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PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
JACOPO MORRONE

La seduta comincia alle 13.30.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che, se non vi sono obiezioni, la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche mediante l'attivazione di impianti audiovisivi a circuito chiuso e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del Ministro della giustizia, Carlo Nordio.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione del Ministro della giustizia, Carlo Nordio, che ringrazio personalmente della presenza. Il Ministro è accompagnato dal dottor Francesco Comparone, vice capo di Gabinetto, e dalla dottoressa Valentina Noce, segretaria particolare.
Ricordo che la seduta odierna si svolge nelle forme dell'audizione libera ed è aperta alla partecipazione da remoto dei componenti della Commissione.
Avverto, inoltre, il nostro ospite che della presente audizione sarà redatto un resoconto stenografico e che, se lo riterrà opportuno, consentendo la Commissione, i lavori potranno proseguire in seduta segreta. Segnalo che, in tal caso, per la parte di seduta sottoposta a regime di segretezza, saranno sospesi tutti i collegamenti da remoto e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati, che saranno tempestivamente riattivati alla ripresa della seduta libera. Al fine di assicurare il miglior svolgimento dei lavori, invito, inoltre, il nostro ospite a destinare, se è possibile, l'illustrazione di eventuali contributi riservati alla parte finale della seduta.Pag. 3
L'audizione odierna rientra nell'ambito di un programma di audizioni istituzionale deliberato dall'Ufficio di presidenza, integrato dai rappresentanti dei gruppi, che mira ad approfondire questioni di carattere generale sulle materie oggetto di inchiesta, ai sensi della legge istitutiva della Commissione. In particolare, la Commissione è chiamata a svolgere indagini atte a far luce sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti, oltre che con riguardo al ruolo svolto dalla criminalità organizzata e all'eventuale sussistenza di comportamenti illeciti nell'ambito della pubblica amministrazione, centrale e periferica, ovvero da parte di soggetti pubblici o privati operanti nella gestione del ciclo dei rifiuti.
La Commissione intende, inoltre, acquisire elementi di conoscenza utili a individuare eventuali connessioni tra tali comportamenti illeciti e altre attività economiche. In tale contesto, nell'ambito dell'attività di inchiesta avviata, la Commissione verifica, altresì, l'eventuale sussistenza di attività illecite relative alla gestione dei servizi di trattamento, smaltimento e recupero dei rifiuti da parte di soggetti pubblici o privati, con particolare riguardo anche ai sistemi di affidamento dei citati servizi, nonché lo stato di attività di bonifica dei siti risultati inquinati.
La Commissione ha, inoltre, il compito di verificare la corretta attuazione della normativa vigente in materia ambientale nei propri ambiti di indagine, anche con riferimento all'applicazione delle disposizioni in materia di delitti contro l'ambiente.
Da ultimo, ricordo che, in forza della legge istitutiva della Commissione, che ne ha ampliato la fattispecie oggetto di indagine, rientrano nell'inchiesta avviata le attività illecite perpetrate nel settore agricolo e agroalimentare, anche connesse a forme di criminalità organizzata, commesse attraverso sofisticazione, contraffazione di prodotti enogastronomici, etichettature,Pag. 4 marchi di tutela, compreso il traffico illecito, anche transfrontaliero, dei prodotti con marchio «made in Italy» contraffatti o alterati.
Cedo, dunque, la parola al signor ministro per lo svolgimento della sua relazione introduttiva, al termine della quale i colleghi parlamentari potranno rivolgere eventuali domande o richieste di chiarimento.

CARLO NORDIO, Ministro della giustizia. Sono io che ringrazio voi per l'invito. Signor presidente, onorevoli membri della Commissione, sono particolarmente lieto di svolgere questa audizione all'interno del consueto ciclo istituzionale e programmatico che ha già coinvolto gli altri Ministri, al pari dei quali assicuro fin d'ora la mia personale collaborazione e quella di tutte le articolazioni del Ministero, con l'auspicio che possano essere proficue e incontrare anche l'apprezzamento dei deputati che ne sono componenti.
Sono anche lieto di dare un contributo in un settore come quello delle inchieste parlamentari in cui ho già operato – ahimè – vent'anni fa e oltre, come consulente di altre Commissioni, a cominciare da quella del terrorismo e delle stragi e, successivamente, a quella della mafia. So quanto sia importante la funzione di queste Commissioni. Fa anche piacere, da veneto, ricordare che questo è un palazzo particolarmente legato alla storia di Venezia; qui ebbe luogo il processo a Galileo Galilei, che era stato protetto nella sua libertà dalla Repubblica veneta, e venne invece, proprio qui, come sapete, vessato dall'Inquisizione. Fortunatamente i tempi sono cambiati, però è una singolarità che questa Commissione si riunisca in un palazzo così storico. Battute a parte, è essenziale la collaborazione tra queste istituzioni e l'arricchimento che deriva dallo scambio di esperienze personali, come tra l'altro sa il presidente, onorevole Morrone, che durante il primo dei Governi della scorsa legislaturaPag. 5 ha ricoperto la carica di sottosegretario presso il Ministero che io ora ho l'onore di dirigere. Rilevo anche con piacere che questa autorevole Commissione di inchiesta si avvia a celebrare il trentesimo anniversario della sua prima istituzione come Commissione monocamerale – della sola Camera – nella ormai lontana XII legislatura. Prendo atto con favore che, dal 1995, si sono progressivamente ampliati i compiti di questa Commissione, che inizialmente erano limitati all'indagine sulle attività illecite collegate al settore dei rifiuti, mentre ora la latitudine dei compiti si è estesa fino a comprendere tutti gli altri illeciti ambientali, compresi – da questa legislatura – anche quelli per lo smaltimento dei rifiuti cosiddetti «emergenti» delle energie rinnovabili e, soprattutto, gli illeciti del settore agricolo e agroalimentare. Questa mi sembra sia una apprezzabile iniziativa del legislatore.
La progressiva ricostituzione della Commissione lungo l'arco di questa legislatura testimonia questo perdurante interesse politico e istituzionale in questa materia, che supera le contingenze degli interventi legislativi. Questa stabilizzazione della Commissione la rende, quindi, un vero foro parlamentare della materia, con una competenza specialistica rafforzata – e qui ci tengo a dirlo – dai poteri attribuiti dall'articolo 82 della Costituzione; quindi, ne fa un punto di riferimento e di convergenza per tutti i soggetti, istituzionali e non, che operano nel settore oggetto dell'inchiesta parlamentare. Anche la collaborazione dell'istituzione ministeriale che rappresento, quindi, sarà stabile e continuativa nella legislatura in corso, sia in linea con la disponibilità già offerta dagli altri colleghi, sia con i contributi forniti dai miei predecessori, Ministri della giustizia (da ultimo, il collega Bonafede, nel 2019, all'avvio della precedente legislatura).Pag. 6
Oggi mi soffermerò su alcuni aspetti salienti delle politiche legislative nazionali ed europee in materia ambientale, soprattutto quelle recenti. Come vedremo, per la parte europea sono addirittura recentissime e risalgono proprio a pochissimi giorni fa. Naturalmente, esprimo fin da ora la mia disponibilità a rispondere a tutte le domande e alle osservazioni che farete, se possibile oggi oppure, tenuto anche conto dei tempi, se necessario o opportuno, in una seduta successiva, con riserva intanto di rispondere oggi oralmente o successivamente per iscritto, ma anche manifestando la mia assoluta disponibilità a tornare in presenza.
L'assetto normativo nazionale è contenuto in varie fonti, che voi conoscete ma che sarebbe anche bene ricordare: penso alla legge fondamentale in materia, n. 68 del 2015. Mi limito qui a ricordare, al riguardo, quanto è avvenuto in tempi recenti, cioè nel corso della corrente legislatura, laddove la disciplina interna è stata interessata dagli interventi recati con il decreto-legge n. 105 del 2023, convertito nella legge 9 ottobre 2023, n. 137. Gli interventi contenuti nella decretazione d'urgenza hanno interessato, per un verso, il testo unico in materia ambientale e, per altro verso, il codice penale. Questa seconda parte è, per certi aspetti, come potrete capire e vista la mia esperienza di quarant'anni in qualità di pubblico ministero presso la procura della Repubblica, la materia che mi sta più a cuore.
Noi siamo stati, in un certo senso, anche accusati di pan-penalizzazione, cioè di aver introdotto anche dei nuovi reati. Come vedremo, parte di questi sono anche determinati dalle direttive europee ma, soprattutto, secondo me, sono determinati dalla necessità di colmare dei vuoti di tutela nei confronti di un bene protetto, come quello dell'ambiente, nei cui confronti qualche volta, purtroppo, bisogna anche ricorrere alla sanzione penale, tenuto conto che il nostro arsenale repressivo non è Pag. 7costituito soltanto dalle sanzioni penali – in particolare soltanto dalla reclusione – ma anche da misure alternative – di cui ne vedremo alcune in seguito – e anche dalla responsabilità amministrativa delle persone giuridiche (mi riferisco alla famosa legge n. 231).
Con riguardo all'intervento sul codice penale, innanzitutto abbiamo elevato a reato contravvenzionale – come sapete, le contravvenzioni non sono quelle elevate dal vigile per strada, ma la contravvenzione è un reato, assieme al delitto – l'illecito amministrativo della condotta dell'abbandono e del deposito incontrollato di rifiuti nel suolo realizzata anche dal semplice cittadino. L'intervento penale ha interessato poi l'articolo 452-bis, in particolare attraverso l'ampliamento del trattamento sanzionatorio in materia di delitti contro l'ambiente, con l'estensione della tutela offerta della fattispecie di incendio boschivo, di cui all'articolo 403-bis (magari d'ora in avanti vi risparmierò il riferimento agli articoli del codice penale) anche nelle zone di interfaccia urbano-rurali e, infine, attraverso l'estensione dell'ambito di applicazione della misura di prevenzione patrimoniale – questo è molto importante – della cosiddetta «confisca allargata», che era già prevista dall'articolo 240-bis, in caso di condanna o applicazione della pena, ai sensi del cosiddetto «patteggiamento» per i soli reati di disastro ambientale e attività organizzata per il traffico illecito di rifiuti.
Ora è stata ampliata la fattispecie di inquinamento ambientale, morte o lesioni, come conseguenza del reato di inquinamento ambientale, e qui è bene citare gli articoli, a partire dall'articolo 452-ter del codice penale. Significa che sono stati proprio inseriti, in un blocco primitivo – che era dato dall'articolo 452 – questi commi. Capisco che può sembrare brutto leggere le qualificazioni «bis», «ter», «quater», «quinquies», «octies», ma la tecnica legislativa purtroppo è questa. Ciò sta Pag. 8a dimostrare che, all'interno di un nocciolo duro, di un tronco di reato, si innestano sempre nuovi rami che vogliono coprire questi vuoti di tutela in materie particolarmente sensibili e importanti, come quella della tutela dell'ambiente. Vi è poi il traffico e l'abbandono di materiale ad alta radioattività e, ovviamente, l'associazione a delinquere diretta alla commissione dei reati precedenti. Nell'ambito nazionale, quindi, rilevo che l'Assemblea della Camera ha recentemente concluso, all'inizio del 2024, l'esame di un articolato progetto di legge di iniziativa parlamentare (primo firmatario l'onorevole Cafiero De Raho), in materia di illeciti agroalimentari. Questo passaggio ha vissuto varie vicende e non ha avuto un esito felice. Al riguardo, però, senza invadere le prerogative squisitamente parlamentari, mi limito a formulare l'auspicio che per il futuro si possano trovare, anche in questa materia, delle forme di convergenza, delle forme di accordo, delle forme oltre che di dialogo anche di un qualcosa di condiviso, come è accaduto in altri settori dove è difficile essere in disaccordo, come il bullismo, come la violenza sulle donne, come l'equo compenso.
Credo che in questo momento sia anche utile ricordare, pur brevemente, gli interventi normativi in sede europea in materia di tutela dell'ambiente. Esiste infatti una direttiva che ha imposto ai vari Paesi membri questa tutela penale come forma anche di dissuasione più che di deterrenza verso questi comportamenti così perniciosi.
Va detto, però, che, a fronte di questa direttiva europea, noi avevamo già anticipato la tutela nel nostro ordinamento penale. Fermo restando che adesso ne daremo piena attuazione, la nostra legislazione era già molto avanzata in questo settore. Questa direttiva europea sostituisce le precedenti direttive – n. 2008/99/CE e n. 2009/123/CE – ed è stata adottata all'esito di questo complesso negoziato, finito negli anni 2022-2023, a Pag. 9seguito della presentazione da parte della Commissione, il 15 dicembre 2021. Vi risparmio il percorso normativo e mi limito a illustrare i principali contenuti, rinviando a successive occasioni ulteriori approfondimenti, anche in vista dell'iter per il recepimento nell'ordinamento nazionale, che, ovviamente, interesserà il Governo e il Parlamento, tenuto presente che la nostra legislazione è già molto avanzata rispetto agli aspetti standard che ci sono imposti o caldamente consigliati dall'Europa.
L'atto europeo in questione sostituisce la precedente direttiva, ormai di quindici anni fa. L'articolo 1 vale la pena leggerlo: «Norme minime per la definizione dei reati o delle sanzioni, al fine di tutelare più efficacemente l'ambiente, nonché per le misure finalizzate alla prevenzione e al contrasto della criminalità ambientale e all'applicazione efficace del diritto ambientale dell'Unione». Qui vi è l'elenco di un'ampia serie di condotte per cui, se compiute intenzionalmente, o quantomeno con colpa grave, gli Stati membri sono tenuti a incriminare. La direttiva europea – che, come sapete, non si rivolge direttamente al cittadino ma allo Stato – dice: «Tu, Stato, devi configurare per queste condotte l'ipotesi di reato»; che poi si tratti di reato-delitto o di reato contravvenzionale, spetta al legislatore nazionale decidere ciò, ma è pur sempre un reato, secondo la formula tradizionale e vincolante in base alla quale la sanzione deve essere quindi effettiva, proporzionale e dissuasiva. Questi sono i tre indirizzi della sanzione penale.
Aggiungo, da modesto giurista, che, se questi sono gli indirizzi, le caratteristiche della norma penale devono comunque essere quelle della tipicità e della specificità. Vi deve essere, quindi, l'ipotesi ben delineata nella condotta, nell'evento e nel nesso di causalità tra la condotta e l'evento, laddove l'evento sia elemento strutturale del reato. Come sapete, vi sono anche reati Pag. 10di semplice condotta o addirittura di condotta omissiva (cioè, il non fare quello che si dovrebbe fare).
Significativa rispetto alle precedenti posizioni del legislatore europeo è la più analitica ed esauriente classificazione di questi reati, con l'inserimento di nuovi settori della criminalità ambientale, con la definizione di tipi e livelli di sanzioni applicabili all'ente, in particolare quelle pecuniarie. Quando si parla di sanzioni applicabili all'ente ci si riferisce a quella responsabilità amministrativa delle persone giuridiche, prevista dalla legge n. 231, che è formalmente una responsabilità amministrativa, però, come molti di voi sapranno, è sostanzialmente una responsabilità penale, non foss'altro perché viene accertata nelle stesse forme e negli stessi modi della responsabilità penale, attraverso l'intervento della magistratura penale, eccetera. Anche se in ossequio al principio «societas delinquere non potest», per cui non si può applicare la sanzione penale a una società perché la responsabilità penale è personale, si è dato questo nome di «responsabilità amministrativa». In pratica, però, se non è zuppa è pan bagnato! Le sanzioni amministrative, le sanzioni pecuniarie, le sanzioni interdittive della legge n. 231 sono estremamente pesanti, talvolta anche più pesanti della sanzione penale, che molto spesso viene sottoposta alla sospensione condizionale della pena, mentre quelle della legge n. 231 sono applicate immediatamente. Io ho avuto l'occasione di applicarle durante le ultime indagini sulla corruzione a Venezia in relazione al MOSE e vi assicuro che sono molto più afflittive di certe pene che riguardano, invece, la limitazione della libertà personale.
Questa nuova e arricchita catalogazione dei reati ambientali tiene, dunque, conto di una serie variegata di condotte illecite e di danni provocati attraverso svariati veicoli, come l'introduzione illegale nell'ambiente di varie forme di energia, l'immissionePag. 11 sul mercato di prodotti il cui impiego su vasta scala possa comportare lo scarico e l'immissione di una quantità di materiali, sostanze ed energie nocive per l'ambiente e la salute umana, il trasporto, la raccolta e il trattamento illegale dei rifiuti, che possono provocare effetti devastanti per l'ambiente.
In particolare, appare significativo, soprattutto per il compito di questa Commissione d'inchiesta, il grande rilievo che viene attribuito dalla direttiva ai reati ambientali in forma associativa, laddove si accerti, ovviamente, il coinvolgimento di gruppi di criminalità organizzata. Anche qui, vorrei aggiungere un'osservazione, anche di ordine personale e professionale, da ex magistrato. Oggi la criminalità organizzata tende a veicolare la propria attività illecita in varie articolazioni, che non sono soltanto più quelle di una volta, ma riguardano vari tipi di crimini, dal traffico di esseri umani fino, in questi casi, ai reati ambientali, ai reati della cosiddetta «ecomafia» e a una serie di attività che, poi, culminano nel riciclaggio e nel reimpiego di questi beni in altrettante attività illegali. Quindi, si tratta proprio di un circolo esponenziale di attività illecite che alimentano sé stesse attraverso questi profitti illeciti; sono tutte attività concatenate, che fanno capo a organizzazioni criminali nazionali e, ahimè, purtroppo, anche straniere. Aggiungo, in via incidentale ma sicuramente vi interessa, che nell'ambito del G7 che abbiamo terminato a Venezia sabato scorso dopo due giorni di proficui lavori, abbiamo posto tantissima attenzione ai reati ambientali e siamo giunti, anche qui, alle conclusioni che ho espresso adesso, per cui i gruppi di criminalità organizzata si stanno orientando anche verso queste forme di reati, le quali, in realtà, sono molto proficue – sembra di no, ma voi lo sapete meglio di tutti gli altri cittadini italiani – e sono fonte di profitti illeciti estremamente importanti, che poi – lo ripeto – vengono Pag. 12investiti e reinvestiti attraverso il money laundering e il riciclaggio in altre forme di attività criminose.
Nel complesso, quindi, può dirsi che la direttiva appena approvata punta ad armonizzare le legislazioni penali ambientali degli Stati membri alla luce di un microsistema compiuto, rispetto al quale occorrerà valutare la corrispondenza dell'impianto italiano di tutela e le ricadute post recepimento. Ho già detto – e lo ripeto ancora – che, comunque, il nostro sistema è già molto avanzato e aveva previsto e prevenuto questa direttiva europea. Il recepimento, quindi, di questa direttiva UE/2014/1203 comporterà comunque un ulteriore impegno del legislatore nel garantire i livelli di tutela ancora più efficienti ed efficaci.
Questa direttiva avrà delle ricadute e, comunque, dovrà tener conto dei princìpi della precauzione e dell'azione preventiva, oltre che dell'armonizzazione della previsione normativa delle fattispecie penali. Anche qui, se mi è consentita una breve riflessione da modesto giurista e, ahimè, da anziano esperto di crimini e misfatti, per quanto sia importante, necessaria, utile e in questi casi anche imposta la sanzione penale, è un'illusione pensare che la tutela penale, la sanzione o la pena – chiamiamola come volete – sia sufficiente ad un effetto dissuasivo per eliminare queste condotte e, in ogni caso, quando interviene la sanzione penale, il misfatto è già stato compiuto.
Come diceva Manzoni, se prendi uno schiaffo, neanche il Papa te lo può togliere, quindi la nostra attività, non solo in questo ambito ma soprattutto in questo ambito, visto che ne va dell'ambiente e della salute pubblica, che ormai sono come due gemelli siamesi che vanno di comune accordo, è importante prevenire prima ancora che reprimere. Quando il reato è stato commesso, lo Stato ha già fallito, perché il suo compito sarebbe quello di impedire il delitto. Certo, la punizione serve, perché Pag. 13una volta che lo Stato ha minacciato una sanzione, se non l'applicasse, perderebbe completamente autorevolezza e autorità, ma, come ripeto, sia in questo che in altri settori – direi in tutti i settori laddove la sanzione penale sia necessaria o addirittura richiesta dalle direttive europee – è illusorio pensare che da sola funzioni. La sanzione funziona soltanto se vi è, ovviamente, a monte, una educazione civica al rispetto dell'ambiente, così come deve esserci verso il rispetto dei diritti altrui e il rispetto della donna o di tutte quelle cose di cui abbiamo già ampiamente dibattuto qui e in Parlamento. Però, il concetto fondamentale è che non dobbiamo illuderci che la sanzione penale, in quanto tale, possa essere sufficiente a eliminare questi rischi perniciosi.
In questo settore – mi avvio a concludere – è importante il potenziamento delle sanzioni accessorie, tenendo anche conto della complementarietà in questa materia del diritto penale e del diritto amministrativo per affrontare questi tipi diversi di condotta criminale in modo diverso e proporzionato, e anche l'introduzione di sanzioni afflittive che siano alternative rispetto alla reclusione. Anche qui, non dobbiamo pensare che ogni volta che viene istituita una norma penale si debba pensare necessariamente alle manette, alle catene e alle sbarre. La reclusione è una sorta di unità di misura della sanzione penale, ma può – e secondo me deve – soprattutto per certi tipi di reati essere integrata o addirittura sostituita da misure alternative della pena, che molto spesso non solo devono tendere alla rieducazione del condannato, perché questo è scritto dalla Costituzione e ubbidisce anche a un imperativo etico, ma soprattutto perché molto spesso queste sanzioni sono più efficaci di quelle della reclusione, che ci riporta ai tempi di Galileo.
Sotto questi aspetti il recepimento della direttiva potrebbe anche essere una ulteriore materia di riflessione. Qui aggiungo Pag. 14un ulteriore flash – che però dovrà essere approfondito – sulla competenza a trattare di questi reati, perché vi è una vexata quaestio se essi debbano essere accentrati presso le procure distrettuali o presso le procure circondariali. È un discorso che coinvolge una serie di modifiche del codice di procedura penale, tenuto conto che nella Costituzione il principio del forum delicti commissi, cioè del luogo in cui è stato commesso il reato, è un principio non negoziabile, anche se, per certi aspetti, come accade per altri tipi di crimini, la competenza dell'indagine può essere a livello distrettuale e molto spesso è utile che questo avvenga, mentre in altri settori può essere, invece, un dispendio di energia.
Per finire, vi offro una nota di colore. Per far giustizia occorrono magistrati: siamo al 15 per cento sotto l'organico della magistratura; su 10.500 e oltre magistrati previsti dall'organico, ne abbiamo in servizio 9.000, o forse un po' meno. Abbiamo fatto i calcoli anche dei prossimi pensionamenti, però siamo in grado di assicurare – un po' perché, anche qui, ce lo chiede l'Europa, un po' perché, per fortuna, in questo settore i soldi ci sono e sono messi a bilancio nell'organico, un po' perché è giusto e doveroso fare così – per la prima volta e praticamente da sempre (perlomeno da quando sono entrato in magistratura, ahimè, quasi mezzo secolo fa), che verrà colmato l'organico. Sono in atto ben tre concorsi per 400 posti ciascuno di magistrato e altri due sono più che imminenti; noi contiamo di avere 1.700 magistrati aggiuntivi entro il 2026 e, tenuto conto anche dei pensionamenti, ci avvicineremo al completamento degli organici.
In conclusione, proponiamo un finale sistema di monitoraggio e di rilevazione presso i vari uffici giudiziari a fini ovviamente statistici. Noi non possiamo, come sapete, entrare minimamente nel merito delle varie inchieste. A fini statistici, Pag. 15quindi, vorremmo monitorare quali siano i numeri e i titoli di reato delle indagini in corso o delle indagini compiute. Abbiamo delle statistiche abbastanza aggiornate e a breve arriveranno quelle aggiornatissime, perché sono dati che non sempre sono trasmessi dai singoli uffici in modo rapido ed omogeneo.
Questo monitoraggio sarà finalizzato alla ricognizione di tutte le fattispecie incriminatrici e circostanziali (quindi l'inquinamento ambientale, le norme o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale, il disastro ambientale, i delitti colposi contro l'ambiente, il traffico e l'abbandono di materie ad alta radioattività, e tutti quelli che ho detto prima); poi, alla ricognizione delle principali fattispecie incriminate, quali delitti e quelli incriminati quali contravvenzioni (secondo la distinzione che ho fatto prima); infine, alla ricognizione del meccanismo di definizione amministrativa degli illeciti contravvenzionali di natura formale che sono stati introdotti con la legge del 2006. Questo significa che per quei reati puramente formali, che non incidono negativamente sul bene protetto, quindi non provocano un danno ma sono sintomi quantomeno di disattenzione, di imprudenza, imperizia senza che a questo consegua un evento dannoso (altrimenti avremmo ovviamente il reato seppure a titolo colposo), in questi casi la sanzione amministrativa – quindi non penale – è spesso più efficace. All'esito di questo monitoraggio vengono predisposte ogni anno, nel mese di giugno, delle tabelle che sono pubblicate nel sito del Ministero e che saranno accessibili. Abbiamo qui quelle relative al 2022 mentre i dati relativi al 2023 sono in corso di acquisizione. Sarà comunque il mio compito trasmettere alla Commissione, non appena disponibile, il report aggiornato. Grazie della vostra attenzione.

PRESIDENTE. Ringrazio il Ministro per la sua relazione. Abbiamo circa venti minuti per gli interventi, dopodiché il Pag. 16Ministro mi ha detto che dovrà andare via. Lo ringraziamo quindi fin d'ora per la sua disponibilità a rispondere per iscritto, oppure a ritornare in un secondo momento. Do la parola ai colleghi che intendono intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

MARCO SIMIANI. Ringrazio il Ministro. Vorrei soffermarmi su due punti importanti della sua relazione. Il primo attiene alla prevenzione, e qui vorrei farle due domande, Ministro: come possono i cittadini contribuire nella prevenzione alla segnalazione dei reati ambientali? Le chiedo ciò perché uno dei temi veri è proprio quello di riuscire a determinare non solo una coscienza, ma anche delle azioni in tal senso. La seconda domanda, invece, riguarda le imprese: quali sono le misure preventive che le aziende possono adottare per evitare di commettere reati ambientali? Mi è piaciuto molto questo passaggio che lei ha fatto, citando anche Manzoni, perché credo che nel momento in cui ci sono delle responsabilità, è logico che noi dobbiamo pensare a prevenire e che lo Stato fallisce quando si è già commesso un reato. Le chiedo anche un'ultima cosa: noi, come Commissione, stiamo facendo una serie di indagini e credo che la priorità vera sia quella dello sversamento dei rifiuti e del traffico dei rifiuti che oggi avviene nella nostra penisola, a tutto tondo.
Vorrei sapere qual è l'intenzione del Ministero su questo tema. Noi abbiamo già visto un grande sforzo delle Forze dell'ordine in tal senso e ci piacerebbe che su questo spunto ci fosse anche uno sforzo politico del Governo, perché credo che su questo tema molto si giocherà anche nei prossimi mesi e nei prossimi anni.

FRANCESCO EMILIO BORRELLI(in videocollegamento). Ho tre domande rapide. Quando abbiamo fatto i sopralluoghi Pag. 17con la Commissione nella Terra dei fuochi, alla domanda specifica al prefetto di Caserta su quanti arresti erano stati fatti per reati ambientali nella Terra dei fuochi, ci è stato risposto, se ricordo bene: uno in tre anni. Quale contrasto ci potrà mai essere se, alla fine, non c'è nessuno che paga materialmente su questa vicenda?
Inoltre, mi risulta che dopodomani ci sarà una manifestazione. Lei ha già parlato della questione delle carceri e della polizia penitenziaria: la situazione è insostenibile. Ovviamente, ciò non riguarda specificatamente la nostra Commissione, però lei ne ha fatto menzione e mi risulta che martedì ci sia una manifestazione sotto al Ministero di tutte le sigle sindacali della polizia penitenziaria.
Vengo alla terza e ultima questione che le voglio segnalare. La ringrazio per come è intervenuto celermente sulla vicenda vergognosa del caso Pellini, che come lei ricorderà, io le ho segnalato più volte quando ci siamo incontrati in Aula, ma che anche altri colleghi le hanno segnalato con interrogazioni e durante il question time. Quella vicenda, di cui eravamo a conoscenza perché sapevamo dove stava arrivando, è una ferita aperta. Lei ha mandato gli ispettori: è già in grado di darci qualche ulteriore elemento su una vicenda che – ovviamente, non è sua la responsabilità – è di giustizia vera per le vittime della Terra dei fuochi? Grazie.

CARMELA AURIEMMA. Ringrazio il Ministro, a cui vorrei sottoporre due questioni. Quello che sta emergendo dalle audizioni in Commissione è che il traffico di illeciti, oltre a spostarsi in alcune zone dell'Italia, si sposta soprattutto all'estero. Abbiamo sentito, in tal senso, delle testimonianze importanti nelle audizioni dove sono stati coinvolti i consorzi costituiti ex lege. Quindi, vorrei una sua riflessione su questo aspetto relativo alla parte internazionale, rispetto a un fenomeno che è Pag. 18sempre stato pensato come circoscritto in alcune aree dell'Italia, mentre invece, in realtà, sta prendendo dimensioni internazionali. Qual è la sua posizione? Abbiamo visto un grande sforzo delle forze dell'ordine e da parte delle Dogane, ma la normativa non sembra adeguata, soprattutto perché riguarda anche Paesi che non vengono toccati dalla normativa europea.
La seconda questione, che poneva già il collega, riguarda il dissequestro Pellini. Noi ci siamo già confrontati su questo e la ringrazio anche per la condivisione dello sconcerto che abbiamo avuto rispetto a questa vicenda, che credo sia fondamentale. Lei ha parlato di pene alternative perché, oltre alla questione estremamente vergognosa di questo ritorno dei beni a soggetti che erano condannati con sentenza passata in giudicato, la beffa di tutto questo è che, a distanza di vent'anni, c'è questo aspetto dell'inquinamento dovuto ai traffici illeciti e agli sversamenti, che però è rimasto lì.
Lei parla di pene alternative rispetto al carcere, che possono essere più efficaci e possono anche essere, forse, più finalizzate all'obiettivo. Parliamo di una misura alternativa che prevede, però, anche la possibilità che nell'iter giudiziario di per sé lunghissimo – quasi vent'anni – si metta mano anche con l'ausilio delle procure. In realtà, il problema dell'inquinamento di quel procedimento è che i rilievi dell'ISPRA non seguono i rilievi delle procure che sono intervenute, che invece hanno sondato materialmente e direttamente tutto l'inquinamento. Quindi, bisogna pensare a una pena alternativa che comprenda la possibilità che si intervenga subito, senza attendere, invece, l'azione risarcitoria civile che, tra l'altro, ha tempi biblici e soprattutto senza attendere i tempi lunghissimi della giustizia. È uno spunto di riflessione che possiamo condividere insieme.

DARIO IAIA. Grazie, Ministro, per l'esauriente relazione. Lei ha parlato – e noi condividiamo – di prevenzione. Io le voglio Pag. 19fare una domanda che attiene al ciclo dei rifiuti e alla considerazione che, soprattutto nel Meridione d'Italia, ma anche nel Centro Italia, difficilmente si riesce a chiudere il ciclo dei rifiuti, nel senso che, purtroppo, i rifiuti terminano il loro iter e la loro vita nelle discariche. Tutto questo comporta un dispendio importante nei confronti dei comuni e nei confronti soprattutto delle imprese, perché scaricare, depositare, portare e smaltire rifiuti in discarica ha un costo importante nei confronti delle imprese. Questo costo, chiaramente, diventa un problema per l'impresa e diventa una situazione nella quale la criminalità organizzata soprattutto ha facilità di insinuarsi. Se l'imprenditore, soprattutto se in difficoltà, ha la possibilità di smaltire in maniera «quasi sicura» questi rifiuti ad un prezzo dimezzato o più che dimezzato rispetto alla discarica, ovviamente è tentato a fare questo. Tutto questo contesto agevola la criminalità organizzata e le associazioni che operano in questo ambito.
Lei ritiene che maggiori investimenti dal punto di vista ambientale, dal punto di vista tecnologico, quindi con la realizzazione di impianti che attengano sia allo smaltimento di materiali riciclabili che agli stessi termovalorizzatori, ovvero con la realizzazione di impianti che consentano lo smaltimento e la produzione anche di energia nel contempo, possa essere una misura efficace e di contrasto nei confronti della criminalità organizzata? Grazie.

PRESIDENTE. Do la parola al Ministro per la replica.

CARLO NORDIO, Ministro della giustizia. Parto dalla prima domanda, ovvero come possono contribuire i cittadini alla segnalazione di reati. Fermo restando che ogni segnalazione deve essere, ovviamente, sottoscritta da chi la fa, perché la denuncia anonima è indegna di una civiltà giuridica. Ricordo Pag. 20ciò che insegna il famoso Rescritto di Traiano a Plinio nella persecuzione dei cristiani: non andarli a cercare; se si trovano devono essere puniti, ma non dare mai seguito alle denunce anonime perché sono indegne del diritto romano. Parliamo di duemila anni fa! La prima cosa attiene, quindi, alla segnalazione. In secondo luogo, c'è l'educazione civica. Ci sono dei Paesi in Europa – e non dico quali – dove il cittadino si sente responsabilizzato a segnalare una violazione di legge (anche un'automobile parcheggiata in modo irregolare), perché ritiene ciò un vulnus al corretto vivere civile degli altri. Da noi, molto spesso, anche se la denuncia non è anonima – ripeto – ma è sottoscritta, questa forma di collaborazione diventa una sorta di «spiata», una sorta di delazione. È una questione culturale. Se dovessi rispondere, quindi, dovrei dire che si tratta di una questione culturale. Ciò sarà diverso quando il cittadino si renderà conto di dover segnalare all'ufficio delle imposte che il suo coinquilino, o il suo dirimpettaio, viaggia su una Ferrari, fa le vacanze all'estero cinque volte all'anno, ma denuncia 500 euro al mese. Se ciò accade, infatti, vuol dire che qualcosa non torna e quel cittadino che denuncia non è una spia, non è un delatore. In molti Paesi d'Europa quel cittadino è considerato un collaboratore della equità fiscale, mentre l'evasore fiscale non è considerato un furbo, ma un ladro, come in realtà è. Questa è la mia risposta: educazione e, ovviamente, il rispetto delle procedure.
Misure preventive delle aziende: qui posso essere più circostanziato. La legge n. 231, come sapete, non è obbligatoria nei confronti delle aziende, nel senso che se un'azienda non predispone i modelli di comportamento e l'organismo di vigilanza, non succede nulla. Però, se viene commesso un reato nell'interesse o a vantaggio dell'azienda, allora scatta la responsabilità amministrativa. Questa responsabilità, però, può essere evitata Pag. 21se l'azienda istituisce i modelli di comportamento e l'organismo di vigilanza sulla corretta attuazione di questo modello. Noi possiamo e dobbiamo prendere esempio da questo, proprio perché la legge n. 231 è estesa alla responsabilità delle aziende per quanto riguarda i reati ambientali. La risposta, quindi, è molto semplice: è addirittura conveniente, direi, per l'impresa investire sia nel modello per evitare questi tipi di reati, sia in un organismo di vigilanza che, come dice la parola stessa, vigili sulla corretta attuazione di questo modello. Direi, quindi, che la cornice c'è già. La più efficace possibilità per le aziende di prevenire questi tipi di reati è proprio quella di adottare, come dice la legge n. 231, che ormai risale a vent'anni fa, questo modello con un organismo di controllo. Faccio presente, da ultimo, che questo organismo di controllo deve essere – lo stabilisce la legge – dotato di autonomia e indipendenza, anche finanziaria. L'organismo (ODV) che controlla l'attuazione del modello, non deve essere una cosa formale o campata per aria: deve agire efficacemente, anche attraverso persone che vengono retribuite per fare questo, il che è anche una garanzia maggiore di indipendenza.
Per quanto riguarda il traffico dei rifiuti, sono già state fatte varie osservazioni che possono essere – come dice la Cassazione – esaminate in modo congiunto. Ho già dato la lettura, sia pure in modo molto sintetico, della direttiva europea. Vorrei segnalare che, con il consenso di tutti – e me ne rallegro –, la tutela dell'ambiente è stata inserita nella Costituzione. Come sapete – abbiamo fatto ciò tutti insieme – l'inserimento di questa tutela è stato elevato a rango di principio costituzionale. Questo consente un'altra estensione delle eventuali ipotesi criminose, oltre a quelle che ci sono state suggerite o imposte dall'Unione europea. Aggiungo, anche qui, una considerazione di ordine generale, che vale anche in questo settore, sulla tecnologia. Non Pag. 22parliamo adesso dell'intelligenza artificiale, che secondo me potrà essere applicata anche a questo settore, posto che ci vorrebbe una sessione intera soltanto per discutere di questo (ne abbiamo discusso ampiamente al G7). L'intelligenza artificiale creerà una serie di problemi, che noi però potremmo anche convertire in opportunità, posto che l'intelligenza artificiale può essere una cosa brutta, ma anche una cosa molto buona. La tecnologia, la fantasia delle organizzazioni criminali, soprattutto quelle, ormai, anche transnazionali, viaggia molto più veloce delle leggi. Molto spesso dobbiamo lavorare noi di fantasia per prevedere le condotte delittuose di queste organizzazioni, anche attraverso la disponibilità che hanno e avranno di nuovi strumenti. Quando arriva l'intervento del legislatore – lo ripeto – e il danno è già stato fatto, poiché la legge penale non può avere efficacia retroattiva, siamo in ritardo. Quindi, c'è già molto e l'Europa ci consiglia di fare anche di più. In realtà, lo ripeto, siamo all'avanguardia in Europa, ma non è mai abbastanza. Secondo me, bisogna lavorare, non solo in questo settore ma un po' in tutti i settori, proprio con la fantasia, perché ci sono reati che vengono meno e reati che, invece, sorgono. Tanto per darvi un'idea, visto che ho ancora qualche minuto, anche per far capire, magari a chi non ha esperienza diretta di diritto penale, questo aspetto: ci sono reati, che una volta erano estesissimi ma che oggi stanno scomparendo. Non parlo solo di terrorismo. Io ho fatto un'indagine sulle Brigate Rosse nel 1982 e quindi potete immaginare cosa ho visto. Sui sequestri di persona, io ho condotto un'indagine negli anni Ottanta, ma oggi i sequestri di persona sono quasi scomparsi: perché? Perché sono antieconomici: sequestrare una persona non rende; rende molto di più prendere una barca con 500 migranti a 5 mila euro l'uno. Il modo migliore per combattere il crimine è quello di renderlo improduttivo. Le rapine a mano Pag. 23armata in banca stanno diminuendo in modo esponenziale: perché? Perché in banca non ci sono più soldi, non c'è più cash. Essendo tutto dematerializzato, non è conveniente per il bandito entrare con il fazzoletto sul viso, il mitra spianato e, magari, rischiare, oltre a vent'anni di galera se lo prendono, anche una mitragliata della polizia che interviene.
Alcuni reati diminuiscono, fino quasi a scomparire, mentre altri emergono. La tecnologia, la fantasia delle organizzazioni, che sono sempre maggiormente munite di disponibilità finanziaria, deve eccitare anche la nostra fantasia per arrivare, con una legislazione, già preparati, quando la fantasia perversa dell'organizzazione criminale avrà attuato questo tipo di reato, che può essere sanzionato soltanto se in quel momento c'è una norma vigente; questo proprio perché – lo ripetiamo per l'ennesima volta – esiste il principio della irretroattività della sanzione penale.
Per quanto riguarda la Terra dei fuochi, sui pochi arresti o i tanti arresti, come sapete questa è competenza esclusiva della magistratura. Le leggi ci sono e sarebbe un sacrilegio se io qui criticassi il loro lavoro. Per la magistratura – ne ho fatto parte per quarant'anni – ho soltanto parole di elogio: per come lavorano e per quanto lavorano. Posso dirlo chiaramente: io sono stato critico e lo sono su tante cose nei confronti di alcuni magistrati, ma mai mi sono sognato di dire che lavorano poco; anzi, qualche volta lavorano anche troppo, con indagini che magari si potrebbero non fare. L'impegno della magistratura, quindi, è assoluto e costante in queste cose ed è insindacabile da parte nostra: sul fatto che gli arresti siano tanti o siano pochi, che siano adeguati o non lo siano, il Ministro della giustizia non può e non deve pronunciarsi su questo.
C'è una manifestazione della polizia penitenziaria: non credo che questo sia il luogo in cui discutere dei disagi, peraltro noti Pag. 24a tutti, della polizia penitenziaria. Posso solo assicurare che per noi, soprattutto per me che sono il vertice del Ministero, questo è un problema, non dico angosciante ma sicuramente un'assoluta priorità e, ovviamente, ne terremo conto. Abbiamo già fatto vari incontri con le organizzazioni sindacali, ma è un argomento – lo ripeto – che non credo sia opportuno trattare qui oggi.
Sulla vicenda Pellini, la legge vincola il Ministero al segreto su tutta l'attività che può essere «ispettiva». Posso assicurare – l'ho già riferito in Parlamento – che noi ci siamo attivati subito, immediatamente, per fare quello che la legge ci impone e l'opportunità ci consiglia e ci consigliava di fare. Stiamo procedendo secondo le norme di legge: più di questo non posso dire, perché sarebbe la violazione di un segreto al quale siamo tenuti, lo ripeto, per legge.
Per quanto riguarda i traffici illeciti nei rapporti con l'estero, la direttiva europea dovrebbe servire proprio a questo – l'ho già detto e lo ripeto – non solo in questo settore. Prendiamo il settore degli stupefacenti, che forse è ancora quello più lacerante. Avrete letto in questi giorni del problema del Fentanyl. L'America ha avuto 60 mila morti in un anno per il Fentanyl: più della guerra nel Vietnam! Perché dico ciò? Perché queste droghe, questo sistema di concentrazione della delinquenza organizzata attraverso i trasporti, quindi anche i trasporti «vai e vieni» dei rifiuti, ormai si sono internazionalizzati. Gli stessi porti italiani, che una volta erano i destinatari per elezione anche di traffici di stupefacenti, adesso sono diventati secondari. Sappiamo che il trasferimento è avvenuto soprattutto verso i porti del Nord, tanto è vero – e questo viene a riconoscimento nostro, vostro, anche delle legislature precedenti e della magistratura – che ci hanno riconosciuto, nei vari incontri, non solo del G7 ma anche in quelli bilaterali, che noi Pag. 25abbiamo una delle legislazioni più avanzate nella lotta contro il crimine transnazionale. È una cosa che ci hanno proprio riconosciuto e la nostra gratitudine va alla direzione nazionale antimafia, alla magistratura che vi opera e, lo ripeto, anche ai Governi e alle legislature precedenti. Questa normativa, infatti, non è nata ieri, ma è nata sul martirio di Falcone e di Borsellino, in una serie di sedimentazioni normative che gli altri stanno copiando.
Io ho avuto vari incontri sia con Ministri, sia con gli ambasciatori di molti paesi del Nord, a cominciare dall'Olanda, e loro, per esempio, si sono trovati impreparati perché non erano abituati ad avere la mafia in casa: adesso si sono accorti di averla. La mafia, che controllava e controlla gli stupefacenti, è la stessa che controllava, controlla e controllerà il traffico illecito di rifiuti, quindi bisogna alzare la guardia, soprattutto nella collaborazione internazionale, sia a livello di polizia, sia a livello di prevenzione, sia a livello di collaborazione giudiziaria.
Per la collaborazione giudiziaria noi abbiamo innanzitutto i magistrati di collegamento con gli altri Stati, che funzionano molto bene, anche con l'Unione europea. A questo proposito, aggiungo una cosa che non ho detto. Stiamo assumendo 1.700 magistrati, ma stiamo anche potenziando, presso la Scuola superiore della magistratura – che, come sapete, è l'organo di formazione, ma anche di aggiornamento dei magistrati – una particolare sensibilità dei magistrati, soprattutto dei più giovani, verso questo tipo di crimine. Anche qui, lo continuo a dire: si evolvono i crimini. Una volta, presso la Scuola superiore della magistratura, si insegnavano esattamente le procedure per certi tipi di reati (penso, ovviamente, al terrorismo nero e rosso, ma anche ai sequestri di persona, ai miei tempi, all'inizio della mia carriera). Oggi dobbiamo orientarci sulla criminalità informatica,Pag. 26 sull'intelligenza artificiale e sui reati ambientali. Faccio poi presente che si tratta di fattispecie che sono tutte connesse. Oggi con la tecnologia riesci a fare cose che una volta non avresti nemmeno immaginato. Quando prima dicevo che la rapina a mano armata è sparita – anzi, non sparirà mai, ma diciamo che è molto diminuita – è perché oggi, schiacciando un bottone, se tu sei abile, svuoti il conto corrente di una persona e, senza neanche rischiare tanto, ottieni quel profitto che una volta ottenevi con un gruppo di dieci banditi che andavano fisicamente a rapinare un istituto. Occorrono, quindi, la nostra attenzione, la collaborazione transnazionale anche tra le forze di polizia e la magistratura e la formazione di nuovi magistrati in questo settore.
Per quanto riguarda il costo delle imprese sulla prevenzione, questa ovviamente non è materia esclusiva – e, direi, neanche principale – del Ministero della giustizia, però è una cosa di cui dobbiamo tenere conto. Credo sia necessario, in questo caso, l'istituto del cosiddetto tavolo tecnico – ce ne sono molti, alcuni magari sono superati e altri si potrebbero fare – per i vari Dicasteri interessati, per capire come si possa rendere utile il rispetto della legge. Io ho una convinzione molto profonda, da sempre, da quando ho iniziato la carriera di magistrato: il rispetto delle regole alla fine non è soltanto doveroso eticamente e giuridicamente, ma è utile proprio per noi in quanto sia conveniente. Noi dobbiamo rendere il rispetto delle regole conveniente per chi le rispetta. Al di là delle belle parole e delle prediche, serve l'esempio, ma serve anche la consapevolezza per cui, se ognuno facesse nel suo piccolo il proprio dovere, avrebbe in cambio, in restituzione da parte di tutti i cittadini quella piccola parte di dovere che gli altri devono adempiere. Il postino che getta in acqua la posta perché vuole andare a bersi uno spritz nel mio Veneto, crede di essere furbo invece è un Pag. 27imbecille, oltre ad essere un cattivo postino perché, nel momento in cui arrivasse in stazione, troverebbe, se tutti si comportassero come lui, il treno che arriva in ritardo perché magari il capostazione è andato al bar, oppure, nel momento in cui andasse in ospedale, non troverebbe l'infermiere, che magari se n'è andato via con la fidanzata eccetera, eccetera. Quindi, per una furbata che fa lui, se tutti si comportassero come lui, si vivrebbe male e tutti vivremmo male. A contrariis, se ognuno di noi facesse il proprio dovere, alla fine avremmo in cambio l'utilità collettiva, ovverosia la nostra collettività: andremmo in ospedale e troveremmo il medico, riceveremmo regolarmente la posta e avremmo i treni che arrivano in orario.
Qual è, quindi, la conclusione? Così come per combattere il crimine dobbiamo cercare di renderlo improduttivo, anche se devono restare le sanzioni penali – altrimenti, tra l'altro, io sarei stato sempre disoccupato –, altrettanto occorre che entri nella nostra convinzione l'idea che il rispetto delle regole è utile. Magari si potrebbe pensare di farlo, per esempio, attraverso agevolazioni fiscali, normative che diminuiscano vari tipi di contribuzione da parte delle aziende che si attivano per una maggiore tutela dell'ambiente. Spero e auspico che questo si possa fare, ma è questione – lo ripeto – che dovrà essere governata e soprattutto discussa tra i vari Ministeri competenti. Grazie. Credo di essere rimasto nei tempi.

PRESIDENTE. Siamo puntualissimi. Non essendovi ulteriori richieste di intervento da parte dei colleghi parlamentari, ringrazio il Ministro Nordio per la disponibilità e per la sua relazione. Dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 14.30.