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Al provvedimento in esame, che nella versione originaria consta di cinque articoli, sono stati aggiunti, nell’esame presso il Senato, cinque ulteriori articoli.

L’articolo 1 reca disposizioni in materia di reclutamento nelle università e per gli enti di ricerca. In particolare, il comma 1 prevede che le università statali che alla data del 31 dicembre di ogni anno abbiano superato il livello massimo di spesa per il personale di ruolo – fissato al 90% dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento ordinario delle università - non possano procedere all’indizione di procedure concorsuali e di valutazione comparativa, né all’assunzione di personale. Sono fatte salve le disposizioni che escludono alcune voci di costo dal computo del 90% e che sono prorogate, in base ad una modifica introdotta dal Senato, al 31 dicembre 2009. Sono fatte salve anche le assunzioni relative alle procedure concorsuali per ricercatore già espletate e quelle che si stanno espletando. Il comma 1-bis reca un ulteriore differimento degli effetti dell’articolo 5 del decreto-legge n. 97/2004, in forza del quale fino al 31 dicembre 2009 i costi derivanti dagli incrementi per il personale docente e ricercatore non vengono computati tra le spese fisse e obbligatorie per il personale di ruolo delle università che non possono eccedere il 90 per cento dei trasferimenti statali sul fondo per il finanziamento ordinario. Il comma 2 prevede che le medesime università considerate nel comma 1 siano escluse dalla ripartizione dei fondi relativi agli anni 2008-2009, previsti dall’articolo 1, comma. 650, della legge finanziaria 2007, per l’attuazione del piano straordinario di assunzione di ricercatori. Il comma 3 eleva dal 20 al 50% il limite al turn-over nelle università, novellando l’articolo 66 del decreto-legge n. 112/2008. Il comma 4 modifica i criteri di composizione delle commissioni giudicatrici per le procedure di valutazione comparativa di professori universitari di prima e seconda fascia della prima e della seconda sessione 2008. Il comma 5 riguarda i nuovi meccanismi di composizione delle commissioni per il reclutamento di ricercatori universitari, che si applicano in attesa del riordino delle relative procedure e, comunque, fino al 31 dicembre 2009. Il comma 6 affida ad un decreto ministeriale. di natura non regolamentare la definizione delle modalità di svolgimento delle elezioni e delle modalità del sorteggio. Il comma 6-bis prevede una commissione nazionale, composta da sette professori ordinari designati dal CUN nel proprio seno, chiamata a sovrintendere allo svolgimento delle operazioni di votazione e di sorteggio e a provvedere, nella prima adunanza, a certificare i meccanismi di sorteggio per la proclamazione degli eletti nelle commissioni. Il comma 7 modifica i criteri di valutazione dei candidati nei concorsi per ricercatore banditi successivamente alla data di entrata in vigore del provvedimento in esame, prevedendo che la valutazione stessa sia effettuata sulla base dei titoli – illustrati e discussi dinanzi alla commissione - e delle pubblicazioni dei candidati.Il comma 8 prevede la retroattività delle disposizioni di cui al comma 5 per le procedure per le quali non si sono ancora svolte le votazioni per la costituzione delle commissioni. Inoltre, dispone l’assenza di effetti per tutti i bandi di concorso non conformi alle disposizioni del provvedimento in esame. Il comma 8-bis dispone in materia di elettorato attivo e passivo dei professori universitarichenon usufruiscono del periodo di trattenimento in servizio previsto dall’articolo 16 del decreto legislativo n. 503/1992. Il comma 8-ter prevede che le università possano fissare un nuovo termine di scadenza, non successivo al 31 gennaio 2009, per lapresentazione delle domande di partecipazione alle procedure di valutazione comparativa di cui ai commi 4 e 5. Il comma 9 esclude gli enti di ricerca dall’obbligo di ridurre la spesa per il personale non dirigenziale di almeno il 10%, novellando l’articolo 74 del decreto-legge n. 112/2008.

L’articolo. 1-bis sostituendo l’articolo 1, comma 9, della legge n. 230/2005, prevede che le università possano procedere alla copertura di posti di professore ordinario e associato e di ricercatore mediante chiamata diretta di studiosi impegnati all’estero da almeno un triennio in attività di ricerca o insegnamento universitario, che ricoprano una posizione accademica equipollente in istituzioni universitarie estere e di studiosi che abbiano già svolto, per chiamata diretta autorizzata dal Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, nell’ambito del programma “Rientro dei cervelli”, un periodo di almeno 3 anni di ricerca e di docenza nelle università italiane e conseguito risultati scientifici congrui rispetto al posto per il quale viene proposta la chiamata.

L’articolo 2 prevede che, a decorrere dal 2009, una quota non inferiore al 7 per cento del Fondo per il finanziamento ordinario delle università e del fondo straordinario di cui all’articolo 2, comma 428, della legge finanziaria 2008, destinata ad incrementarsi negli anni successivi, sia ripartita fra le università in base ai parametri qualitativi indicati.

I commi 1 e 2 dell’articolo 3 prevedono misure di agevolazione per la garanzia del diritto allo studio universitario. Il comma 3 prevede che a tali misure si faccia fronte con le risorse del Fondo per le aree sottoutilizzate, relative alla programmazione per il periodo 2007-2013. Il comma 3-bis aumenta da 2 a 3 anni la durata del mandato dei componenti del Consiglio nazionale degli studenti universitari.

L’articolo 3-bis prevede l’istituzione, nel 2009, di una Anagrafe nazionale nominativa dei professori ordinari e associati e dei ricercatori, contenente per ciascuno l’elenco delle pubblicazioni scientifiche prodotte.

L’articolo 3-ter prevede che gli scatti biennali di cui agli articoli 36 e 38 del D.P.R. n. 382/1980, destinati a maturare a partire dal 1° gennaio 2011, siano disposti previo accertamento da parte della autorità accademica della produzione, nel biennio precedente, di pubblicazioni scientifiche. Ove queste non vi siano, l’entità dello scatto biennale viene diminuita della metà. Nel caso di insussistenza di pubblicazioni scientifiche nel precedente triennio, si prevede l’ impossibilità di partecipare alle commissioni di valutazione comparativa.

L’articolo 3-quater dispone che annualmente il rettore presenti al Consiglio di amministrazione e al Senato accademico una relazione concernente i risultati delle attività di ricerca, di formazione e di trasferimento tecnologico, nonché i finanziamenti ottenuti da soggetti pubblici e privati. La mancata pubblicazione sul sito dell’ateneo e trasmissione al Ministero sono valutate anche ai fini dell’attribuzione dei fondi.

L’articolo 3-quinquies prevede che con decreti ministeriali emanati in attuazione dell’articolo 9 del DPR n. 212/2005 siano determinati gli obiettivi formativi e i settori artistico-disciplinari delle Istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica (AFAM).

L’articolo 4 reca la copertura finanziaria degli oneri recati dall’articolo 1, comma 3.

L’articolo 5 dispone in merito all’entrata in vigore del provvedimento.

 

Tipologia del provvedimento

Si tratta di un disegno di legge di conversione di un decreto-legge, approvato in prima lettura dal Senato ed ora all’esame della Camera.

Il disegno di legge di conversione presentato dal Governo al Senato è corredato sia della relazione sull’analisi tecnico-normativa (ATN), sia della relazione sull’analisi di impatto della regolamentazione (AIR), redatte secondo i modelli stabiliti – rispettivamente – dalla direttiva del Presidente del Consiglio in data 10 settembre 2008 e dal regolamento di cui al decreto del presidente del Consiglio dei ministri 11 settembre 2008, n. 170.

 

Precedenti decreti-legge sulla stessa materia

Negli anni passati, sono stati adottati diversi decreti- legge volti ad intervenire su vari aspetti del sistema universitario. Tra i più significativi, si ricordano i seguenti:

- 25 settembre 2002, n. 212, Misure urgenti per la scuola, l'università, la ricerca scientifica e tecnologica e l'alta formazione artistica e musicale;

- 17 giugno 1999, n. 178, Disposizioni urgenti per la composizione delle commissioni giudicatrici delle procedure di valutazione comparativa per la nomina in ruolo di professori e ricercatori universitari; 21 aprile 1995, n. 120, Disposizioni urgenti per il funzionamento delle università.

Più di recente, con provvedimento d’urgenza sono state introdotte norme relative al reclutamento di professori e ricercatori universitari. Si possono citare i seguenti decreti-legge, i primi due dei quali vengono richiamati dal provvedimento in esame:

- 7 settembre 2007, n. 147 (articolo 3);

- 31 dicembre 2007, n. 248 (articolo 12);

- 3 giugno 2008, n. 97 (articolo 4-bis, commi 16 e 17); - 30 giugno 2008, n. 113 (articoli 12 e 13).

L’articolo 17 del  decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, reca un incentivo fiscale a favore dei ricercatori e docenti residenti all’estero che acquistino la residenza fiscale in Italia.

Collegamento con lavori legislativi in corso

Come già accennato nel paragrafo precedente, l’articolo 17 del  decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, in corso di conversione alla Camera (C. 1972), reca un incentivo fiscale a favore dei ricercatori e docenti residenti all’estero che acquistino la residenza fiscale in Italia.

 

Specificità ed omogeneità delle disposizioni

Il provvedimento reca un contenuto complessivamente omogeneo che, nel testo iniziale, appare riconducibile ai seguenti ambiti: 

• reclutamento di professori e ricercatori universitari,  argomento sul quale il Senato ha previsto disposizioni anche per la disciplina della chiamata diretta e per chiara fama nelle università;

• misure di promozione dell’incremento qualitativo delle attività delle università statali, ambito al quale appaiono riconducibili anche alcune modifiche apportate durante l’esame al Senato in materia di valutazione dell’attività di ricerca e di relativa pubblicità;

• sostegno del diritto allo studio universitario per i capaci e i meritevoli, assetti organizzativi degli enti di ricerca.

Ulteriori disposizioni, introdotte durante l’esame al Senato, riguardano la durata del mandato dei componenti del Consiglio nazionale degli studenti universitari e la definizione degli ordinamenti didattici delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica.

 

 

Coordinamento con la legislazione vigente e semplificazione

Incidenza su fonti secondarie

L’articolo 3-quinquies integra i contenuti dei decreti ministeriali previsti dall’articolo 9 del regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 212/2005, incidendo così con una norma di rango primario su una fonte di rango regolamentare per ampliare l’oggetto dei citati decreti alla definizione dei settori artistico-disciplinari.

 

Rapporti con il decreto-legge n. 112/2008

L’articolo 1, comma 3 integra il fondo per il finanziamento ordinario delle università, che ha subito una riduzione in forza dell’articolo 66, comma 13, del recente decreto-legge n. 112/2008.

Il comma 9 del medesimo articolo 1 novella l’articolo 74, comma 1, lettera c) del citato decreto n. 112 al fine di escludere gli enti di ricerca dal suo ambito di applicazione.

 

Modifiche non testuali

L’articolo 1, comma 1-bis differisce al 31 dicembre 2009 gli effetti dell’articolo 12, comma 1, del decreto-legge n. 248/2007, che peraltro a sua volta proroga ulteriormente gli effetti di una disposizione risalente al 2004 (articolo 5 del decreto-legge n. 97/2004), sulla quale sarebbe preferibile intervenire.

Più in generale, l’articolo 1, là dove incide sulle procedure per il reclutamento nelle università e negli enti di ricerca, interviene in maniera non testuale su una complessa normativa, non priva di stratificazioni, composta sia da fonti di rango primario, sia da fonti di rango secondario. A titolo esemplificativo:

- il comma 1, nel prevedere – per le università che abbiano superato il tetto del 90 per cento delle spese per il personale sul totale dei trasferimenti statali –  il divieto di procedere a nuove assunzioni, sembra superare le previsioni del terzo periodo del comma 4 dell’articolo 51 della legge n. 449/1997;

- le procedure di valutazione comparativa nei concorsi sono state oggetto, da ultimo, della legge n. 230/2005; la composizione delle commissioni giudicatrici dei concorsi è oggetto del regolamento di delegificazione di cui al DPR 23 marzo 2000, n. 117, il quale definisce anche i criteri per la valutazione delle pubblicazioni scientifiche e del curriculum complessivo dei candidati di cui le commissioni giudicatrici devono tenere conto. Inoltre, il comma 7 – innovando le procedure di valutazione comparativa per il reclutamento dei ricercatori – interviene indirettamente anche sulle procedure previste dalla legge n. 210/1998.

L’articolo 2, comma 1 integra la disciplina del fondo di finanziamento ordinario di cui all’articolo 5, comma 1, lettera a), della legge n. 537/1993 e del fondo straordinario di cui all’articolo 2, comma 428, della legge n. 244/2007, relativamente alla destinazione dei fondi medesimi. Con riguardo a quest’ultimo, andrebbe valutata l’opportunità di chiarire se la sua assegnazione, nel limite indicato, possa essere effettuata indipendentemente dalla condizione posta dall’articolo 2, comma 429, della legge n. 244/2007 (elaborazione di un piano programmatico).

L’articolo 3-ter, comma 1 condiziona la corresponsione degli scatti biennali di carriera dei professori e dei ricercatori universitari in  via di maturazione a partire dal 1° gennaio 2011 all’accertamento “da parte dell’autorità accademica della effettuazione nel biennio precedente di pubblicazioni scientifiche” . La disposizione in esame – che peraltro si riferisce genericamente all’autorità accademica ed utilizza (come pure i commi 3 e 4) l’espressione “effettuazione di pubblicazioni scientifiche”, che potrebbe essere riformulata, utilizzando un’espressione analoga a quella presente nell’articolo 3-bis, facendo riferimento alla “produzione di pubblicazioni scientifiche” – integra in modo non testuale la disciplina degli scatti biennali recata dagli articoli 36 e 38 del decreto legislativo di cui al decreto del Presidente della Repubblica n. 382/1982.

 

Ulteriori profili di coordinamento

L’articolo 1, comma 8 prevede effetti sulle procedure in corso, stabilendo che le disposizioni di cui al comma 5 si applicano alle procedure di valutazione comparativa per il reclutamento dei ricercatori indette prima della data di entrata in vigore del decreto, per le quali non si sono ancora svolte, alla medesima data, le votazioni per la costituzione delle commissioni giudicatrici. Le eventuali disposizioni dei bandi già emanati, gli atti le procedure già avviate per la costituzione delle commissioni, per i posti da professore e da ricercatore, non conformi alle disposizioni del provvedimento in esame, sono privi di effetto.

L’articolo 3, comma 3-bis novella l’articolo 3-bis, comma 1, quinto periodo, del decreto-legge n. 105/2003, elevando da due a tre anni la durata del mandato dei componenti del Consiglio nazionale degli studenti universitari. Andrebbe in proposito valutata l’opportunità di chiarire la decorrenza degli effetti della disposizione, specificando se essa si applichi ai componenti attualmente in carica.

 

Riferimenti normativi

L’articolo 1, comma 1 autorizza le università statali in particolari condizioni economiche a “completare le assunzioni dei ricercatori vincitori dei concorsi di cui all’articolo 3, comma 1, del decreto-legge 7 settembre 2007, n. 147, convertito, con  modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2007, n. 176, e all’articolo 4-bis, comma 17, del decreto-legge 3 giugno 2008, n. 97, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 agosto 2008, n. 129”. Quest’ultima disposizione ha abrogato la prima citata (cioè l’articolo 3, comma 1, del decreto-legge n. 147/2007), la quale però appare continuare a dispiegare effetti, per la parte in cui non si sono ancora conclusi i bandi di reclutamento già indetti in virtù della medesima normativa.

All’articolo 1, comma 6, il decreto del Presidente della Repubblica 23 marzo 2000, n. 117, viene richiamato senza fare riferimento alla sua natura regolamentare, come sarebbe necessario ai sensi del paragrafo 12, lettera o) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi.

 

Disposizioni in deroga

L’articolo 3, comma 3, nel disporre la copertura finanziaria delle misure a favore del diritto allo studio universitario di cui ai commi 1 e 2 utilizzando le risorse del fondo per le aree sottoutilizzate di cui all’articolo 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, deroga implicitamente al comma 2 dell’articolo 61 citato, il quale dispone che il fondo per le aree sottoutilizzate è ripartito esclusivamente tra gli interventi previsti dalle disposizioni legislative indicate nell’allegato 1 alla medesima legge.

 

 

Chiarezza e proprietà della formulazione del testo

Preambolo

Nel preambolo del decreto si fa riferimento ai requisiti di necessità ed urgenza del provvedimento, anziché ai requisiti di straordinaria necessità e urgenza previsti dalla Costituzione e richiamati dall’articolo 15, comma 1, della legge n. 400/1988, il quale stabilisce che nel preambolo devono essere indicate le “circostanze straordinarie di necessità e di urgenza che ne giustificano l’adozione”.

 

Partizioni interne degli articoli

L’articolo 1, comma 3 reca due capoversi, contravvenendo alla regola alla regola di cui al paragrafo 7, lettera e) della circolare sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, la quale recita: «Ogni comma può suddividersi in periodi, cioè in frasi sintatticamente complete che terminano con il punto, senza andare a capo. Si va a capo soltanto alla fine del comma. Le uniche eccezioni ammissibili sono: la suddivisione del comma in lettere anziché in periodi; il comma che reca una “novella”.».

 

Disposizioni i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento successivo

L’articolo 3-ter, comma 1, come già segnalato,condiziona la corresponsione degli scatti biennali di carriera dei professori e dei ricercatori universitari in  via di maturazione a partire dal 1° gennaio 2011 all’accertamento “da parte dell’autorità accademica della effettuazione nel biennio precedente di pubblicazioni scientifiche”. Si tratta quindi di una disposizione i cui effetti finali sono destinati a prodursi in un momento successivo rispetto a quello di entrata in vigore della legge di conversione del decreto e la cui attuazione, unitamente a quella dei commi 3 e 4, dipende dalla entrata in vigore del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca previsto al comma  2, per il quale – anche in considerazione di tale evenienza –  andrebbe valutata l’opportunità di prevedere un termine per l’emanazione.

 

Formulazione del testo

All’articolo 1, comma 6, andrebbe valutata l’opportunità di specificare in quali casi si debba ricorrere alle elezioni suppletive.

All’articolo 1, comma 6-bis, andrebbe valutata l’opportunità di specificare la durata della commissione chiamata a sovrintendere alle operazioni di votazione e di sorteggio per la formazione delle commissioni giudicatrici dei concorsi universitari, anche alla luce della durata in carica del Consiglio universitario nazionale, chiamato a designare i membri delle commissioni stesse. Al secondo periodo del comma, andrebbe valutata l’opportunità di chiarire il significato dell’espressione “certificazione dei meccanismi di sorteggio”, anche alla luce del fatto che il comma 6 affida ad un decreto del Ministro dell’università, dell’istruzione e della ricerca la determinazione delle modalità di sorteggio.

All’articolo 1-bis, capoverso 9, primo periodo, si usano due espressioni di cui andrebbe valutata la congruità: si fa riferimento agli studiosi che “ricoprono una posizione accademica equipollente in istituzioni universitarie estere”, in una accezione del concetto di equipollenza diversa da quella finora presente nell’ordinamento, che si riferisce esclusivamente ai titoli di studio; si utilizza l’espressione “rientro dei cervelli”, utilizzata correntemente anche sul sito Internet del Ministero dell’università, dell’istruzione e della ricerca, ma che non trova riscontri a livello normativo. Infine, non viene specificato in quale modo il Consiglio universitario nazionale procede alla nomina della commissione chiamata a dare il parere sulla chiamata diretta dei professori per chiara fama.

All’articolo 2, comma 2, andrebbe valutata l’opportunità di stabilire un termine a regime – e non soltanto per la prima attuazione della norma in esame – per l’emanazione del decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca ivi previsto, che sembrerebbe avere cadenza annuale.

All’articolo 3, la rubrica recita “Disposizioni per i diritto allo studio universitario dei capaci e dei meritevoli”, con una formulazione che sembrerebbe distinguere due categorie di studenti – i capaci e i meritevoli – mentre la normativa vigente si riferisce sempre all’unica categoria degli “studenti capaci e meritevoli”.

 

 

Coordinamento interno del testo

All’articolo 1, il comma 1, almeno con riguardo al 2008, nel testo modificato dal Senato, non risulta pienamente coordinato con il comma 2, rimasto nella formulazione originaria. Infatti, il comma 1, nella nuova formulazione, autorizza comunque le assunzioni conseguenti a procedure concorsuali espletate, mentre il comma 2 nega l’accesso al finanziamento statale nelle ipotesi in cui sia stato superato il limite di spesa per il personale.

 

Previsione di decreti di natura non regolamentare

Tre disposizioni rimandano per la loro attuazione a decreti ministeriali di natura non regolamentare:

- l’articolo 1, comma 6 demanda ad un decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca la definizione delle modalità di svolgimento delle elezioni e del sorteggio per la nomina delle commissioni giudicatrici dei concorsi;

- l’articolo 1, comma 7 prevede che con decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca avente natura non regolamentare si individuino i parametri per la valutazione dei titoli e delle pubblicazioni nelle procedure di valutazione comparativa per il reclutamento dei ricercatori;

- l’articolo 2, comma 2 demanda ad un decreto ministeriale avente natura non regolamentare la definizione delle modalità di ripartizione delle risorse indicate al comma 1;