga proroga del termine per l’emanazione dei decreti legislativi.

Si segnala in proposito che le leggi che nel passato hanno delegato il Governo ad una complessiva revisione del sistema tributario hanno previsto termini più lunghi per il loro esercizio: l’articolo 17, terzo comma della legge 9 ottobre 1971, n. 825 fissava originariamente un termine di tre anni, più volte prorogato, fino al 30 giugno 1994; l’articolo 10, comma 1 della più recente legge 7 aprile 2003, n. 80 fissa un termine di due anni. Entrambe le leggi – per inciso – prevedono l’istituzione di Commissioni parlamentari per l’espressione del parere – rispettivamente – sui testi unici e sul codice adottati sulla base della delega.

Andrebbe quindi valutata l’opportunità di verificare la congruità dei termini previsti nell’articolo 1, commi 1 e 2, eventualmente stabilendo un termine più ampio sia per l’esercizio della delega sia per l’espressione del parere parlamentare.

 

Coordinamento interno del testo

All’articolo 2, comma 2, la lettera f) indica tra i principi e criteri direttivi della delega per la revisione del catasto dei fabbricati la necessità di “procedere alla ricognizione, al riordino alla variazione e all’abrogazione delle norme vigenti che regolano il sistema catastale dei fabbricati; analogamente, l’articolo 4, comma 7, lettera a) indica tra i principi e criteri direttivi della delega in materia di giochi pubblici la “abrogazione espressa delle disposizioni incompatibili ovvero non più attuali”. Andrebbe valutata l’opportunità di sopprimere tali criteri specifici di delega in presenza delle due disposizioni di carattere generale (commi 5 e 6 dell’articolo 1) volte a garantire il coordinamento degli emanandi decreti legislativi con la normativa vigente.

Andrebbe anche valutata l’opportunità di verificare come si coordinino, nell’ambito dell’articolo 1, i commi 5 e 6, dal momento che il comma 5 prevede che le clausole di coordinamenti con la normativa vigente, incluse le abrogazioni delle norme incompatibili vengano inserite nei decreti legislativi di cui all’articolo 1 mentre il comma 6 prevede l’adozione, entro lo stesso termine, di “uno o più decreti legislativi recanti le norme eventualmente occorrenti per il coordinamento formale e sostanziale dei decreti legislativi emanati ai sensi della presente legge con le altre leggi dello Stato e per l’abrogazione delle norme incompatibili”.

L’articolo 2, comma 6, con norma immediatamente precettiva (e quindi non affidata al procedimento di delega) demanda al Governo l’obbligo di redigere un rapporto annuale sulle spese fiscali, “eventualmente prevedendo l’istituzione di una commissione composta da un numero massimo di quindici esperti indicati dal Ministero dell’economia e delle finanze e dalle altre amministrazioni interessate”. Andrebbe valutata l’opportunità di specificare lo strumento normativo con cui procedere all’istituzione della commissione ovvero di fare riferimento alla possibilità per il Governo di avvalersi della commissione di cui si prevede l’istituzione, con decreto legislativo, all’articolo 2, comma 4, lettera c), nel testo puntualmente definito a seguito dell’esame in Commissione.

 

Formulazione del testo

L’articolo 3, comma 1, lettera e), nel delegare il Governo a “prevedere, a pena di nullità, una formale e puntuale individuazione della condotta abusiva nella motivazione dell’accertamento fiscale” reca una formulazione sintatticamente ambigua, in quanto la locuzione “a pena di nullità” dovrebbe essere riferita all’accertamento fiscale e quindi collocata alla fine della lettera.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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