7 febbraio 2012		n. 590/0
Riorganizzazione del mercato e contenimento dei prezzi dei carburanti A.C. 4200 e abb. Elementi per l’istruttoria legislativa

 

 

 

Contenuto

L'obiettivo delle proposte di legge in esame, di articolato assai simile fra loro, è il contenimento dei prezzi dei carburanti per uso di autotrazione aumentando la concorrenza.

Negli ultimi anni sono stati effettuati alcuni interventi legislativi mirati alla liberalizzazione del settore della distribuzione dei carburanti. Da ultimo, vanno ricordati il D.L. 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, convertito con modificazioni dalla L. 111/2011) e il D.L. 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitività, attualmente in corso di esame al Senato.).

In particolare, il D.L. 98/2011 con l’articolo 28 ha provveduto ad una razionalizzazione della rete di distribuzione dei carburanti dettata dal D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, stimolando e rilanciando il processo di chiusura di impianti di distribuzione marginali, promuovendo l’effettiva chiusura di tutti gli impianti di distribuzione cosiddetti “incompatibili” (ovvero impianti siti all’interno di aree pedonalizzate o a traffico limitato, o privi di un’area propria di rifornimento, o in corrispondenza di biforcazioni o di curve a raggio stretto, ecc.), generalizzando l’installazione, in tutti gli impianti di distribuzione di carburanti, di apparecchi per il rifornimento senza servizio con pagamento anticipato (cd. self service), allargando l'offerta merceologica “non oil” presso gli impianti di distribuzione di carburanti, e ponendo le premesse per un nuovo e più articolato regime dei rapporti tra titolari e gestori degli impianti di distribuzione carburanti.

Il D.L. 1/2012, in corso di conversione (A.S. 3110), con l’articolo 17 insiste di nuovo sulla medesima normativa, novellando, fra l’altro, il D.L. 98/2011.

Si segnala inoltre che presso la Commissione industria del Senato è in corso l’esame di alcuni progetti di legge (A.S. 2636, A.S. 2641, A.S. 2283 e A.S. 2768) che si pongono lo stesso obiettivo delle proposte di legge in esame. L’ultima seduta risale al 21 giugno 2011.

In proposito, si veda il dossier del Servizio Studi del Senato relativo all’”Intervento legislativo sulla rete di distribuzione dei carburanti (articolo 28 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98) e suo impatto sulle attività parlamentari in itinere”, scaricabile al link http://www.senato.it/documenti/repository/dossier/studi/2011/Dossier_304.pdf.

Le proposte di legge nn. 4200, 4210, 4325, 4377 e 4418 sono fra loro assai simili e in più parti identiche. Nel seguito si descriverà il testo partendo da quello della proposta di legge A.C. 4200, prima in ordine di presentazione, ed evidenziando le eventuali differenze delle altre proposte.

L’articolo 1 demanda al Ministro dello sviluppo economico il compito di istituire l'Organismo centrale di stoccaggio, che dovrà monitorare il mercato all'ingrosso dei carburanti per uso di autotrazione e definire le modalità di partecipazione di tutti gli operatori. Al tale organismo partecipano infatti obbligatoriamente tutti i soggetti che hanno importato o immesso al consumo in Italia petrolio, prodotti semilavorati, lavorati o finiti.

L’articolo 2 individua nel Gestore dei mercati energetici S.p.A. (contestualmente rinominato come “Gestore dei mercati energetici e dei carburanti per uso di autotrazione”) il soggetto che ha il compito di definire il mercato all'ingrosso dei carburanti per uso di autotrazione, all'interno del quale vengono negoziati i listini pubblici dei prodotti (si segnala che l’A.C. 4325 contiene un comma iniziale in cui elenca i carburanti per uso di autotrazione a cui si applica la proposta. Le altre pdl invece, come la A.C. 4200, non procedono a tale elencazione). Le eventuali risorse economiche necessarie a compensare oneri e competenze ulteriori affidate al suddetto Gestore, sono finanziate attraverso una commissione da applicare sulle quantità negoziate dal Gestore medesimo.

Si ricorda che il Gestore dei Mercati Energetici S.p.A. (GME) è la società, costituita dal Gestore dei Servizi Energetici (GSE S.p.A.), a cui è affidata l’organizzazione e la gestione economica del mercato elettrico, secondo criteri di neutralità, trasparenza, obiettività e concorrenza tra produttori e che assicura, inoltre, la gestione economica di un’adeguata disponibilità della riserva di potenza.

Il compito di assicurare le condizioni più competitive alle piccole e medie imprese dei gestori degli impianti di rifornimento carburanti è invece affidato, dall’articolo 3 delle pdl in esame, all'Acquirente unico Spa, già attivo nel mercato elettrico, attraverso le modalità definite dall'Autorità per l'energia elettrica ed il gas.

Si ricorda che Acquirente Unico è la Società per azioni del gruppo Gestore dei Servizi Energetici (GSE S.p.A.) cui è affidato per legge il ruolo di garante della fornitura di energia elettrica alle famiglie e alle piccole imprese.

Il Ministero dello sviluppo economico promuove l'aggregazione in consorzi dei gestori per incentivare la loro capacità di acquisto all'ingrosso.

L’articolo 4, secondo la relazione illustrativa, intende realizzare la separazione tra gli ambiti propri degli operatori integrati e industriali che approvvigionano il mercato da una parte e la distribuzione al dettaglio dall'altra, per impedire il perdurare e la cristallizzazione di posizioni dominanti e di sistemi monopolistici od oligopolistici, già naturalmente insiti nei mercati petroliferi ed energetici in generale.

Viene pertanto disposta una separazione tra la titolarità delle attività di: ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi; raffinazione, importazione o commercializzazione di prodotti finiti; produzione o commercializzazione di benzine, petroli, gasoli, oli lubrificanti, GPL e metano per autotrazione. Tale separazione andrà completata entro due anni.

L’articolo 5 riguarda i rapporti contrattuali tra titolare dell’impianto e gestore. Confermando un principio base già presente nell’ordinamento, la norma stabilisce innanzi tutto che il proprietario dell'impianto di distribuzione di carburanti per uso di autotrazione possa sia condurre direttamente l’impianto, anche con personale dipendente, sia affidarne la gestione a soggetti terzi (gestori). Con i commi 3 e segg. essa  detta poi disposizioni per promuovere una maggiore articolazione contrattuale dei rapporti contrattuali tra titolare dell’impianto e gestore, introducendo elementi di flessibilità contrattuale rispetto alla normativa vigente. Si tratta di precetti con finalità analoghe a quelle perseguite dall’art. 28, commi 12-14, del DL 98/2011 e dall’art. 17, comma 2, del D.L. 1/2012, che novella la norma del D.L. 98/2011, come si precisa sotto. (Si segnala che la proposta A.C. 4325 differisce rispetto alle altre pdl in esame nella formulazione del comma 3, relativo alle tipologie contrattuali ulteriori rispetto al contratto di gestione principale come attualmente regolato dal D.Lgs. 32/1998).

Si ricorda che già per la normativa oggi vigente la gestione degli impianti di distribuzione di carburanti può essere effettuata sia direttamente dal proprietario dell’impianto e titolare della licenza (per lo più una Compagnia petrolifera, in altri e minori casi i cosiddetti distributori “indipendenti”), sia da soggetti diversi denominati “gestori”. Attualmente i rapporti tra soggetto titolare della licenza di distribuzione di carburanti e soggetto gestore dell’impianto sono disciplinati – ai sensi dell’art. 1, commi 6 e 6-bis, del D.Lgs. 32/1998 e del comma 3 della Legge 57/2001 – da contratti di comodato in uso gratuito dell’impianto (la legge parla di “attrezzature fisse e mobili finalizzati alla distribuzione del carburante”) della durata di 6+6 anni, cui accedono contratti di fornitura o di somministrazione. Le condizioni economiche “tipo” di questi contratti di fornitura o somministrazione sono definite mediante accordi interprofessionali tra le associazioni di categoria più rappresentative a livello nazionale dei titolari di impianti e dei gestori di impianti.

Con i commi 12-14 del D.L. 98/2011 è poi stata prevista la possibilità di adottare, per l’approvvigionamento di carburanti presso gli impianti di distribuzione, in alternativa agli attuali contratti di fornitura o di somministrazione, anche forme contrattuali nuove da definire. La norma cioè non stabilisce direttamente il nuovo tipo contrattuale, ma ne rimette la definizione ad accordi interprofessionali tra le associazioni nazionali più rappresentative dei titolari e dei gestori di impianti stipulati con le modalità dell’art. 19, comma 3, della Legge n. 57/2001. Inoltre, in ottica di controllo, adeguata pubblicizzazione e tutela della parte potenzialmente più debole costituita dai gestori, i commi 13 e 14 dell’art. 28 stabiliscono che i nuovi modelli contrattuali dovranno comunque assicurare ai gestori condizioni contrattuali eque e non discriminatorie e che potranno essere concretamente adottati dagli operatori solo dopo il deposito presso il Ministero dello sviluppo economico (che ne curerà la pubblicazione).

I citati commi 12-14, peraltro, sono novellati dal comma 2 dell’articolo 17 del D.L. 1/2012, in corso di conversione (A.S. 3110).

Appare necessario coordinare le norme previste dall’articolo 5 delle pdl in esame con i citati commi 12-14 del D.L. 98/2012, come verranno modificati dalla legge di conversione del D.L. 1/2012.

L'articolo 6 delle pdl in esame ha lo scopo di superare il vincolo di esclusività per l'approvvigionamento dei carburanti imposto ai gestori, per consentire agli stessi di rifornirsi liberamente sul mercato, allo stesso modo in cui è consentito agli altri operatori.

Si ricorda che il suddetto vincolo di esclusività risulta dai contratti stipulati da proprietari degli impianti e gestori nel quadro delle prescrizioni dell’art. 1, commi 6-8, del D.Lgs. 11 febbraio 1998, n. 32 (Razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti, a norma dell'articolo 4, comma 4, lettera c), della L. 15 marzo 1997, n. 59), Come già ricordato, tale normativa prevede che la gestione degli impianti di distribuzione carburanti può essere affidata dal titolare dell'autorizzazione ad altri soggetti, denominati gestori, mediante contratti di durata non inferiore a sei anni aventi per oggetto la cessione gratuita dell'uso di tutte le attrezzature fisse e mobili finalizzate alla distribuzione di carburanti per uso di autotrazione, secondo le modalità e i termini definiti dagli accordi interprofessionali stipulati fra le associazioni di categoria più rappresentative, a livello nazionale, dei gestori e dei titolari dell'autorizzazione. Il comma 6-bis del D.Lgs 32/1998, in particolare, prescrive che il contratto di cessione gratuita dell’impianto al gestore deve prevedere la stipula di un contratto di fornitura, ovvero di somministrazione, dei carburanti. Gli aspetti relativi agli acquisti in esclusiva sono disciplinati in conformità alle disposizioni adottate dall'Unione europea. Su questa base sono state fondate, sino ad oggi, le clausole di esclusività per l’approvvigionamento di carburanti da parte dei gestori. Va sottolineato, per altro, che il D.L. 1/2012, in corso di conversione (A.S. 3110), all’articolo 17, al fine di introdurre elementi di liberalizzazione nel settore della distribuzione dei carburanti, prevede il superamento del vincolo di esclusività nell’approvvigionamento  per talune tipologie di gestori. Viene prevista infatti, al comma 1, la libertà per i gestori dei singoli punti di vendita di carburante al dettaglio che siano anche titolari della relativa autorizzazione petrolifera, di rifornirsi da qualunque produttore o rivenditore nel rispetto della vigente normativa nazionale ed europea. A decorrere dal 30 giugno 2012, eventuali clausole contrattuali che prevedano per i gestori forme di esclusiva nell’approvvigionamento cessano di avere effetto per la parte eccedente il 50% della fornitura pattuita, e comunque per la parte eccedente il 50% di quanto erogato l’anno precedente.

Appare necessario coordinare l’articolo 6 delle proposte in esame con l’articolo 17, comma 1, del D.L. 1/2012, nella formulazione che sarà prevista dalla legge di conversione.

A garanzia dei proprietari, sono comunque fatti salvi gli accordi commerciali aventi ad oggetto l'utilizzazione del marchio apposto sugli impianti dai proprietari. I proprietari, inoltre, possono eventualmente ricorre all’AEEG per la definizione di un corrispettivo annuale a carico dei gestori che assicuri un’adeguata remunerazione degli investimenti effettuati per la realizzazione degli impianti medesimi.

L'articolo 7 mira a favorire la trasparenza e la semplicità di comprensione dei prezzi dei carburanti per uso di autotrazione, introducendo a beneficio dei consumatori correttivi normativi sulle modalità di pubblicizzazione dei prezzi stessi.

L'articolo 8 è finalizzato a migliorare la competitività per giungere a realizzare un prezzo al consumo più contenuto. A tale scopo, i fornitori di carburanti per uso di autotrazione vengono obbligati a praticare condizioni eque e non discriminatorie per le forniture dei prodotti, e a comunicare i propri listini alla Commissione tecnica di valutazione delle dinamiche dei prezzi dei carburanti, istituita dal Ministro dello sviluppo economico.

All'Autorità garante della concorrenza e del mercato è affidato il controllo sulla corretta applicazione di tali disposizioni, e l’eventuale irrogazione di sanzioni.

L'articolo 9 riguarda le competenze delle amministrazioni locali. Vengono fatte salve, al comma 1, le attuali competenze delle amministrazioni locali sulla materia, mentre il comma 2 intende assicurare condizioni non discriminatorie per la partecipazione alle gare per l'assegnazione di terreni pubblici messi a disposizione dai comuni per l'installazione di nuovi impianti.

L’articolo 10, infine, prevede una norma transitoria con lo scopo di ottenere la chiusura degli impianti già formalmente dichiarati incompatibili che non siano stati adeguati alle prescrizioni stabilite dalle amministrazioni competenti.

 

Relazioni allegate

Tutte le pdl in esame sono corredate da relazione scritta.

Necessità dell’intervento con legge

Le pdl in esame intervengono su materia già in parte disciplinata con legge, prevedono la costituzione di nuovi soggetti giuridici e attribuiscono nuove funzioni di natura pubblicistica.

Rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite

Le questioni disciplinate dalle pdl in esame rientrano nella competenza legislativa statale. Sono comunque fatte salve, come segnalato sopra, dall’art. 9 delle pdl, le disposizioni emanate, nell’ambito delle rispettive competenze relative a specifici istituti (servizio universale a garanzia della mobilità, ecc) da regioni ed enti locali.

 

Compatibilità comunitaria

Esame del provvedimento in relazione alla normativa comunitaria

Si ricorda che la recente segnalazione dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato al Parlamento Proposte di riforma concorrenziale ai fini della legge annuale per il mercato e la concorrenza (AS-901 – 5 gennaio 2012), richiamandosi ai principi comunitari in tema di concorrenza, ha evidenziato l’opportunità di adottare una serie di “misure pro-concorrenziali” nel settore distribuzione carburanti. In particolare sono state suggeriti:

a) potenziamento ed estensione dell’applicabilità del Fondo per la Razionalizzazione della rete, per agevolare il più possibile l’uscita dal mercato degli impianti inefficienti;

b) introduzione di misure di penalizzazione dei Comuni che non ottemperano agli obblighi di chiusura degli impianti incompatibili ai sensi del comma 4 dell’art. 28 del D.L. n. 98/2011;

c) modifica dell’art. 83 bis del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito in legge dalla L. 6 agosto 2008, n. 133, con una previsione che vieti alle Regioni di inserire vincoli all’apertura degli impianti non previsti dalle norme nazionali, per eliminare gli ostacoli all’accesso a nuovi operatori non integrati verticalmente (pompe bianche GDO);

d) eliminazione della limitazione specifica, posta dal comma 7 dell’art. 28 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge dalla L. 15 luglio 2011 n. 111, alla realizzazione di impianti completamente automatizzati (ghost), i quali hanno costi più ridotti e possono pertanto rappresentare un efficace strumento di pressione concorrenziale, ai fini di una maggiore efficienza della rete di distribuzione;

e) estensione della liberalizzazione delle forme contrattuali, prevista dal comma 12 dell’art. 28 del D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito in legge dalla L. 15 luglio 2011 n. 111, a tutte le relazioni tra proprietari degli impianti e gestori (e dunque anche a quelle relative all’utilizzo delle infrastrutture che attualmente è regolato solo attraverso il comodato gratuito), consentendo l’utilizzo di tutte le tipologie contrattuali previste dall’ordinamento ed eliminando il vincolo della tipizzazione tramite accordi aziendali, nella prospettiva di sviluppare una rete distributiva maggiormente indipendente dalle compagnie petrolifere.”

 

Incidenza sull’ordinamento giuridico

Riflessi sulle autonomie e sulle altre potestà normative

Si veda quanto rilevato circa il rispetto delle competenze legislative costituzionalmente definite.

 

Attribuzione di poteri normativi

Si segnalano le competenze regolatorie di cui: all’art. 2 (definizione del mercato organizzato all’ingrosso da parte del GMEC S.p.A.); all’art. 3, comma 2 (definizione, ad opera dell’Autorità per l’Energia elettrica, delle modalità e condizioni di svolgimento dei servizi resi dall’Acquirente unico S.p.A.); all’art. 3, comma 3 (decreto del MISE per promuovere l’aggregazione di gestori di impianti).

 

Collegamento con lavori legislativi in corso

Al Senato è attualmente in corso l’esame del  D.L. 1/2012, il cui art. 17 attiene alla materia in oggetto.

Inoltre, si segnala che presso la Commissione industria del Senato è in corso l’esame di alcuni progetti di legge (A.S. 2636, A.S. 2641, A.S. 2283 e A.S. 2768) che si pongono lo stesso obiettivo delle proposte di legge in esame. L’ultima seduta risale al 21 giugno 2011.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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