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La I Commissione Affari costituzionali ha avviato in data 19 aprile 2011 l’esame di quattro proposte di legge costituzionale, (C. 3039 Cost. Vignali, C. 3054 Cost. Vignali, C. 3967 Cost. Beltrandi e C. 4144 Cost. Governo), aventi ad oggetto la revisione di alcune disposizioni costituzionali (nel dettaglio, gli articoli 41, 45, 47, 53, 97 e 118). Il nucleo centrale delle modifiche riguarda la c.d. Costituzione economica ed, in particolare, l’articolo 41 relativo alla libertà di iniziativa economica privata. Nel seguito dell’esame è stata abbinata una ulteriore proposta di legge di iniziativa parlamentare (C. 4328 Cost., Mantini).

In data 15 settembre, la I Commissione ha adottato il disegno di legge del Governo come testo base per il seguito dell'esame ed ha concluso l’esame in sede referente il 22 settembre, approvando alcuni emendamenti al testo originario, dei quali si dà conto nell’illustrazione del contenuto dei singoli articoli.

All’esito dell’esame svolto in Commissione, il disegno di legge si compone di 4 articoli, che modificano ampiamente l’articolo 41 della Costituzione ed introducono parziali modifiche agli articoli 45, 97 e 118.

 

Costituzione testo vigente	Costituzione testo risultante dalle modifiche
Art. 41	Art. 41
L'iniziativa economica privata è libera.	L’iniziativa e l’attività economica privata sono libere ed è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge.
Non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.	Non possono svolgersi in contrasto con l’utilità sociale, con i principi fondamentali della Costituzione o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.
La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l'attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.	La legge e i regolamenti disciplinano le attività economiche unicamente al fine di impedire la formazione di monopoli pubblici e privati.
	La legge si conforma ai principi di fiducia e di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini prevedendo, di norma, controlli successivi.

 

Con particolare riferimento all’articolo 41 Cost., come interamente novellato dall’articolo 1 del ddl, la garanzia costituzionale della libertà dell’iniziativa economica privata viene estesa anche alla libertà dell’attività economica, da intendersi, come evidenziato dalla relazione illustrativa, quale successivo momento di svolgimento intrinsecamente connesso alla fase iniziale di scelta dell’attività stessa.

Il testo vigente del primo comma, infatti, richiama l’iniziativa economica, e non l’attività economica, cui invece si riferisce il comma terzo. Inoltre, il richiamo alla stessa iniziativa economica è limitato a quella esercitata da privati, mentre l’attività economica è evocata al terzo comma riguardo sia a quella pubblica che a quella privata.

Viene, inoltre, inserita la previsione secondo la quale è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge.

La novella, tanto per l’iniziativa quanto per l’attività economica, aggiunge, oltre ai limiti previsti dal testo vigente, anche quello per cui entrambe non possono svolgersi in contrasto con i principi fondamentali della Costituzione.

Si può ricordare che ai principi fondamentali la Costituzione ascrive le disposizioni contenute negli articoli da 1 a 12. La giurisprudenza costituzionale, a partire dalla sentenza n. 183 del 1973, ha inoltre fatto ricorso alla categoria dei principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale anche per affermare la propria competenza a valutare la perdurante compatibilità con essi, e con i diritti inalienabili della persona umana, del diritto comunitario. Si rinvengono nelle pronunce della Consulta anche riferimenti ai principi supremi dell’ordinamento costituzionale, non derogabili dalle disposizioni costituzionali  e sottratti al procedimento di revisione costituzionale. I principi supremi non si identificano solo con i limiti espressi alla revisione costituzionale, ma anche con quelli che appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana. A tali valori sono ricondotti anche i diritti definiti inviolabili dalla stessa Costituzione.

Il terzo comma del vigente art. 41 è, poi, interamente riscritto da un emendamento introdotto nel corso dell’esame in Commissione, per il quale la legge e i regolamenti disciplinano le attività economiche al solo fine di impedire la formazione di monopoli pubblici e privati.

Un ultimo comma stabilisce che la legge si conformi ai principi di fiducia e di leale collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e i cittadini, prevedendo, di norma, controlli successivi.

Con riguardo all’attività economica privata, il riferimento contenuto nel testo del comma in esame sembrerebbe rinviare a tutte quelle ipotesi in cui i controlli delle pubbliche amministrazioni si svolgono successivamente all’avvio dell’attività da parte dei privati, con effetti repressivi o inibitori in caso di esito negativo del controllo.

 

 

Costituzione testo vigente	Costituzione testo risultante dalle modifiche
Art. 45	Art. 45
La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e favorisce l'incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità.	Identico.
La legge provvede alla tutela e allo sviluppo dell'artigianato.	La legge provvede alla tutela e allo sviluppo dell'artigianato e delle piccole imprese.

 

Nel corso dell’esame in Commissione è stato introdotto nel testo base l’art. 1-bis, che integra il secondo comma dell’articolo 45 della Costituzione, riguardante la tutela legislativa dell'artigianato, per estenderne la portata anche alle piccole imprese.

La definizione comunitaria di microimprese , piccole e medie imprese è contenuta nella raccomandazione 2003/361/CE, a cui il legislatore nazionale si è adeguato con il decreto del Ministro delle attività produttive (ora Ministro dello sviluppo economico) del 18 aprile 2005. Per essere riconosciuta come PMI l'impresa deve rispettare le soglie relative agli effettivi e quelle relative al totale di bilancio fissate dalla raccomandazione. I nuovi effettivi e soglie finanziarie che definiscono PMI e microimprese sono i seguenti:

§          media impresa: occupa meno di 250 persone, realizza un fatturato annuo non superiore ai 50 milioni di euro oppure un totale di bilancio annuo non superiore ai 43 milioni di euro;

§          piccola impresa: occupa meno di 50 persone, realizza un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiore ai 10 milioni di euro;

§          microimpresa: occupa meno di 10 persone e realizza un fatturato annuo oppure un totale di bilancio annuo non superiori a 2 milioni di euro.

 

 

Costituzione testo vigente	Costituzione testo risultante dalle modifiche
Art. 97	Art. 97
	Le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà e dei diritti dei cittadini e del bene comune.
	L’esercizio, anche indiretto, delle pubbliche funzioni è regolato in modo che ne siano assicurate l’efficienza, l’efficacia, la semplicità e la trasparenza.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.	Le pubbliche amministrazioni sono organizzate secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari.	Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari, nel rispetto del principio di distinzione tra politica e amministrazione.
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge	Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi eccezionali stabiliti dalla legge. La carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito.

Completano la riforma della costituzione economica proposta dal provvedimento in esame, la modifica degli articoli 97 e 118 della Costituzione.

Quanto all’articolo 97, che apre la seconda sezione del titolo III della parte seconda della Carta fondamentale, dedicata alla pubblica amministrazione, l’articolo 2 del provvedimento in esame, in primo luogo, propone l’inserimento di due nuovi commi iniziali. Ai sensi del primo, come integrato nel corso dell’esame in Commissione, le pubbliche funzioni sono al servizio delle libertà e dei diritti dei cittadini e del bene comune. Il secondo comma della novella prevede che l'esercizio, anche indiretto, delle pubbliche funzioni è regolato in modo che ne siano assicurate l'efficienza, l'efficacia, la semplicità e la trasparenza.

In tal modo sono elevati a rango costituzionale alcuni principi generali dell’attività amministrativa, in parte già ricondotti dalla giurisprudenza costituzionale ai canoni del buon andamento di cui all’articolo 97, primo comma, Cost. ed enucleati dalla legge sul procedimento amministrativo (L. 241/1990).

La seconda modifica proposta dall’articolo 2 novella l’attuale primo comma dell’articolo 97, il quale dispone che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.

Tale riserva di legge è stata interpretata come riserva relativa e limitata ai soli uffici-organo, in modo da non irrigidire oltre misura il disegno organizzativo delle amministrazioni. La disposizione si ricollega all’analoga riserva contenuta dall'art. 95, terzo comma, Cost., in materia di numero e attribuzioni dei ministeri.

Peraltro, stante la natura relativa della riserva, si ricorda che l’organizzazione amministrativa è stata oggetto di una vasta opera di delegificazione.

La novella prevista dall’articolo in esame prevede la sostituzione dell’espressione “pubblici uffici” con quella di “pubbliche amministrazioni”.

Nel corso dell’esame in sede referente è stata approvata una modifica anche al secondo comma dell’art. 97, introducendo il principio di distinzione tra politica e amministrazione tra i criteri da rispettare nella definizione dell’ordinamento degli uffici amministrativi.

L’ultima modifica consiste in una novella al testo del terzo comma del vigente articolo 97, che stabilisce il principio di accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni mediante concorso pubblico, con l’aggiunta di un ultimo periodo in base al quale la carriera dei pubblici impiegati è regolata in modo da valorizzarne la capacità e il merito.

 

Costituzione testo vigente	Costituzione testo risultante dalle modifiche
Art. 118	Art. 118
Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza.	Identico.
I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.	Identico.
La legge statale disciplina forme di coordinamento fra Stato e Regioni nelle materie di cui alle lettere b) e h) del secondo comma dell'articolo 117, e disciplina inoltre forme di intesa e coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.	Identico.
Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.	Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni esercitano le attività che non possono essere svolte adeguatamente dai cittadini singoli o associati.

 

Infine, l’art. 3 del provvedimento – interamente sostituito in sede referente rispetto al testo governativo nella versione originaria – modifica il quarto comma dell’art. 118 della Costituzione, con riguardo alla c.d. sussidiarietà orizzontale,stabilendo che lo Stato e gli altri enti territoriali esercitano le attività che non possono essere svolte adeguatamente dai cittadini singoli o associati.

 

Come noto, il testo della disposizione modificata, introdotto con la riforma costituzionale del Titolo V nel 2001, che ha novellato l’intero articolo 118, riconosce il principio della c.d. sussidiarietà orizzontale o sociale, intesa come principio ordinatore dei rapporti tra i pubblici poteri e i privati, sia formazioni sociali che individui.

 

Discussione e attività istruttoria in Commissione in sede referente

La discussione in Commissione ha riguardato in via principale la modifica dell’articolo 41 della Costituzione. Tra le questioni emerse in merito, anche a seguito dello svolgimento di audizioni di esperti tese ad approfondire la materia, si segnalano le seguenti:

§         l’efficacia giuridica da attribuire alla clausola introdotta nell’articolo 41 Cost., secondo la quale «è permesso tutto ciò che non è espressamente vietato dalla legge». Infatti, nel corso delle audizioni è stato evidenziato da alcuni che la clausola non sarebbe in grado di esprimere contenuti normativi automaticamente innovativi e, da altri, che sarebbe foriera di conseguenze in quanto la fissazione dei limiti dell’attività imprenditoriale sarebbe demandata interamente alla legge ordinaria;

§         l’opportunità di inserire nel testo della Costituzione un esplicito riferimento alla tutela della concorrenza;

A seguito dell’approvazione di un emendamento a firma Calderisi ed altri il testo della Commissione ha introdotto un nuovo comma che richiama la esclusiva finalità della legge e dei regolamenti che disciplinano le attività economiche di impedire la formazione dei monopoli pubblici e privati.

§         l’eliminazione di ogni riferimento all’attività economica pubblica, che nel testo vigente trova legittimazione alla luce del comma terzo dell’articolo 41.

Con riferimento poi al principio di cui all’articolo 118, quarto comma, Cost., si è discusso delle modalità con cui rafforzare la portata della sussidiarietà orizzontale, in base al quale l’azione dei pubblici poteri si configura come sussidiaria di quella dei privati, singoli e associati.

A seguito dell’approvazione di un emendamento a firma Vanalli, il testo della Commissione capovolge la prospettiva e l’ambito applicativo dell’attuale formulazione del principio, in quanto non attribuisce più allo Stato ed agli altri enti territoriali l’onere di favorire (come nel testo vigente), ovvero promuovere (come nel testo governativo) l’autonoma iniziativa dei cittadini per lo svolgimento delle attività di interesse generale. Piuttosto prevede che Stato e gli enti esercitino le attività che i privati non possono svolgere adeguatamente.

 

I pareri espressi dalle Commissioni in sede consultiva

La VI Commissione (Finanze), nel parere favorevole reso il 22 settembre, ha evidenziato l’opportunità di affrontare, nel quadro degli interventi di riforma costituzionale, anche l’articolo 53 della Costituzione in ragione della stretta incidenza del rapporto fiscale sul contesto in cui si svolgono le attività economiche. Il parere contiene pertanto una osservazione con la quale si invita ad inserire nel testo della Costituzione alcuni principi fondamentali sanciti dallo Statuto dei diritti del contribuente (L. 212/2000).

Nel parere favorevole reso il 22 settembre, la XI Commissione (Lavoro) ha formulato due osservazioni: la prima, riferita all’art. 1, di novella all’art. 41 Cost., relativa all’opportunità di inserire nell’ambito della nuova formulazione del terzo comma un inciso finale che richiami i principi di “libera concorrenza” e di “responsabilità sociale”, che sono anche a fondamento dell’Unione europea. Con la seconda osservazione, che attiene all’art. 2, che modifica l’art. 97 Cost., si raccomanda di chiarire il concetto di “semplicità” con riferimento, non all’esercizio delle funzioni pubbliche, quanto alla fruizione dei servizi pubblici da parte dei cittadini.

Infine, anche la X Commissione (Attività produttive) ha espresso, nella seduta del 22 settembre, parere favorevole sul testo del provvedimento, quale risultante dall’esame in sede referente. La Commissione parlamentare per le questioni regionali, invece, non si è espressa.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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