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PRESIDENZA DELLA VICEPRESIDENTE
ANTONELLA ZEDDA

La seduta comincia alle 14.05.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Buongiorno a tutti. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche mediante l'attivazione degli impianti audiovisivi a circuito chiuso e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

(Così rimane stabilito).

Audizione, in videoconferenza, di Sabino Cassese, Presidente del Comitato per i Livelli essenziali delle prestazioni (C.L.E.P.), nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull'individuazione degli svantaggi derivanti dalla condizione d'insularità e sulle relative misure di contrasto.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione, in videoconferenza, di Sabino Cassese, presidente del Comitato per i livelli essenziali delle prestazioni (C.L.E.P.), nell'ambito dell'indagine conoscitiva sull'individuazione degli svantaggi derivanti dalla condizione di insularità e sulle relative misure di contrasto.
Ringrazio il professor Cassese e ringrazio i colleghi che hanno scelto di essere in presenza o collegati.
Do, quindi, la parola al presidente Cassese, collegato in videoconferenza.

SABINO CASSESE, presidente del Comitato per i Livelli essenziali delle prestazioni (C.L.E.P.). Signor presidente, farò un'esposizione articolata in due punti. Nella prima parte farò una breve sintesi delle tre tappe dei lavori del Comitato che ho presieduto e nella seconda parte, invece, più analiticamente farò un riferimento agli interventi relativi all'insularità.
Nel primo punto illustrerò le tre tappe, come dicevo. Il Comitato ha prima individuato quelle materie, che sono indicate tra quelle concorrenti, sulle quali era necessario determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, come nella lettera m) del secondo comma dell'articolo 117 della Costituzione. Questo lavoro ha impegnato l'intero Comitato in sede plenaria e si è concluso, nel luglio dell'anno scorso, con un elenco di materie e quindi ha consentito di selezionare le materie che non concernono diritti civili e sociali da quelle che concernono diritti civili e sociali. Che cosa vuol dire questo? Che ci sono materie sulle quali non c'è la possibilità di un'azione diretta riguardante i diritti civili e sociali, ma solo indiretta. Faccio un esempio, i rapporti con l'Unione europea. È chiaro che ci sono delle implicazioni, ma queste implicazioni attengono ad altre materie, trasversali.
La seconda fase del lavoro è quella che si è svolta dalla metà di luglio alla metà di settembre ed è consistita nell'individuazione di tutte le norme che prevedono diritti civili e sociali nelle materie individuate e nella individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni. La conclusione è stata l'elencazione di 237 livelli essenziali delle prestazioni, che sono identificati in un voluminoso rapporto che è stato consegnato ad ottobre alla cabina di regia, e per la cabina di regia, naturalmente, al Ministro Calderoli. Questo ha consentito di avere sostanzialmente delle tabelle molto ampie Pag. 3che partono dagli articoli della Costituzione, dalle norme, dalla previsione in sede normativa o addirittura anche amministrativa già esistente dei livelli essenziali – dall'individuazione dei livelli – e arrivano ad una formulazione ancora prescrittiva ma non strettamente normativa dei livelli stessi. Giunti a questo punto, il Comitato, che, come voi sapete, è previsto da un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri e quindi non ha una base normativa, a differenza della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, ed è previsto che si articoli in gruppi, ed ha individuato la continuazione dei lavori con due gruppi. Il primo, composto prevalentemente da economisti, per le quantificazioni dei costi storici e dei fabbisogni per ciascuno dei livelli essenziali delle prestazioni; l'altro, invece, è un comitato che sta lavorando per identificare i livelli essenziali delle prestazioni nelle materie che sono estranee alla previsione del terzo comma dell'articolo 116 della Costituzione e, quindi, alla cosiddetta «autonomia differenziata».
Questi due gruppi sono in questo momento al lavoro. Il primo di questi due gruppi, che è quello più rilevante ai fini delle materie concorrenti a cui si riferisce il terzo comma dell'articolo 116, ha già messo a punto una metodologia per la determinazione di costi storici e di fabbisogni e sta applicando questa metodologia progressivamente ai diversi settori. Si spera che il lavoro possa essere compiuto – almeno una prima versione – entro il mese di giugno, ma certamente saranno necessarie delle messe a punto da compiere entro la fine di settembre.
L'altro gruppo ha un orizzonte temporale più ampio, perché, in senso stretto, non rientra neppure nei compiti del Comitato, la cui funzione era strettamente collegata a quei commi dell'articolo 1 della legge di bilancio per il 2023, che avevano stabilito la connessione tra determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e introduzione delle procedure per arrivare alla cosiddetta «autonomia differenziata». Questo gruppo, quindi, ha dei tempi più lunghi da un lato e, dall'altro, sta lavorando su una massa normativa molto più ampia, perché riguarda tutte le materie che in qualche modo possono attenere ai rapporti tra lo Stato e le regioni.
Ho così finito il mio primo punto e passo al secondo, che è quello più specificamente di vostro interesse.
Per quanto riguarda il secondo punto, i criteri che sono stati seguiti sono quelli che attengono alla valutazione dei fattori differenziali. Per fare un esempio concreto, nel caso dei servizi del sistema scolastico nazionale, bisogna tener conto del fattore altimetrico, perché i livelli essenziali delle prestazioni non possono essere gli stessi per le scuole poste a 2000 metri o a 1000 metri di altezza, in zone isolate, rispetto a scuole che sono collocate in pianura e in città.
Il fattore insularità è quindi uno dei fattori geograficamente rilevanti ai fini della determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, e quindi si tratta di bilanciarli in modo da assicurare una reale uniformità nelle funzioni che riguardano i diritti civili e sociali. Per farlo è stato necessario prevedere l'individuazione delle situazioni di svantaggio, il calcolo dei differenziali e il calcolo dei fabbisogni. Scusate, ho detto al passato, ma in realtà tutto questo riguarda il passato, il presente e il futuro.
Faccio un esempio. Se si tratta di determinare dei livelli essenziali delle prestazioni per lo smaltimento dei rifiuti urbani o di qualunque conurbazione, bisogna valutare se gli impianti sono collocati a distanza, perché in questo caso il livello essenziale delle prestazioni deve essere diverso e deve tener conto di questa distanza. Perché sia più chiaro il modo in cui ha proceduto la Commissione, prenderò ad esempio tre settori – istruzione, ordinamento e reti di comunicazione, coesione e inclusione territoriale – per mostrare come i livelli essenziali delle prestazioni siano in qualche modo commisurati o, se mi consentite l'espressione, dosati in relazione alla necessità di tener conto di fattori come l'insularità.
Istruzione, diritto-dovere all'istruzione e rete scolastica, cioè determinazione dei criteri, dei presupposti e delle procedure per la definizione della rete scolastica relativaPag. 4 alle istituzioni scolastiche del sistema educativo di istruzione e di formazione. Questo deve tener conto delle necessità di salvaguardare le specificità delle istituzioni scolastiche dei comuni montani, delle isole e delle aree geografiche con proprie caratteristiche linguistiche e con marginalità sociali e territoriali. Quindi, il livello essenziale sarà determinato in maniera uniforme a livello nazionale, ma con delle varianti, perché l'uniformità non sia un'uniformità che tradisce le difformità che attengono a questi aspetti, cioè la collocazione montana, la collocazione nelle isole e la collocazione in aree geografiche con proprie caratteristiche linguistiche.
Sempre per l'istruzione, nella programmazione per determinare i requisiti e i presupposti, i criteri e le modalità per la formazione delle classi di scuola di infanzia, scuola primaria, scuola secondaria di primo grado e scuola secondaria di secondo grado, occorre tener conto delle deroghe previste a legislazione vigente, concernenti proprio la formazione delle classi nelle zone montane, nelle piccole isole e nelle aree geografiche abitate da minoranze linguistiche.
Secondo esempio, ordinamento delle reti di comunicazione. Questi sono solamente tre esempi per rendere conto della rilevanza che già nella determinazione prescrittiva dei livelli essenziali delle prestazioni hanno il fattore insularità o altri fattori che incidono naturalmente sulla uniformità delle prestazioni.
Sostegno pubblico per la realizzazione e disponibilità della rete a banda larga e ultralarga nei casi in cui non vi abbia già provveduto ovviamente il mercato. Anche qui, sostegno pubblico per la realizzazione di reti a banda larga e ultralarga nelle isole, in modo da tener conto della distanza dal territorio principale della penisola.
Coesione e inclusione territoriale, servizi di trasporto aereo e marittimo a garanzia dei servizi di coesione e continuità territoriale. Anche in questo caso, individuazione e applicazione di oneri di servizio pubblico relativamente a servizi aerei e marittimi di linea strumentali a garantire la popolazione residente in isole anche minori. Quindi, oneri di servizio pubblico per servizi aerei e marittimi, con la prescrizione della individuazione e l'applicazione di oneri relativamente a servizi aerei e marittimi di linea strumentali, in modo da garantire che la popolazione residente in isole, anche minori, o in aree periferiche o in via di sviluppo o con rotte a bassa densità di traffico abbiano prestazioni che siano corrispondenti al criterio della Costituzione. Criterio che – lo ripeto – è quello della lettera m) del secondo comma dell'articolo 117, che ho qui sottomano e che vorrei, concludendo, citare testualmente: «m) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», per raggiungere l'obiettivo, che immagino sia quello che principalmente e giustamente preoccupa i membri della Commissione, che l'uniformità non sia un'uniformità formale ma sia un'uniformità sostanziale che tiene conto delle diversità, e ho citato le tre diversità più importanti, innanzitutto quella dell'insularità e poi anche quelle riguardanti le caratteristiche geologiche del terreno, cioè gli aspetti altimetrici – la montagna e così via – e infine quelli di carattere culturale, sociale e linguistico che possono riguardare le minoranze linguistiche.
Ecco, di tutti questi fattori in sostanza bisogna tener conto – e si è tenuto conto – per la determinazione dei livelli stessi in termini qualitativi, nella descrizione dei livelli, però adesso bisognerà tenerne conto per la determinazione della spesa storica e per la determinazione dei fabbisogni, che è il lavoro che in questo momento è ancora in corso.
Credo di essere riuscito a esporre sinteticamente una materia un po' complessa e naturalmente sono pronto a rispondere alle domande che mi verranno poste o a tutte le domande a cui sono capace di rispondere, perché ho qui riassunto il lavoro di economisti che sono all'opera in questo momento per assicurare questa esigenza di unità e di uniformità reale, non di uniformità puramente nominale sul territorio, che è disposta dalla Costituzione e Pag. 5che è l'unico compito del Comitato per il quale ho lavorato e sto lavorando.

PRESIDENTE. Ringrazio il presidente Cassese per il suo intervento e chiedo ai colleghi presenti nonché a quelli collegati da remoto se intendono intervenire per porre domande o formulare osservazioni. Ha chiesto di intervenire il senatore Meloni, prego.

MARCO MELONI. Professore, la ringrazio molto e credo di esprimerle un senso di gratitudine insieme a tutti i colleghi, perché la sua partecipazione ai lavori di questa Commissione in qualche misura dà conto dell'importanza che noi speriamo sia colta da tutti gli interlocutori istituzionali rispetto agli obiettivi che lei citava e che sono effettivamente alla base dei lavori della Commissione.
Lei ha citato alcuni punti che di recente, in assenza di norme o di definizioni dei livelli delle prestazioni che ci consentissero di ottenere attenzione e ragione, abbiamo provato a evidenziare. Mi riferisco, in particolare, all'organizzazione della rete scolastica che, invece, nelle più recenti definizioni, anche quantitative, non è stato possibile venisse adattata alle peculiarità delle isole o dei territori montani o di quelli che abbiano una specificità linguistica. È un auspicio che speriamo in ogni caso venga colto dal legislatore.
Faccio una premessa brevissima. È chiaro che la nostra critica complessiva – faccio parte del Partito Democratico e abbiamo contrastato e stiamo contrastando questo disegno riformatore, ma non riguarda il dialogo con lei ovviamente – non parte dal presupposto che riconoscere le specifiche sfere di autonomia sia un tabù. Lo afferma la Costituzione ed è anche una cosa che corrisponde al disegno originario del costituente, di diversificazione delle competenze, e che anche in qualche misura ha trovato una prima attuazione con il riconoscimento delle regioni a Statuto speciale.
La nostra critica è in realtà rivolta al fatto che il regionalismo differenziato sembra, nel disegno di legge «Calderoli», voler partire da una prospettiva puramente settoriale, con accordi bilaterali. Quindi, è basato su una impostazione che sostanzialmente parte dal presupposto che ci sono delle regioni che chiedono qualcosa e occorre soddisfare le richieste di queste singole regioni, senza tenere sufficientemente in considerazione l'impatto complessivo che l'intesa tra Stato e ogni singola regione può esercitare sull'assetto complessivo del bilanciamento tra i territori.
Fatta questa premessa, mi farebbe piacere sottoporle alcune domande. La prima, nel quadro di questa riforma, che di base non riguarda le regioni a Statuto speciale, però, alla luce delle materie potenzialmente assegnabili alle regioni ordinarie che ne facciano richiesta e sono in numero assai rilevante, in questo quadro come si collochino le due più grandi regioni insulari italiane, che appunto sono a Statuto speciale. Come si concilia l'esigenza di garantire l'eguaglianza sostanziale delle persone nelle regioni insulari, che per definizione devono sostenere costi aggravati per accedere a diritti e servizi essenziali, con un progetto come quello del regionalismo asimmetrico che sembra evidentemente ridurre queste risorse, che già non sono sufficienti o non sono correttamente indirizzate e che verrebbero ulteriormente ridotte?
La seconda è una domanda alla quale credo lei abbia già risposto. La definizione di requisiti speciali ulteriori rispetto ai livelli essenziali è ciò di cui lei ci ha parlato ed io intendevo chiederle appunto se sarebbe stata prevista o è normale che fosse prevista. Più nello specifico, l'altra domanda che le pongo è se, a suo avviso, sia opportuno fissare un fondo perequativo ad hoc solo per le isole.
Un'altra riguarda l'opportunità dell'individuazione di un responsabile politico dell'insularità, ma questa – comprendo – forse è una domanda più da professore che da presidente di questa Commissione.
Infine, chiedo se ritenga che ci si possa attivare con la Commissione e le istituzioni dell'Unione europea per sollecitare, ai sensi dell'articolo 174 del Trattato (TFUE), una politica ad hoc per le isole che contemperi eccezioni ed esenzioni connesse all'insularità,Pag. 6 più specificamente riguardo ai temi, per esempio, della continuità territoriale e degli aiuti di Stato, temi che sono spesso connessi tra loro e che noi consideriamo per il momento fonte di grande patimento. La ringrazio.

PRESIDENTE. Non essendovi altre richieste, vorrei fare io un'osservazione/domanda, legandomi ovviamente a ciò che ha detto il collega Meloni. Mi riallaccio all'esempio sull'organizzazione scolastica o ai trasporti stessi. Consideri, presidente, che oggi sono collegati diversi parlamentari sardi, che vivono, rispetto ai siciliani, maggiormente questa condizione di insularità.
Oggi, come dicevo prima, questa condizione non è minimamente tutelata. Quello a cui dobbiamo tendere, anche grazie a questa Commissione, al Comitato da lei presieduto e ai provvedimenti normativi che la politica può mettere in atto, è che finalmente noi sardi, ma anche ovviamente i siciliani, ottengano ciò che in Costituzione dovrebbe essere garantito.
Do la parola al presidente Cassese per la replica.

SABINO CASSESE, Presidente del Comitato per i Livelli essenziali delle prestazioni (C.L.E.P.). Vi ringrazio per queste domande e provo a rispondere ad esse, una per una.
Il problema della riduzione delle risorse è un problema complessivo. La mia valutazione è che l'autonomia differenziata non possa essere che un processo che va realizzato in un certo numero di anni, perché già oggi norme costituzionali, i dieci commi (791-800) dell'articolo 1 della legge di bilancio per il 2023 e il testo in corso di approvazione proposto dal Ministro Calderoli fanno riferimento all'articolo 81 della Costituzione come a un vincolo. Quindi, una volta che sarà determinato il costo storico e una volta che è stato determinato il fabbisogno, il modo per avvicinarsi a questo sarà necessariamente progressivo.
Questa è la mia personale valutazione, perché le intese e il lavoro precedente alle intese, che sarà svolto dal Governo e dal Parlamento, non possono non tener conto dei vincoli di bilancio, quindi debbono proporsi un obiettivo da raggiungere in un certo arco di tempo. Non penso che questo possa costituire una causa di diminuzione delle risorse oggi pertinenti alle regioni a Statuto speciale. Faccio solamente un rilievo di carattere esegetico.
L'articolo 116, terzo comma, della Costituzione prevede che «ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia [...] possono essere attribuite ad altre Regioni», dopo avere elencato le regioni a Statuto speciale esistenti, quindi in qualche modo non considera in senso stretto – se vogliamo interpretare in senso stretto l'articolo 116, terzo comma – le regioni a Statuto speciale. Tuttavia, va tenuto presente che la lettera m) del secondo comma dell'articolo 117, nel prevedere la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni, dice che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, che, ovviamente, comprende le regioni a Statuto speciale.
Pertanto, quello che voglio dire è che un'interpretazione della nostra Costituzione dovrebbe giungere alla conclusione che nulla può essere tolto a ciò che pertiene già oggi alle regioni a Statuto speciale e che, tuttavia, una volta che vengano garantiti i livelli essenziali delle prestazioni, questi vengono assicurati su tutto il territorio nazionale, quindi anche alle regioni esistenti a statuto speciale, ergo, se mi consentite l'espressione sintetica, solo in addizione non in sottrazione.
Sull'altra questione, ossia il fondo perequativo per le isole e la responsabilità politica per le isole, una mia personale impressione – è un problema che non è stato oggetto di discussione all'interno del Comitato – è che possa essere utile, ma possa essere pericoloso, perché le isole a loro volta hanno delle differenze (le isole minori e le isole maggiori per esempio, la collocazione diversa rispetto al territorio), quindi, se vogliamo essere rigorosi, i livelli essenziali delle prestazioni dovrebbero essere costruiti in modo da tener conto della diversità delle situazioni di partenza anche delle singole isole. Una cosa è essere una piccola isola, altra è essere una grande, altra cosa è un'isola vicina al territorio Pag. 7della penisola, materialmente, e altra è essere più lontani. Quindi, mi chiedo se lo sforzo che va fatto non sia piuttosto quello di assicurare specifiche norme particolareggiate in modo da assicurare veramente quell'uniformità concreta che è lo scopo della norma costituzionale e che è il principale scopo del lavoro del Comitato di cui ho accettato di far parte, che è un Comitato la cui preoccupazione è quella unitaria, non quella differenziale. Le differenziazioni si possono applicare una volta che è garantita l'unitarietà e quindi l'uniformità delle prestazioni.
Ritengo fondamentale riuscire a inserire il riconoscimento dell'insularità in generale nelle politiche di coesione dell'Unione europea. Penso che questo sia un capitolo veramente importante, che oggi è già in parte riconosciuto, perché «politiche di coesione» che, come voi sapete, nasce in sostituzione dell'espressione «politiche di sviluppo», presuppone che vi siano delle diversità nel grado di sviluppo delle singole parti del territorio dell'Unione, e queste diversità vanno valutate e fatte valere in modo da assicurare che le politiche di coesione assicurino appunto la coesione, che vuol dire un eguale trattamento su tutto il territorio nazionale ed europeo, in questo caso.
Penso che questi aspetti siano estremamente importanti e sia bene non sottrarre alla preoccupazione principale della lettera m) dell'articolo 117, per la parte nazionale, e all'obiettivo della coesione che è già indicato dai trattati dell'Unione europea per la politica europea, la specificità dell'insularità, ma, se mi consentite, anche le specificità all'interno dell'insularità. Si può infatti correre il rischio di un dislivello che si può venire a creare se l'insularità viene considerata come un tutto unico, senza tener conto delle diversità che si creano all'interno. Ecco, è questa l'impostazione che darei in relazione alla domanda che mi faceva la presidente, relativa al ruolo dell'insularità.
Penso che intanto il lavoro fatto fino a ottobre sia nella disponibilità della cabina di regia e quindi la cabina di regia possa fornire anche i dettagli di molte delle cose che vi ho detto, alcuni dei quali ho in via esemplificativa illustrato, ma penso anche che il Comitato possa tenervi al corrente dei lavori che sono in corso. Lavori che non sono facili – debbo precisare un aspetto di questo tipo – perché in sostanza la norma costituzionale che prevede i livelli essenziali delle prestazioni è una norma che attua una disposizione fondamentale della nostra Costituzione, che è quello del secondo comma dell'articolo 3, che prevede l'eguaglianza in senso sostanziale, cioè che «è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l'eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l'effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese».
Questo è il motivo ispiratore, questo secondo comma che viene definito il principio di eguaglianza in senso sostanziale, cioè non riconoscere l'eguaglianza in senso formale di tutti gli italiani, ma riconoscere le differenze che esistono nei punti di partenza. Uno dei punti di partenza che produce differenziazioni è ovviamente l'insularità e su questo deve intervenire appunto il livello essenziale delle prestazioni, che deve colmare questa differenza.
Il Comitato è pronto a fornire ulteriori informazioni a mano a mano che il lavoro va avanti. Il lavoro in questo momento riguarda le due direttrici che ho indicato, primo, mettere delle cifre – cosa non agevole – accanto a ciascuno dei livelli essenziali delle prestazioni; secondo, ampliare lo sguardo, evitando di fermarsi soltanto al terzo comma dell'articolo 116, cioè i livelli essenziali delle prestazioni in funzione dell'autonomia differenziata, ma guardando più in generale al problema dei livelli essenziali delle prestazioni come uno strumento per assicurare l'eguaglianza di tutti i cittadini, e quindi, ovviamente, aumentare il numero delle materie sulle quali, non in funzione dell'autonomia differenziata, perché queste sono materie che sono escluse dal terzo comma dell'articolo 116, bisogna tuttavia assicurare condizioni di eguaglianzaPag. 8 e di uniformità delle prestazioni dei poteri pubblici.
Questo mi sembra un compito molto importante, un compito che mira ad assicurare l'unità del Paese, e mi auguro che da giugno ad ottobre si riesca a mettere a punto un quadro che – voglio dire fin dall'inizio – non immagino possa essere definitivo, perché saranno necessarie molte interlocuzioni, al di là di quelle che stiamo facendo già con i singoli ministeri e di quelle che stiamo avviando con le regioni, interlocuzioni di carattere conoscitivo, non naturalmente di carattere deliberativo, interlocuzioni che riguardano qualcosa di più ampio, eventualmente anche in sede parlamentare, perché vengano ad emergere fattori differenziali che vanno colmati per assicurare un'uniformità di trattamento a tutti gli italiani.
Con questo proposito potremmo pensare ad una successiva informativa, eventualmente anche scritta, alla Commissione, in modo da tenervi al corrente del procedere dei lavori.

PRESIDENTE. Grazie, presidente. Assolutamente accogliamo questa sua proposta. Nel ringraziare il nostro gradito ospite per la sua partecipazione all'odierna seduta, dichiaro conclusa l'audizione. Grazie a tutti.

La seduta termina alle 14.40.