PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
DEL COMITATO PER LA LEGISLAZIONE DELLA CAMERA
BRUNO TABACCI

La seduta comincia alle 16.35.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata attraverso la resocontazione stenografica e la trasmissione diretta sulla web-tv della Camera dei deputati.

Audizione del prof. Vincenzo Lippolis, già ordinario di diritto pubblico comparato dell'Università degli Studi di Napoli Federico II e dell'Università degli Studi Internazionali di Roma, e del prof. Tommaso Edoardo Frosini, ordinario di diritto pubblico comparato dell'Università degli Studi Suor Orsola Benincasa Napoli.

(Svolgimento e conclusione).

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sui profili critici della produzione normativa e proposte per il miglioramento della qualità della legislazione, l'audizione del prof. Vincenzo Lippolis, già ordinario di diritto pubblico comparato dell'Università degli Studi di Napoli Federico II e dell'Università degli Studi Internazionali di Roma, e del prof. Tommaso Edoardo Frosini, ordinario di diritto pubblico comparato dell'Università degli Studi Suor Orsola Benincasa Napoli.
Do la parola al professor Lippolis.

VINCENZO LIPPOLIS, già ordinario di diritto pubblico comparato dell'Università degli Studi di Napoli Federico II e dell'Università degli Studi Internazionali di Roma. Ringrazio il presidente Tabacci, il presidente Matera, i due Comitati per l'invito che mi è stato rivolto ad intervenire in questa significativa indagine conoscitiva.
Il programma dell'indagine pone l'accento su importanti problemi del procedimento legislativo, della produzione normativa, problemi che proprio ieri sono emersi anche su Il Sole 24 ore, con un articolo dedicato al Comitato della legislazione del Senato, nel quale si segnalano le problematiche affrontate.
Forse dirò cose già conosciute, ma, secondo me, per affrontare il problema è necessario fare un inquadramento prospettico, direi storico, per vedere da dove nascano e quando siano nati i problemi.
Do per acquisiti tutte le elaborazioni, le statistiche, i dati che gli uffici di Camera e Senato hanno meritoriamente raccolto e do per letti i vari rapporti che si sono succeduti nel tempo. Vorrei sottolineare che il problema della produzione normativa oggi presenta due aspetti, o almeno su questi si discute: da un lato, la prevalenza del Governo, dall'altro, la confusione attraverso cui si sviluppa il procedimento legislativo.
Per quanto riguarda la prevalenza del Governo, è opportuno chiarire che in tutti gli Stati di democrazie consolidate è il Governo che ha la guida del procedimento legislativo e della legislazione, la disponibilità dell'ordine del giorno delle assemblee parlamentari, la possibilità di accelerare le procedure.
Forse noi in Italia abbiamo una visione un po' deformata e non siamo disposti a volte ad accogliere fino in fondo questo dato, perché nella prima parte di vita della Pag. 4nostra Repubblica, dal 1948 al 1994, per condizioni politiche nelle quali non mi addentro, ci fu un'interpretazione del regime parlamentare a tendenza assembleare. Era in Parlamento che si facevano effettivamente le leggi, il disegno di legge del Governo era una traccia, sulla quale poi vi era un incisivo lavoro di elaborazione parlamentare, in un dialogo tra maggioranza e opposizione.
La nostra Costituzione non dava e non dà tuttora al Governo alcuno strumento che gli consenta di assumere un ruolo di guida delle procedure parlamentari e garantisca la tempestività dell'attuazione legislativa del suo programma politico. In Costituzione c'è solo la previsione del potere di decretazione d'urgenza. Solo in via consuetudinaria si è affermata la questione di fiducia, uno strumentario abbastanza pesante e non flessibile.
Per anni, la posizione in Parlamento del Governo italiano è rimasta formalmente la più debole nel panorama europeo, con procedure parlamentari tortuose e di durata non del tutto prevedibile.
A ciò si deve aggiungere poi un dato politico che permane ancora oggi: i Governi sono quasi sempre di coalizione, a volte anche molto eterogenea. Questo dato genera la difficoltà a trovare accordi anche all'interno della maggioranza governativa ed è stato molto spesso l'elemento di difficoltà di un procedimento legislativo ordinato e scorrevole.
La realtà politica però a volte è più forte dei modelli normativi. Per superare le lentezze e gli incagli delle procedure parlamentari il Governo progressivamente è venuto a costruirsi degli strumenti che gli hanno consentito di assumere un ruolo determinante. Questi strumenti sono stati l'uso del decreto-legge al di fuori della ispirazione dell'articolo 77 della Costituzione e la questione di fiducia, che è degenerata dal suo significato originario, quello di ricompattare la maggioranza, ed è diventata «fiducia tecnica», cioè posta solo per un'accelerazione dei tempi del procedimento (questo dal 1980 con il Governo Cossiga, che teorizzò proprio questo aspetto).
A questi due strumenti, che spesso, come è noto, vengono combinati, si è aggiunta in via di prassi un'originale e perversa creazione, il maxiemendamento. Questo maxiemendamento non è una novità ma ha origine addirittura negli anni '80 (attualmente è stato sostituito dalla prassi di porre la fiducia sul testo della Commissione).
In sostanza, il Governo, attraverso la combinazione di decreto-legge, questione di fiducia e maxiemendamento, si è costruito una procedura che è l'equivalente del voto bloccato previsto dalla Costituzione francese, cioè la possibilità di chiedere all'Assemblea parlamentare di deliberare su un testo, che è lui a decidere, con un'unica votazione. Il Governo da debole è diventato prepotente con il Parlamento.
Vorrei segnalare che il Parlamento per certi versi si è mostrato anche acquiescente a questa prassi. In sede di esame della legge di bilancio, ad esempio, la Commissione bilancio, dopo aver esaminato tutti gli emendamenti, costruisce essa stessa un testo in un unico articolo, per consentire al Governo di porre la fiducia e quindi sveltire l'andamento dei lavori, tenendo conto di quello che si è deciso nella Commissione. Anche da parte dello stesso Parlamento, quindi, non c'è sempre una vigilanza particolare su questi problemi. Le necessità politiche fanno premio sulla purezza del procedimento.
Nello stesso tempo, come è stato già segnalato, si è reso più facile approvare una legge che un regolamento. Si è avuto il fenomeno della fuga dal regolamento, con un appesantimento di tutto l'ordinamento.
Oggi, la situazione rispetto ai primi anni della Repubblica è cambiata: la legge non viene elaborata in Parlamento e il Governo è in una posizione dominante. Le minuziose norme dell'istruttoria legislativa previste dalla riforma del regolamento della Camera del 1997 e che aprivano spazi alla partecipazione delle opposizioni non hanno trovato nei fatti quasi alcuno svolgimento.
In definitiva, si pone il problema di una revisione complessiva del procedimento legislativo, che consenta a tutti i soggetti parlamentari di esprimersi in maniera compiuta,Pag. 5 attraverso idonei ambiti di discussione, sulle specifiche opzioni legislative.
C'è necessità di una ristrutturazione del procedimento legislativo, che secondo un'espressione usata in una decisione del Conseil constitutionnel francese nel 2006, deve tutelare «le respect des exigences de clarté et de sincérité du débat parlementaire», chiarezza e sincerità del dibattito parlamentare. Ognuno deve avere la possibilità di esprimere a sufficienza le proprie posizioni, di spiegarle non solo all'organo parlamentare, ma anche di fronte all'opinione pubblica.
Ritengo che, abbandonate le visioni del Parlamento durate fino agli anni '90, in quest'opera si debba dare al Governo procedure snelle, con tempistiche prevedibili, che consentano un approfondimento e l'emergere delle posizioni politiche alternative, ma, nello stesso tempo, eliminino gli aspetti patologici che si sono venuti a creare.
Il programma dell'indagine parte dalle problematiche del decreto-legge. È un problema ormai antico. Già negli anni '70 si parlava del decreto-legge come di un'iniziativa legislativa rinforzata. Vari sono stati i tentativi operati dalle varie Commissioni bicamerali (De Mita, Iotti e D'Alema) poi dal progetto sostenuto da Renzi di costituzionalizzare una serie di limiti al decreto-legge, o limiti per materia oppure costituzionalizzando quei limiti che sono indicati nell'articolo 15 della legge n. 400, cioè che i decreti-legge devono essere specifici, omogenei, non contenere deleghe e via discorrendo.
Peccherò di pessimismo, ma non vedo all'orizzonte una riforma costituzionale che affronti questo tema. Mi appare difficile che si riprendano questi temi, anche perché, se si tiene conto delle condizioni politiche, alla maggioranza questa situazione, per certi versi, è utile. Ritengo però che ci sia la possibilità di intervenire mediante i regolamenti parlamentari. Innanzitutto una innovazione da tempo dibattuta, che però fino a qualche anno fa una parte della dottrina negava che potesse essere risolto con regolamento, ma con norma costituzionale. Mi riferisco al voto a data certa, che, se ben disciplinato e adottato in entrambe le Assemblee, potrebbe avere un effetto deflattivo rispetto all'uso del decreto-legge.
Secondo me, è poi necessario sfrondare il procedimento di tempi morti e di appesantimenti inutili. La Giunta del Regolamento della Camera sta già discutendo su un testo predisposto da un Comitato, per cercare di concentrare il dibattito. Mi pare però che sia un'ottica ancora riduttiva, cioè la compressione dei tempi di intervento, qualcosa che già si fece con le riforme degli anni '80.
Si potrebbe fare qualcosa di più, ad esempio si ritiene ancora utile mantenere l'istituto dell'ordine del giorno come indirizzo al Governo sull'attuazione della legge? Non è una fase abbastanza superflua nel dibattito parlamentare?
Altro appesantimento (non sto dando indicazioni organiche) è alla Camera, la sospensione per ventiquattr'ore, prima della votazione della fiducia. Che senso ha? Tra l'altro, non c'è al Senato. Rientrava in una disciplina della questione di fiducia che era volta, da un lato, ad accettarla nel regolamento (mi riferisco al 1971, prima era disciplinata solo dalla prassi), a condizione di ingabbiarla un po', di non renderla troppo agevole per il Governo. Ci fu un dibattito in Giunta, era la posizione del PCI. Oggi non vedo che senso abbia la sospensione delle ventiquattr'ore.
Si potrebbe cercare di acuire la severità per quanto riguarda l'inammissibilità degli emendamenti. Per quanto riguarda i maxiemendamenti, anche in relazione alla confusione che comportano per la consultazione delle leggi, si potrebbe con norma regolamentare prevedere che gli articoli debbano avere una rubrica e debbano essere specifici, omogenei e corrispondenti alla rubrica, cioè in un certo senso quello che la legge n. 400 dice per i decreti-legge prevederlo per agli articoli. Sarebbero automaticamente inammissibili i maxiemendamenti e avremmo dei testi di legge leggibili.
Vi sono altri piccoli accorgimenti, ad esempio il distanziamento tra voto sugli articoli e voto finale per la ripulitura del Pag. 6testo, come già previsto nell'articolo 103 del Regolamento del Senato e implicitamente nell'articolo 91 del Regolamento della Camera.
Quanto al cosiddetto bicameralismo alternato. Il fenomeno è ancora più grave di quello che dice l'espressione: non c'è un'Assemblea che decide e l'altra che si limita a ratificare, c'è una Commissione che decide e l'altra Assemblea no, perché il testo viene confezionato in Commissione con i metodi che dicevo prima e in Aula viene posta la fiducia dal Governo. Alla fin fine, la decisione rimane nelle mani di un'unica Commissione di un ramo del Parlamento, salvo voti del tutto contrari in Assemblea.
Il programma dell'indagine chiede cosa si possa fare. Qui c'è un punto di fondo: la effettività delle norme regolamentari. In realtà, il Senato (articolo 78, comma 5) aveva affrontato da tempo questo problema, perché stabilisce che, quando un decreto-legge è in prima lettura al Senato, bisogna organizzare la discussione in maniera tale da chiuderla entro 30 giorni, per dare la possibilità alla Camera dei deputati di intervenire. Mi sbaglierò, ma mi pare che questa norma sia assolutamente desueta, da cui questo fenomeno del cosiddetto «bicameralismo alternato».
Gli interventi che si possono immaginare mediante i regolamenti parlamentari devono trovare rispondenza e non avversione nei comportamenti delle forze politiche altrimenti mancano di effettività e rimangono lettera morta.
L'altro aspetto del tutto diverso che voglio sottolineare è il problema della scrittura delle norme, sulla quale i Comitati meritoriamente intervengono. Una notazione abbastanza ovvia, che è stata già fatta: evitare gli intrecci di rinvii. Le norme devono essere comprensibili, senza dover far ricorso a complesse e complicate ricerche, e questo obiettivo deve essere perseguito dall'origine della scrittura dei testi che poi danno avvio al procedimento, cioè già in fase governativa, e poi anche gli emendamenti parlamentari devono seguire questa linea.
Il punto è che tutto avviene in maniera affannata, con scadenze che si impongono all'improvviso o vengono percepite come essenziali da perseguire all'improvviso, e non vi è un'effettiva programmazione normativa da parte del Governo, ai sensi del DPCM n. 169 del 2017.
I Comitati fanno quello che è in loro potere, intervengono e segnalano una serie di distorsioni della scrittura delle leggi, ma i loro pareri non sono vincolanti. Quando c'è un problema politico, alla fine il parere del Comitato viene superato. È un'attività che comunque lascia una traccia, un segno e un'importante testimonianza, che quindi deve essere proseguita.
Vorrei accennare ad un altro campo, in cui i Comitati potrebbero svolgere una significativa attività, cioè a valle del procedimento legislativo. La confusione del nostro ordinamento dipende dal modo con cui vengono confezionate le leggi, ma anche dal fatto che manca un'attività di codificazione ex post delle leggi. Ci sono norme che vagano nell'ordinamento, non accorpate in organici testi. Si dovrebbe svolgere un'attività di codificazione ordinaria che abbia il carattere della continuità e che intervenga ex post al fine di dare ordine alla legislazione, per creare condizioni di ricercabilità e comprensibilità delle norme.
Il modello può essere quello francese: fare dei codici di settore nei quali, senza modificare il contenuto, migliorare la leggibilità, eliminare errori materiali, riferimenti e richiami a istituti obsoleti, fare abrogazioni espresse invece delle abrogazioni implicite, insomma tutta una serie di modifiche formali; dei testi unici che potremmo definire di mero riordino, ma potrebbero essere anche di riordino e semplificazione.
In Italia ci sono stati testi unici e codici di settore: si sono fatti in materia fiscale, poi, in base alla legge Madia del 2015, sulla protezione civile, sulle società a partecipazione pubblica, però non mi pare che sia un'attività continuativa e che dia sistemazione organica all'ordinamento.
La cosa che vorrei segnalare ai Comitati è questa: quale struttura può dedicarsi a questo tipo di attività? Si potrebbe pensare agli uffici legislativi dei ministeri, a creare un soggetto o una unità presso Palazzo Pag. 7Chigi, però si potrebbe pensare anche di affidare questa attività proprio ai Comitati della legislazione delle Camere, naturalmente adeguatamente supportati da strutture tecniche in grado di svolgere quest'opera. I Comitati dovrebbero agire congiuntamente come una Commissione bicamerale.
I codici dovrebbero trasformarsi in iniziative parlamentari presentate dai Comitati e avere la sanzione legislativa. Credo che questo possa essere un settore nel quale l'attività dei Comitati potrebbe avere uno sviluppo e dare, oltre a quello che già danno, un contributo significativo al mantenimento del nostro ordinamento.
Grazie.

PRESIDENTE. Grazie, professor Lippolis.
Sentiamo anche il professor Frosini, poi vediamo se nel frattempo qualche collega avrà maturato l'esigenza di chiedere la parola.
Do la parola al professor Frosini.

TOMMASO EDOARDO FROSINI, ordinario di diritto pubblico comparato dell'Università degli Studi Suor Orsola Benincasa Napoli. Grazie, presidente Tabacci, grazie, presidente Matera, e grazie ai componenti dei due Comitati.
È già la terza volta che vengo audito da questo Comitato, il che è un onore, e l'ultima volta peraltro lo presiedeva l'onorevole Butti; era un'indagine motivata dagli effetti della pandemia sulle fonti, quindi tutto il groviglio dei DPCM e di come la norma poteva contenere l'emergenza pandemica.
Dico questo perché, secondo me, c'è un effetto a cascata di quella vicenda, che si è riverberata soprattutto all'inizio della legislatura, cioè l'idea forse inconsapevole che il Governo deve intervenire, è autorizzato a intervenire, quindi emana decreti-legge, nonostante, a differenza della scorsa legislatura, qui ci sia una maggioranza parlamentare piuttosto certa, quindi il Governo potrebbe lasciar fare alla maggioranza di svolgere la sua naturale attività legislativa in Parlamento.
Ho però l'impressione che in fondo quella vicenda porti con sé un ruolo preminente del Governo a Costituzione invariata.
Detto questo come premessa, con il consenso dei due Presidenti proverei a fare alcune riflessioni sulle possibili terapie, tenuto conto che la diagnosi è stata già molto ben esposta nella relazione che anticipa il programma di questa indagine; e poi ho letto il contributo del consigliere Di Porto, che mette in luce alcuni aspetti.
Il problema è noto, è quello dell'eccesso della produzione legislativa del Governo per il tramite dei decreti-legge. Cosa si può fare? Innanzitutto vorrei dire una cosa che mi pare sia sfuggita dall'analisi di questi due Comitati, che invece è molto significativa e fareste bene ad appuntarla e a monitorarla. C'è una sentenza, la n. 110 del 2023 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato incostituzionale una legge regionale, ma pur sempre una legge, della regione Molise, perché ritenuta oscura, incomprensibile, inaccessibile quindi alla comprensione del cittadino.
Questa è la prima volta che lo fa, perché ci fu quella famosa sentenza del 1988 sull'articolo 5 del codice penale, «ignorantia legis non excusat», però riguardava l'ambito penale. Qui entriamo in un contesto ordinamentale diverso, cioè il civile, l'amministrativo: ovvero, dato che è una legge che presenta chiaramente una manifestazione di incomprensibilità nei confronti del destinatario naturale della legge, che è il cittadino, la Corte l'ha dichiarata incostituzionale, usando come parametro l'articolo 3 della Costituzione, cioè il principio di ragionevolezza, in quanto non è ragionevole che ci sia nell'ordinamento una legge che i cittadini non sono in grado di sapere come debbono applicare.
Questa è una cosa sacrosanta, perché quanti di noi si trovano in difficoltà a leggere una legge e non sanno come fare e, laddove provano a fare, talvolta sbagliano, pagando ovviamente delle conseguenze sanzionatorie?
La prima, possibile terapia da parte dei Comitati, sarebbe quindi immaginare una forma di collaborazione con la Corte Costituzionale. Non saprei in che modo, va Pag. 8studiata, però è chiaro che se tu fai una legge che passa anche dal Comitato per la legislazione, il quale, è vero che ha le unghie corte, però non segnala a sufficienza, perché ormai la Corte non guarda più solo la legge, guarda anche tutti gli atti che fiancheggiano la legge, può andare a vedere anche i resoconti e i verbali dei Comitati e dire che il Comitato non ha adempiuto a segnalare che questa legge si mostrava talmente oscura da non poter immaginare una corretta applicazione da parte del cittadino.
Creare quindi tra gli uffici una forma di sponda con la Corte, secondo me, non sarebbe sbagliato, sarebbe utile semmai in previsione (lo dico senza voler fare la Cassandra) di una possibile accentuazione della giurisprudenza costituzionale in materia di leggi oscure.
Questo primo intervento del 2023 potrebbe infatti portare ad altri successivi, in gran parte sulle leggi regionali, ma nulla esclude anche su leggi statali e decreti-legge, perché, come sapete, la Corte può riuscire ad intervenire nella tempistica della presentazione del ricorso (famosa la sentenza del 1996 sulla reiterazione del decreto-legge, perché ancora era in vigore quel decreto e la Corte poté intervenire), così come ovviamente sulla legge di conversione, laddove converte in legge un decreto che era incostituzionale perché oscuro, così come adesso la Corte ha dichiarato incostituzionale la legge di conversione laddove il decreto si presentava in violazione dei parametri dell'articolo 77, straordinaria necessità e urgenza. Se il decreto non aveva, a suo tempo, i criteri della straordinaria necessità e urgenza, la legge di conversione veniva dichiarata incostituzionale, perché ab origine non rispondeva ai criteri costituzionali.
Proverei a immaginare quindi scenari un po' difficoltosi, e qui è materia del Comitato per la legislazione. Certo, c'è la Commissione affari costituzionali, ci sono altri organi e istituti del diritto parlamentare, però il Comitato per la legislazione ha questa missione, cioè quella di monitorare l'attività legislativa dal punto di vista della redazione formale e anche sostanziale. Qui parliamo della redazione o, come si dice con termine inglese, di drafting formale.
Questo è un primo punto che ci tenevo a sottolineare ed evidenziare, cioè tenere in considerazione gli eventuali sviluppi di una giurisprudenza costituzionale che nel 2013 è riuscita a fare cosa in fondo? A trovare il parametro, perché il problema qual era? Come fai a dichiarare incostituzionale una legge oscura, a cosa ti appigli nella Costituzione? Si sono appigliati all'articolo 3, il principio di ragionevolezza, che è un derivato interpretativo del principio di eguaglianza, di cui all'articolo 3.
Questo è un aspetto, quindi un'attività collaborativa con la Corte, in modo tale che si possa evitare che la Corte non solo si pronunci contro le leggi, cosa che ci sta, è il suo compito laddove ritiene manifestamente incostituzionale, ma addirittura laddove lo ritenga in violazione della chiarezza normativa, cioè vada a toccare inevitabilmente la funzione primaria di questi Comitati.
L'altro aspetto che vorrei invece evidenziare, sempre ai fini terapeutici, se mi è consentito esprimermi così, è la legge n. 400. La legge n. 400 è del 1988. È vero che ha subito delle novelle, delle modifiche, ma è una legge ormai datata, la fece De Mita, segretario generale Andrea Manzella, che credo fu materialmente l'estensore in gran parte di quella legge.
Bisogna quindi immaginare come renderla più fresca, alla luce, ovviamente, di cosa? Di un cambiamento del ruolo del Presidente del Consiglio nel nostro sistema. Dal 1988 ad oggi è profondamente cambiato, è un Presidente del Consiglio, sia pure formalmente primus inter pares, che sostanzialmente vorrebbe sempre più essere primus super pares, quindi la legge n. 400 va adeguata.
La legge n. 400, nella parte relativa agli atti normativi del Governo non conta nulla, sono raccomandazioni, consigli, anche perché si dice che non può rendersi obbligatoria, perché avrebbero dovuto modificare la Costituzione, perché è lì che funziona il decreto-legge, non puoi regolarlo per il tramite di una legge. Peraltro, non c'è nemmeno la riserva di legge all'articolo 77 e la Pag. 9riserva di legge si riferisce alla Presidenza del Consiglio.
Lì, quindi, si potrebbe, secondo me, lavorare, ed è un invito che faccio ai parlamentari, l'ho fatto di recente anche in audizione sul cosiddetto «premierato», perché sì, è vero, il premierato è l'elezione diretta, ma c'è una legge che tratta la Presidenza del Consiglio, cerchiamo di migliorarla, di aggiustarla, di renderla più pregnante.
Cosa si può mettere in questa legge? Si diceva anche prima disegno di legge governativo a data certa, che è un po' il refrain che torna sempre quando si vuole da un lato consentire al Governo di avere la forza di normare e, dall'altro, in qualche modo di depotenziare o ridurre l'uso, o meglio l'abuso del decreto-legge; però in fondo, se ci pensiamo, questo disegno di legge a data certa è una specie di decreto-legge parlamentare, cioè non so quanto in Aula, laddove volessi metterlo in una legge, sia pure la n. 400, o in un regolamento, troveresti consenso da parte dell'opposizione. Vale la pena fare una battaglia, perché immagino che tale rischierebbe di essere, per introdurre un istituto che forse può funzionare?
Il problema, secondo me (un problema politico, non giuridico), è che, se tu hai una maggioranza, affidati e fidati della tua maggioranza, falle fare il legislatore, tu fai il potere esecutivo, intervieni con decreto laddove ritieni che ci siano le condizioni di straordinaria necessità e urgenza.
Un altro tema sul quale forse i Comitati possono stimolare l'attività governativa, e da qui anche un'ipotesi di collaborazione con il DAGL, il Dipartimento per gli affari Giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio, è l'AIR, l'Analisi di impatto della regolamentazione. È chiaro che molti testi arrivano privati di AIR, e, se non c'è l'AIR, come faccio a verificare l'impatto? È la regola, appunto. Ma non arriva mai e non parliamo dell'ATN, cioè quello successivo, a posteriori.
Mi chiedo quali poteri possano esserci in punta non dico di inammissibilità, ma di moral suasion, di raccomandazione al Governo per far sì che si tenga conto di quello che prevede la legge, cioè che i disegni di legge governativi debbano essere forniti di un documento che faccia l'analisi dell'impatto della regolamentazione. Non so se si possa dichiararli inammissibili, ma li si può mettere in un cassetto e dire «aspettiamo che ci facciate avere quello che copre l'intero pacchetto della proposta, ovvero una preventiva analisi di quale impatto potrà avere quella norma».
Quello è importantissimo, perché è chiaro che da lì evinci tante cose, cioè evinci quello che si chiama il drafting sostanziale, cioè la capacità della scrittura di saper incidere su delle situazioni giuridiche ordinamentali, quindi valorizzazione dell'AIR soprattutto e della ATN.
Faccio un piccolo inciso a proposito della legge n. 400 e ricordo a me stesso, come dicono gli avvocati davanti alle corti, che c'è un articolo 13-bis della legge n. 400 che espressamente prevede la chiarezza dei testi normativi e impone al Governo di essere chiaro nella redazione e nella formulazione dei testi normativi governativi.
Anche qui – scusate, gioco un po' a fare il costituzionalista fantasioso – può essere un domani utilizzata come norma interposta, quella norma che starebbe tra il decreto e la Costituzione, andare a vedere se sia stata rispettata e, laddove non lo fosse stata, darebbe ulteriore possibilità di scrutinio di incostituzionalità?
Sul decreto-legge dico una cosa molto brevemente. Tempo fa, avevo letto di una proposta di legge costituzionale, che non so se provenisse dal Senato o da questo ramo del Parlamento, per portare a 90 giorni la durata del decreto-legge; è stata depositata, mi pare, da un parlamentare della maggioranza, una «riformettina» dell'articolo 77 in cui si dice che il decreto-legge dura 90 giorni anziché 60. Questo per favorire una maggiore attenzione ed esame del decreto, senza stare, ovviamente, con la tagliola dei tempi.
Si tratta di una riforma neutrale, che non avvantaggerebbe né maggioranza, né opposizione, peraltro poi il più delle volte dura ben più che 90 giorni con le tecniche di cui sappiamo; addirittura prima che la Corte ne dichiarasse incostituzionale la reiterazione,Pag. 10 c'erano decreti che duravano più di un anno, quindi va bene così.
Qual è il tema che mi sta a cuore e che avevo esposto in parte anche quando venni convocato dal Comitato per la legislazione della Camera (Presidente l'onorevole Butti, il quale è ora al Governo come Sottosegretario per l'innovazione digitale)? È l'uso dell'intelligenza artificiale nei lavori parlamentari.
Io sono convinto che il Parlamento non possa più sottrarsi a questo sistema, a questo meccanismo. Il Parlamento resiste nella sua cultura tradizionale, se vogliamo anche nobile, ma un po' chiusa in sé stessa, per quanto riguarda l'accettazione di forme di supporto, di aiuto, da parte della tecnologia. A parte i computer e i monitor, qui si tratterebbe proprio di avere un contributo da parte dell'intelligenza artificiale ai fini del procedimento legislativo, cioè come usare l'intelligenza artificiale ai fini del procedimento legislativo? Addirittura – direi – in una duplice forma, cioè da un lato sull'iniziativa legislativa parlamentare, perché con l'intelligenza artificiale vai a vedere se quel progetto di legge di quei deputati, di quei senatori è conforme ad essere presentato, non ci sono ripetizioni di norme già abrogate, di norme in disuso. Attraverso il lavorio dell'algoritmo puoi verificare se quel progetto di legge sia scritto in maniera chiara, senza arrivare a ChatGPT che scrive i disegni di legge, ne verifichi la pulizia lessicale e la conformità normativa, perché attraverso l'intelligenza artificiale puoi verificare se siano già stati presentati, se ci siano leggi che abrogano quello che tu intendi abrogare o innovare con la proposta di legge, ma non solo nella fase dell'iniziativa, anche nell'istruttoria legislativa.
È successa una cosa che immagino abbia spaventato un po' il Parlamento. Quando ci fu la riforma costituzionale cosiddetta «Renzi-Boschi», un senatore della Lega oggi ministro, ma possiamo tranquillamente fare il nome, l'onorevole Calderoli, presentò 80 milioni di emendamenti per il tramite dell'intelligenza artificiale, ma la Presidenza li respinse tutti, perché ci sono tutti gli argomenti regolamentari che impediscono la presentazione di un eccesso di emendamenti che metta in difficoltà l'operato e l'attività parlamentare.
Questa cosa forse ha un po' turbato le coscienze, perché questa potrebbe essere usata come forma di ostruzionismo, come forma di impedimento, ma ci sono modi e modi di usarla, c'è l'esperienza comparata: in Francia, in Inghilterra, in Germania ci sono uffici per lo più rappresentati dallo staff, dai funzionari che svolgono questo monitoraggio per il tramite dell'utilizzo dell'intelligenza artificiale.
Questo non vuol dire che si debba fare quello che ti dice l'intelligenza artificiale, ci mancherebbe altro, rimane pur sempre il libero arbitrio umano, come avviene anche nelle sentenze (lo ha detto molto bene il Consiglio di Stato), non siamo tenuti a decidere come ci dice l'intelligenza artificiale; noi prendiamo atto di questo, poi in sentenza motivo perché mi sono discostato, posso anche citare di aver utilizzato, ma ho ritenuto che non ci fossero le condizioni per utilizzare quanto emerso per il tramite dell'utilizzo dell'algoritmo.
Lo stesso, ovviamente, nel libero mandato parlamentare, perché figuriamoci se il parlamentare non è libero di decidere come e cosa vuole fare della sua legge, della legge che va all'esame del Parlamento, però che ci sia un aiuto, che ci sia uno sfoltimento.
Nella relazione che il presidente Tabacci ha presentato nel programma dell'indagine emerge infatti questo eccesso di iper-legislazione, di iper-normazione, che degenera in scarsa chiarezza, incomprensione e in tutto quello che sappiamo, quindi, direi, l'utilizzo dell'algoritmo da parte delle strutture parlamentari per l'elaborazione dei dati ha da offrire all'iniziativa legislativa e all'istruttoria del procedimento legislativo. Esistono uffici parlamentari in Inghilterra, in Francia, in Germania: qui il Comitato per la legislazione si potrebbe rafforzare, promuovendo l'attività di un ufficio preposto all'esame dei testi per il tramite dell'intelligenza artificiale, in modo tale che arrivino in Comitato testi già scremati, selezionati, puliti per il tramite appunto dell'utilizzo della tecnologia.
Questo mi sembra il contributo che andrebbe sviluppato, gettando il cuore oltre Pag. 11l'ostacolo, cosicché il Parlamento entri nell'era digitale, perché non può esimersi, non può rimanerne fuori, ma che lo faccia, sapendo che questo non comporta una sostituzione della macchina in luogo del parlamentare, ma soltanto un aiuto della macchina, che ancora una volta, come emerge da questa indagine conoscitiva, produce una legislazione sia governativa, sia parlamentare, molto farraginosa, che ha determinato addirittura un intervento della Corte, la quale ha detto che non si possono approvare e mettere in circolazione delle leggi che abbiano una talmente significativa incomprensibilità da rendere il destinatario delle stesse incapace di applicarle.
Qui mi fermo. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie, professor Frosini.
Chiedo al presidente Matera o ai deputati e senatori collegati se hanno qualche osservazione da fare.

DOMENICO MATERA, presidente del Comitato per la legislazione del Senato. Buonasera a tutti.
Volevo fare solo un saluto e ringraziare i due professori che ci hanno aiutato nel lavoro che stiamo portando avanti, in sintonia con le azioni e le attività del Comitato con osservazioni chiare, semplici, lineari.
Mi soffermerei su due questioni molto semplici, a partire dall'ultima, quella dell'intelligenza artificiale. Chi vi parla non è troppo d'accordo a introdurre nell'attività e nel meccanismo legislativo parlamentare questo fattore estraneo, che fa venir meno l'attenzione, il lavoro, le competenze dei parlamentari in primis. Abbiamo la fortuna di avere degli uffici di grande competenza, la cui intelligenza è più che sufficiente per coadiuvarci.
Io concorderei invece sul tema dell'articolo 77, comma 3, ossia sul termine di 90 giorni per la conversione in legge dei decreti, perché aiuterebbe sicuramente il dibattito parlamentare, darebbe la possibilità di riesaminare eventualmente un provvedimento normativo, si ricorrerebbe meno al voto di fiducia e, come diceva il professore, è comunque una norma che non crea vantaggi a maggioranza o opposizione, ma vale per tutti, e la qualità della legislazione ne beneficerebbe sicuramente.
Io mi fermo qui, ringraziandovi per l'ottima collaborazione che ci avete dato questa sera.

PRESIDENTE. Ringrazio il presidente Matera.
Desidero svolgere alcune considerazioni per consentire di legare i due interventi, peraltro di grande qualità, del professor Lippolis e del professor Frosini.
La questione di fondo è una questione di natura politica, sulla quale non è competenza nostra arrivare ad una conclusione, ma prescindere dalla quale vuol dire non essere all'altezza del compito che abbiamo. Perché? Perché il professor Lippolis ha parlato del passaggio dalla prevalenza del Governo alla confusione dello svolgimento del procedimento legislativo, facendo una distinzione tra un prima e un dopo sul tema della prevalenza del Governo, evidenziando come nell'arco dei decenni ci sia stato un ribaltamento tra un Governo sottoposto all'iniziativa parlamentare e un Governo (non l'ultimo) che ha adottato delle prassi istituzionalmente arroganti.
Dove sta il punto? Il punto è che la democrazia parlamentare italiana è stata per alcuni decenni espressa dalla forza dei Partiti, che avevano una capacità di selezionare una classe dirigente, per cui non potevi prescindere da questo. Basterebbe studiare con attenzione i testi della Costituente e vedere, anche a proposito della stesura letterale, che è stata affidata ad un grande linguista che sedeva in Assemblea costituente in modo che uscisse una Carta che veniva considerata non solo da chi l'aveva votato, ma anche da chi poi ha potuto sperimentarla, un testo di grande qualità.
Poiché venerdì prossimo ci sarà la presentazione di un libro e un convegno al quale siamo invitati sulla qualità della scrittura legislativa, si pone un problema di grande serietà, perché è chiaro che ognuno di noi ha visto come una cattiva scrittura della legge abbia indotto la Corte ad assumere un atteggiamento di bocciatura di Pag. 12una legge considerata incomprensibile, ovvero impresentabile.
Noi siamo di fronte a un fatto: la trasformazione politica che è intervenuta ha fatto sì che esprimessimo anche una rappresentanza parlamentare, che poi ha subito la cesura del taglio dei parlamentari, che è andata via via depotenziandosi, perché il ricordo potrebbe anche essere vago, ma, tornando indietro di 30 anni fa, penso che non sarebbe stato facile per nessun Governo pensare di imporre una determinata soluzione tenendo conto della qualità e del livello di quella rappresentanza.
È chiaro che, se la rappresentanza è andata via via svilendosi, c'è una sorta di maramaldeggiare da parte del Governo, al quale giustamente, come è stato fatto notare da voi, non dispiace, si sente a suo agio, perché, invece di inseguire la tecnica, come sarebbe possibile, che voi avete indicato delle modifiche regolamentari, che impongono comunque un passaggio non breve per le Aule parlamentari, o almeno così si auspica, preferisce la strada dei decreti-legge, perché, come è stato detto, sono preferibili per chi vuole legare la rapidità della decisione del Governo con un pronunciamento legislativo che possa essere venduto dal punto di vista dell'opinione nell'arco di poche ore, e questo avviene.
Se i Consigli dei ministri sono in funzione dell'emanazione dei decreti-legge, è chiaro che non c'è data certa che tenga, è un meccanismo che rischia di andare avanti.
Delle proposte che avete fatto ce n'è una in particolare, quella del professor Frosini, sulla collaborazione dei Comitati per la legislazione con la Corte costituzionale. Penso che questo sia un elemento chiave, perché è evidente che la Corte sarà chiamata ad assumere delle decisioni, come già le ha assunte, anche sulla sostanza dell'articolo 72 «ogni disegno di legge presentato ad una Camera è, secondo le norme del suo regolamento, esaminato da una Commissione e poi dalla Camera stessa, che lo approva articolo per articolo e con votazione finale».
Il maxiemendamento allora cosa vuol dire? È articolo per articolo? È un'operazione di tecnica anche volgare, con cui si impacchetta una cosa che poi si pretende che il Parlamento passi, dicendo sì o no.
Ecco, mi pare che siete già arrivati alla sintesi. Il prof. Lippolis parla di votarla in sede di regolamento. Facciamolo, però è chiaro che la Corte, secondo me, queste cose le ha viste, perché si vedono platealmente. Poi ci sono delle conseguenze pratiche anche per la funzione del Presidente della Repubblica. La Costituzione non prevede la sua firma come una sorta di firma notarile che viene apposta perché non può fare diversamente; viene apposta perché c'è un primo controllo di natura costituzionale.
Ora, se il testo di un disegno di legge che ha la firma del Presidente della Repubblica entra con tre articoli ed esce con trentatré, quei trenta che sono stati inseriti dal Parlamento non hanno la controfirma del Capo dello Stato, quindi c'è già un depotenziamento evidentissimo delle cose, e, siccome molti dei testi che sono arrivati alla Camera e al Senato sono usciti poi decuplicati in termini di stesure di articoli, è evidente che il problema si pone.
Abbiamo avviato questo lavoro non senza difficoltà, perché è chiaro che i Comitati sono il frutto di un equilibrio e appaiono come degli elementi di garanzia e tali debbono essere, quindi l'analisi che si sta facendo non fa riferimento al Governo in carica, fa riferimento ai Governi che si sono succeduti negli ultimi anni, che hanno via via appesantito il rapporto tra Governo e il Parlamento, come dimostrano ineluttabilmente i dati e come dimostra il lavoro dello stesso Comitato, perché l'obbligo di presentare la documentazione necessaria viene rispettato per un decreto su dieci, almeno questo è quello che ho visto io che prima non ero in Comitato, è chiaro che c'è stato un degrado progressivo. Adesso uno su dieci prevede l'AIR.
Di fronte ai primi tentativi di protesta che avevo manifestato nel Comitato, abbiamo fatto anche un'audizione con un Sottosegretario del Governo, ma sanno benissimo che è come abbaiare alla luna, quindi è qualcosa che non ha un effetto immediato, mentre questa esigenza, che porta con sé anche quella di chiarezza Pag. 13normativa, a proposito delle cose citate, richiede che questi due Comitati riuniti riescano a formulare una serie di proposte che ci consentano di uscire da questa strettoia.
È evidente che anche l'uso delle tecnologie di supporto non va demonizzato, nel senso che l'intelligenza artificiale c'è, in parte viene anche utilizzata o potrebbe essere utilizzata nell'elaborazione dei testi unici, è fuori discussione che sia uno strumento del quale si possa pensare di fare a meno, perché c'è una sorta di gelosia della funzione parlamentare, è una cosa che va tenuta in grande evidenza.
Anche la legge n. 400, che era finalizzata alla chiarezza nella formulazione dei testi legislativi, potrebbe essere aggiornata alla luce delle modifiche che sono intervenute nella stessa funzione della Presidenza del Consiglio rispetto all'equilibrio istituzionale complessivo del Paese.
Su queste cose bisognerà cominciare a lavorare di più, dopodiché (mi pare che Lippolis la reclamasse) adesso c'è un sottocomitato della Giunta per il Regolamento che ha portato alla prima stesura di una revisione sui regolamenti, mi pare che il relatore sia Fornaro, se non ricordo male, ma è chiaro che quella è la strada giusta, perché è interesse della maggioranza e anche dell'opposizione, perché questo Governo dispone di un'ampia maggioranza, ma allora come mai non utilizza la via parlamentare? Perché la condizione parlamentare è quella che è, non mancano i numeri, manca la qualità del dibattito politico che si deve tradurre all'interno dell'Assemblea e deve essere capace anche di interpretare, di sintetizzare le questioni politiche e programmatiche che vengono poste alla sua attenzione, cosa che non sempre emerge con tutta chiarezza.
Vi sarei grato se poteste riflettere sulle cose che avete detto e farle oggetto di un testo, in modo da poterlo diffondere anche a chi oggi non ha potuto ascoltare, perché sarebbe molto importante.
È mia intenzione andare avanti sentendo anche molti vostri colleghi, ma poi tentare, alla fine, di giungere ad una conclusione, e non è da escludere l'organizzazione di un convegno o di un'iniziativa in cui a più voci si arrivi a tentare la definizione di una risposta possibile.
Secondo me, così non va bene: si svilisce il lavoro parlamentare, si svilisce la funzione politica, si hanno degli effetti assolutamente negativi e poi il cittadino non l'apprezza come semplificazione, perché qui non c'è alcuna semplificazione, c'è una cosa scritta male, che complica la vita ai cittadini utenti, non la agevola, anzi, è un atteggiamento delle Istituzioni che risulta punitivo nei confronti dei cittadini, quindi viene vissuto male anche da questo punto di vista.
Non so se nel frattempo qualche collega voglia prendere la parola, diversamente diamo la parola ai nostri due auditi nella speranza che possano aggiungere qualche altra cosa, auspicando che l'impegno che vi ho prospettato possa essere raccolto, rielaborando in un testo scritto le cose interessanti che avete detto oggi, per le quali vi ringrazio entrambi.
Do la parola al professor Lippolis.

VINCENZO LIPPOLIS, già ordinario di diritto pubblico comparato dell'Università degli Studi di Napoli Federico II e dell'Università degli Studi Internazionali di Roma. La questione della definizione del concetto di articolo. Che cosa voleva dire la Costituzione quando parla di votazione articolo per articolo? Ai costituenti era chiarissimo, quindi non avevano bisogno di definirlo.
Il problema, come ho detto prima, è che poi la realtà politica travolge determinate barriere giuridiche. Di fronte alla impossibilità di arrivare a decisioni tempestive, che sono necessarie in questo tipo di società, si sono trovati degli escamotage per arrivare alla decisione tempestiva, però in una maniera confusa – ripeto – cioè senza chiarezza del dibattito.
Mi pare che la Corte non abbia ancora affrontato questo problema, da cui la mia modesta proposta di una definizione di articolo all'interno dei regolamenti parlamentari, perché quando si dice che deve avere la rubrica, essere omogeneo e specifico, significa che certe abnormità non sarebbero più possibili, sempre con l'avvertenza, ripeto, che la norma regolamentare Pag. 14tenga, perché ci sono esempi di norme regolamentari che non sono applicate.
L'altro argomento cui accenno rapidissimamente è la questione dell'intelligenza artificiale. A me risulta che ci siano già inizi presso l'Amministrazione della Camera dell'utilizzazione dell'intelligenza artificiale nell'ordinare gli emendamenti. Non so se ci siano altri casi, ma non è qualcosa di sconosciuto alle Amministrazioni parlamentari, si tratta di utilizzarla al meglio, senza farsi spossessare dall'intelligenza artificiale, che deve essere guidata dall'intelligenza dell'organismo.
Secondo me, sarebbe molto utile in quell'attività di codificazione, che sarebbe meritoria e che ho indicato come una strada di attività per i Comitati per assumere un ruolo di risistemazione dell'ordinamento. Lì potrebbe essere utilizzata molto bene.

PRESIDENTE. Grazie, professor Lippolis.
Do la parola per l'intervento conclusivo al professor Frosini.

TOMMASO EDOARDO FROSINI, ordinario di diritto pubblico comparato dell'Università degli Studi Suor Orsola Benincasa Napoli. Grazie.
Scusate se torno a insistere sulla legge n. 400, ma la legge n. 400 in Paesi come la Spagna e la Francia si sarebbe collocata nell'ambito delle fonti come una legge organica, cioè una legge che ha bisogno dell'approvazione di un quorum rinforzato, che pertanto è una legge alla quale l'opposizione deve contribuire e che ha un maggior peso nell'ordinamento.
È inutile immaginare, come è stato fatto peraltro, di introdurre la categoria delle leggi organiche, perché se tutto deve risolversi in ipotesi emendative della Costituzione, non si fa nulla, c'è questo disegno di legge sulla forma di Governo, che si cerca di non caricare con altre questioni, proprio per evitare di appesantirlo e renderlo vulnerabile laddove dovesse esserci un voto referendario.
Se questo dovesse passare, però, secondo me ci sarebbero delle conseguenze, non potrebbe rimanere così dal punto di vista della normazione, perché non basta l'elezione diretta senza prevedere, anche a livello legislativo, altre forme e modalità di azione del Governo.
Una di questa è la legge n. 400, quindi un domani si può anche elevare la legge n. 400 a categoria delle leggi organiche, introducendo questa nuova fonte nel sistema che ordina la produzione delle leggi, sulla base di un'accentuazione del voto maggioritario.
Un'altra questione riguarda l'intelligenza artificiale. È vero, in Senato (lo avevo letto di recente) c'è una Commissione, un Comitato, un organismo che lo sta studiando, però mettere in ordine gli emendamenti è poca roba, è come utilizzare una Ferrari per fare 200 metri.
C'è un regolamento sull'intelligenza artificiale, che a giorni verrà approvato e di cui l'Italia dovrà rendere conto a livello europeo, nel quale mi pare ci sia qualche accenno all'attività parlamentare, laddove salvaguarda ovviamente la libertà parlamentare, ma offre anche al Parlamento l'ipotesi dell'utilizzo a determinate condizioni.
Io tendenzialmente non sono molto favorevole all'idea di imbrigliare l'azione tecnologica, anche perché quello che scrivi oggi rischia di essere superato domani dalla velocizzazione della tecnologia, quindi se tu «immagini di», poi si inventano una nuova ChatGPT o chissà quale altra cosa, e quella norma diventa in poco tempo obsoleta. Dunque, non che il Parlamento fugga all'ipotesi di farsi aiutare dall'intelligenza artificiale, ma lo faccia facendo dominare l'intelligenza umana sull'intelligenza artificiale, che poi è la quadratura del cerchio di tutti i discorsi che si fanno sull'etica, anche la Commissione governativa.
Per come viene rappresentata, l'intelligenza artificiale sembra quasi un qualcosa che va per la sua strada, è più potente dell'intelligenza umana, è in grado di soggiogare e dominare l'uomo, ma niente affatto, l'intelligenza artificiale è il frutto della capacità umana di averla saputa elaborare e pertanto di saperla utilizzare nel modo più conveniente al raggiungimento di quel determinato obiettivo.Pag. 15
Il Parlamento può anche agire in forma più soft rispetto al campo medico-scientifico, dove ormai senza l'intelligenza artificiale non si fa più nulla, perché diagnosi e terapie mediche passano tutte attraverso l'intelligenza artificiale e – Presidente, me lo consentirà – menomale, perché si sono potute scoprire malattie e forme di cura delle malattie attraverso l'utilizzo degli algoritmi che cercano nei big data, nei dati di tutto il mondo, quindi c'è stato in Thailandia uno che ha avuto una malattia simile a quella che ha uno di Frosinone e tramite l'algoritmo la individui e puoi utilizzare la terapia che è stata utilizzata lì per salvare una vita umana. Ci rendiamo conto dell'importanza?
Qui si tratta di un lavoro istruttorio, cioè di favorire, di facilitare, di sgombrare questo eccesso, questo profluvio di norme attraverso un'azione di asciugamento, del quale il Parlamento, il parlamentare e, primo fra tutti, il Comitato per la legislazione può non tenere conto, non è obbligato, purché lo motivi dicendo perché non sembra adatto il suggerimento. È chiaro che le situazioni vanno vissute al di là della neutralità della tecnologia, l'uomo deve capire anche la dinamica degli effetti di quello che sta producendo nel contesto dei rapporti umani. Grazie.

PRESIDENTE. Grazie.
Se nessuno dei colleghi in ascolto chiede la parola, dichiaro chiusa la seduta odierna.
Il seguito dell'indagine conoscitiva congiunta è quindi rinviato a lunedì 12 febbraio, alle ore 16.30, presso il Senato della Repubblica, con l'audizione della professoressa Marta Cartabia, Presidente emerito della Corte costituzionale, e del professor Francesco Saverio Marini, ordinario di Istituzioni di diritto pubblico.
Buona serata.

La seduta termina alle 17.50.