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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
MARCO OSNATO

La seduta comincia alle 14.20.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche attraverso la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del Direttore Centrale Coordinamento normativo dell'Agenzia delle entrate, Sergio Cristallo.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del direttore centrale coordinamento normativo dell'Agenzia delle entrate, Sergio Cristallo, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sui fenomeni di evasione dell'IVA e delle accise nel settore della distribuzione dei carburanti.
Saluto il dottor Sergio Cristallo e lo ringrazio soprattutto per la sua disponibilità.
Cedo a lui subito la parola, pregandolo di limitare il proprio intervento a dieci minuti al massimo, al fine di lasciare, poi, adeguato spazio al successivo dibattito.

SERGIO CRISTALLO, Direttore Centrale Coordinamento normativo dell'Agenzia delle entrate. Buongiorno, illustre presidente e onorevoli deputati. Si ringrazia, innanzitutto, per l'opportunità concessa all'Agenzia di fornire il proprio contributo nell'ambito dell'indagine conoscitiva sui fenomeni di evasione dell'IVA e delle accise nel settore della distribuzione dei carburanti.
Come evidenziato nell'ultima Relazione sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva, tale settore, Pag. 3interessato negli ultimi decenni da profonde trasformazioni a seguito della diffusione di operatori petroliferi non abituali e di impianti di distribuzione cosiddetti «no logo», risulta caratterizzato da fenomeni di evasione dell'IVA e delle accise che, oltre a incidere negativamente sul gettito erariale, producono effetti distorsivi della concorrenza.
Lo scopo del presente intervento è quello di fornire un quadro sintetico dei più importanti presìdi normativi introdotti negli anni per contrastare il fenomeno delle frodi nel settore in esame, nonché di dar conto delle principali iniziative intraprese per la medesima finalità dall'Agenzia delle entrate, anche con il coinvolgimento degli altri attori riconducibili all'amministrazione finanziaria.
Cominciamo, quindi, con brevi cenni alla disciplina. Su questo, consapevoli dell'esigenza di arginare i fenomeni di frode, a partire dal 2016, venne istituito il cosiddetto «tavolo della legalità», uno specifico gruppo di lavoro, presieduto dal Ministero dell'economia e delle finanze, al quale presero parte l'Agenzia delle entrate, l'Agenzia delle dogane, la Guardia di finanza e le principali associazioni di categoria del settore. Nell'ambito del gruppo di lavoro vennero discusse e approfondite le possibili modifiche tecniche e normative di prassi per contrastare i fenomeni di frode, in particolare quelli connessi all'utilizzo fraudolento di false dichiarazioni d'intento all'interno della catena di vendita dei prodotti petroliferi.
Al termine dei lavori vennero formulate diverse proposte, alcune delle quali trovarono immediata attuazione, come, ad esempio, la modifica al modello di dichiarazione di intento, funzionale al miglioramento delle tempistiche di analisi del rischio, mentre altre si tradussero in successivi interventi normativi, a partire dalla legge di bilancio 2018, con cui furono introdotte le seguenti misure. Innanzitutto, la fatturazione Pag. 4elettronica anticipata per le cessioni di benzina o di gasolio destinati a essere utilizzati come carburanti per motori, a eccezione delle cessioni di carburante per autotrazione presso gli impianti stradali di distribuzione; il pagamento dell'IVA al momento dell'immissione in consumo dal deposito fiscale per la benzina o il gasolio destinati a essere utilizzati come carburanti per motori e per gli altri prodotti carburanti o combustibili, stabilendosi, in particolare, che l'estrazione dal predetto deposito fosse subordinata al versamento dell'imposta sul valore aggiunto con modello F24, di cui all'articolo 17 del decreto legislativo n. 241 del 1997, i cui riferimenti andavano indicati nel documento di accompagnamento, di cui all'articolo 12, comma 1, del Testo unico, di cui al decreto legislativo n. 504 del 1995, senza la possibilità di compensazione. Questo era previsto dai commi dal 937 al 943 dell'articolo 1 della citata legge di bilancio.
Un'altra misura riguardava la mappatura dei soggetti che intendono stoccare prodotti energetici presso depositi di terzi, i cosiddetti «traders», i quali, per l'esercizio di tale attività, devono essere preventivamente autorizzati dall'Agenzia delle dogane e dei monopoli, previa presentazione di apposita istanza.
Infine, fu stabilito un piano straordinario di controlli finalizzati all'emersione di basi imponibili e imposte sottratte a tassazione.
Ulteriori misure di contrasto e prevenzione delle frodi sono state successivamente introdotte dall'articolo 6 del decreto-legge n. 124 del 2019, che, con l'aggiunta dei commi 941-bis e 941-ter alla legge di bilancio 2018, ovviamente sempre articolo 1, hanno previsto specifiche limitazioni all'utilizzo delle dichiarazioni d'intento.
All'articolo 1, i commi 1079 e 1083, della legge di bilancio per il 2021, hanno disposto specifici interventi finalizzati al Pag. 5rafforzamento delle misure di contrasto alle frodi realizzate con l'utilizzo di un falso plafond di IVA.
Esaminando nel dettaglio le misure sopra richiamate, si evidenzia che il comma 941-bis della legge di bilancio 2018 stabilisce il divieto di utilizzo delle dichiarazioni d'intento per le cessioni e le importazioni definitive della benzina o del gasolio destinati a essere utilizzati come carburanti per motori e degli altri prodotti carburanti o combustibili. La norma contrasta in maniera mirata una delle modalità impiegate per la realizzazione delle frodi IVA e per l'immissione sul mercato di carburanti a prezzi altamente concorrenziali. Ci si riferisce, in particolare, all'utilizzo di società cartiere, che non adempiono agli obblighi fiscali, acquistano da depositi fiscali o da destinatari registrati carburanti senza applicazione dell'IVA, presentando dichiarazioni d'intento ideologicamente false, e rivendono gli stessi sottocosto.
Il successivo comma 941-ter della legge di bilancio 2018 prevede una deroga al divieto stabilito dal richiamato comma 941-bis. In particolare, è previsto che le imprese che si occupano di alcune categorie di trasporto di merci e di passeggeri possono effettuare acquisti di gasolio senza applicazione e versamento dell'IVA mediante l'esibizione di dichiarazione d'intento, qualora il gasolio venga acquistato presso depositi commerciali e da soggetti che non rivestono né la qualifica di depositario autorizzato né di destinatario registrato o che non sono soggetti per conto dei quali il gestore del deposito fiscale o destinatario registrato abbia immesso in consumo o estratto, e sempre che il gasolio stesso venga utilizzato esclusivamente per lo svolgimento della loro attività di trasporto e non per la commercializzazione. Si tratta, quindi, di soggetti che risultano, per la loro attività, fisiologicamente a credito IVA.Pag. 6
In merito ai presìdi volti a contrastare le frodi perpetrate tramite l'utilizzo di falsi plafond IVA, la legge di bilancio, più in generale, la legge di bilancio 2021 ha previsto ai commi 1079 e 1080 l'effettuazione di specifiche analisi di rischio e conseguente attività di controllo sostanziale finalizzate all'inibizione al rilascio e all'invalidazione di lettere d'intento illegittime da parte di falsi esportatori abituali. Al comma 1081 ha previsto l'inibizione dell'emissione della fattura elettronica recante il titolo di non imponibilità ai fini IVA, ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera c), del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1972, decreto IVA, nel caso in cui questa riporti un numero di protocollo relativo a una lettera d'intento invalidata.
In relazione alle attività di analisi del rischio e di controllo degli esportatori abituali, con provvedimento del direttore dell'Agenzia delle entrate del 28 ottobre 2021, sono stati individuati i criteri e le modalità di attuazione delle predette attività, la procedura di invalidazione delle dichiarazioni d'intento trasmesse mediante i canali telematici dell'Agenzia, nonché la procedura per l'inibizione al rilascio di nuove dichiarazioni d'intento tramite i medesimi canali telematici. In particolare, la procedura automatizzata di controllo preventivo si avvale di specifiche analisi di rischio automatizzate e verifica in tempo reale che i soggetti che trasmettono per via telematica le dichiarazioni d'intento siano in possesso dei requisiti per essere qualificati come esportatori abituali. In caso di esito irregolare delle attività di analisi e di controllo, al contribuente è inibita la facoltà di trasmettere altre dichiarazioni d'intento tramite i canali telematici dell'Agenzia delle entrate.
La procedura automatizzata di controllo preventivo effettua le analisi indicate in precedenza anche sulle dichiarazioni d'intento già trasmesse, al fine di verificarne la correttezza, e in caso di esito irregolare, le dichiarazioni d'intento emesse illegittimamentePag. 7 sono invalidate. L'invalidazione della dichiarazione d'intento comporta, altresì, lo scarto della fattura elettronica trasmessa al sistema di interscambio (il cosiddetto «SDI») recante il titolo di non imponibilità, che ho richiamato prima, quindi ai sensi dell'articolo 8, comma 1, lettera c), del decreto IVA, e il numero di protocollo di ricezione di una dichiarazione d'intento invalidata.
Fatta questa breve, sintetica panoramica della normativa approvata tempo per tempo per contrastare le frodi, mi soffermo brevemente anche sulle iniziative dell'Agenzia finalizzate al contrasto alle frodi nel settore del commercio dei carburanti. Oltre ad avvalersi dei presìdi normativi sopra brevemente illustrati, l'Agenzia ha intrapreso ulteriori iniziative di contrasto alle frodi nel settore in esame. In particolare, nel 2017 è stato avviato un progetto che, concepito inizialmente come attività sperimentale nel settore degli idrocarburi, è stato poi esteso, a partire dal 2018, a tutti i settori economici.
Nel dettaglio, il progetto si basa su uno specifico percorso di analisi del rischio e di controllo volto a intercettare tempestivamente i falsi esportatori abituali con plafond dichiarato di importo rilevante, comunicandolo tempestivamente ai relativi fornitori, al fine di impedire l'emissione di fatture in sospensione d'imposta a seguito di ricezione delle dichiarazioni d'intento.
Il progetto ha un duplice obiettivo: da un lato, intende interrompere il flusso di cessioni senza applicazione dell'IVA nei confronti dei soggetti in questione e, dall'altro, mira ad accrescere la consapevolezza degli operatori onesti, in buonafede, circa i rischi presenti sul mercato. Tale approccio, fondato su una logica di tempestiva individuazione dei soggetti a rischio e contestuale responsabilizzazione dei relativi fornitori, ha Pag. 8determinato un progressivo ridimensionamento dei fenomeni evasivi attuati mediante false dichiarazioni d'intento.
Le iniziative intraprese dall'Agenzia delle entrate perseguono anche l'obiettivo della tutela della libera concorrenza nel mercato del commercio dei carburanti, a beneficio degli operatori del settore. In tutte le ipotesi di frodi riscontrate, infatti, l'utilizzo di società cartiere, che compravendono carburanti e non adempiono agli obblighi fiscali, è sempre funzionale all'immissione sul mercato di benzina e gasolio a un prezzo altamente concorrenziale, ma che consente, comunque, un margine di guadagno agli organizzatori della frode, connesso proprio all'omesso versamento dell'IVA.
In conclusione, è necessario proseguire l'azione volta ad arginare i fenomeni evasivi nel settore dei carburanti, anche al fine di intercettare possibili nuove modalità di realizzazione delle frodi e di suggerire i conseguenti interventi normativi che dovessero rendersi di volta in volta utili al relativo contrasto.
Grazie per l'attenzione.

PRESIDENTE. Grazie mille, dottor Cristallo.
Avrei alcune domande da farle. La prima è una domanda che abbiamo fatto a tutti gli auditi e riguarda un parere, una vostra posizione, rispetto all'introduzione dello scontrino fiscale emesso dall'esercente verso il consumatore finale anche in questo comparto, anche come strumento di chiarezza fiscale rispetto a quanto acquistato, oltre che come strumento di sostegno ai controlli incrociati di filiera.
La seconda riguarda una valutazione su quello che siete riusciti a fare, insieme alle altre agenzie, per esempio quella delle dogane e magari anche insieme a SOGEI, rispetto all'interoperabilità delle vostre banche dati, anche in funzione di un utilizzo dell'intelligenza artificiale per analizzare meglio e in modo più puntuale questi dati in vostro possesso.Pag. 9
La terza è in relazione al contrasto degli illeciti nel settore di indagine: se non sia ritenuto utile prevedere che l'emissione della fattura elettronica relativa allo spostamento in esenzione IVA di carburanti debba essere bloccata e, con essa, l'e-DAS, ove non vi sia capienza nel plafond crediti IVA disponibili di chi fa la dichiarazione d'intento, a meno di un immediato versamento. Questa è molto tecnica, evidentemente.

SERGIO CRISTALLO, Direttore Centrale Coordinamento normativo dell'Agenzia delle entrate. Per quanto riguarda lo scontrino, l'esperienza maturata dall'Agenzia delle entrate, in collaborazione con l'Agenzia delle dogane e con la Guardia di finanza, ha rivelato che la maggior parte delle frodi sono le cosiddette «frodi carosello», essendo il principale schema di frode quello della «frode carosello». Sostanzialmente, si tratta di una sequenza di operazioni realizzate con la partecipazione di società fittizie, le cartiere, che, prive di qualsiasi concreta struttura e operatività, vengono interposte all'interno di una ordinaria transazione commerciale tra soggetti cedenti e cessionari appartenenti a diversi Stati membri. Questo allo scopo di creare fittiziamente i presupposti per l'esercizio della detrazione dell'IVA, ma in mancanza dell'assolvimento dell'imposta da parte della cartiera.
Ancorché, quindi, i contesti fraudolenti finalizzati all'evasione possano concretizzarsi in tutte le fasi del processo distributivo e commerciale dei carburanti, è chiaro che la partecipazione a schemi fraudolenti, con conseguente danno per l'erario, si concretizza con maggiore frequenza e rilevanza nelle operazioni antecedenti alle fasi conclusive del processo. Sostanzialmente, è in una fase a monte che viene a realizzarsi la frode. Lo scontrino, invece, interviene a valle. Da questo punto di vista, quindi, è poco incisivo per colpire le frodi, che, invece, Pag. 10intervengono in altre fasi, nelle fasi precedenti della catena commerciale.
Per quanto riguarda l'interoperabilità delle banche dati, uno degli obiettivi è proprio quello di massimizzare l'efficacia dei controlli nel settore attraverso l'utilizzo delle informazioni presenti nelle diverse banche dati in dotazione alle amministrazioni che, a vario titolo, sono coinvolte. È innegabile, quindi, come il contrasto all'evasione non possa che trovare sempre maggiore spinta, sempre maggiore linfa nella disponibilità di informazioni costantemente aggiornate, strutturate, puntuali, allo scopo non solo di aumentare la qualità dei controlli, con l'individuazione dei contesti più rischiosi da sottoporre, poi, a controllo sul campo, ma soprattutto al fine di rendere migliore il sistema dei controlli fiscali in termini di reattività, cioè individuando, grazie a questi processi di digitalizzazione, nell'utilizzo di piattaforme avanzate dei dati, quindi di soluzioni anche di intelligenza artificiale, strumenti volti a intercettare anche preventivamente le condotte fraudolente, nell'ottica della migliore tutela degli interessi erariali e per il corretto funzionamento dei mercati.
Eventuali interventi normativi volti a facilitare l'utilizzo sinergico dei dati in possesso delle varie amministrazioni, quindi, non possono che essere salutati favorevolmente. Ci sono diverse banche dati, ad esempio l'osservatorio dei prezzi dei carburanti presso il Ministero delle imprese e del made in Italy, l'anagrafe degli impianti di distribuzione di carburanti del Ministero dell'ambiente, l'anagrafica delle accise relative agli impianti di distribuzione carburanti dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli.
Per quanto riguarda, invece, lo scarto della fattura elettronica, è chiaro che il sistema introdotto – come dicevo prima – dalla legge di bilancio 2021 interviene ancora più a monte. Se Pag. 11si trova un soggetto che ha una dichiarazione d'intento emessa e poi revocata o non emessa, quindi nella fattura elettronica viene indicato quel titolo in virtù del quale non si applica l'IVA, automaticamente il sistema non fa proprio transitare quella fattura attraverso lo SDI. Quindi, si interviene ancora più a monte per impedire che i soggetti che, sostanzialmente, non hanno un plafond IVA valido, quindi la cui lettera d'intento è stata invalidata, non possano a quel punto entrare nel sistema della fatturazione elettronica.

PRESIDENTE. Non essendovi altre domande, ringrazio il dottor Cristallo per la puntualità e la precisione anche nelle risposte.
Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 14.35.

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