PRESIDENZA DEL PRESIDENTE
GIUSEPPE TOMMASO VINCENZO MANGIALAVORI

La seduta comincia alle 13.30.

Sulla pubblicità dei lavori.

PRESIDENTE. Avverto che la pubblicità dei lavori della seduta odierna sarà assicurata anche mediante la resocontazione stenografica e la trasmissione attraverso la web-tv della Camera dei deputati.

Audizione di rappresentanti della Banca d'Italia.

PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca l'audizione di rappresentanti della Banca d'Italia nell'ambito dell'indagine conoscitiva sugli effetti macroeconomici e di finanza pubblica derivanti dagli incentivi fiscali in materia edilizia.
È presente il dottor Pietro Tommasino, direttore del Servizio Struttura economica del Dipartimento economia e statistica della Banca d'Italia, che ringrazio per essere venuto e cui do subito la parola.

PIETRO TOMMASINO, direttore del Servizio Struttura economica del Dipartimento economia e statistica della Banca d'Italia. Signor presidente e onorevoli deputati, vi ringrazio per l'invito rivolto da questa Commissione alla Banca d'Italia a contribuire all'indagine sugli strumenti di incentivazione fiscale in ambito edilizio.
Prima di entrare nel vivo dell'analisi, consentitemi di ricordare rapidamente tre punti generali sul tema delle agevolazioni fiscali, su cui peraltro si è soffermato il capo del nostro Servizio Assistenza e consulenza fiscale nel corso di una recente audizione al Senato.
In primo luogo, il Paese è chiamato nei prossimi anni a un percorso di consolidamento dei conti che richiede che ogni misura sia valutata con la massima attenzione riguardo al suo impatto sull'economia e sui conti pubblici.
In secondo luogo, interventi di carattere settoriale contribuiscono a rendere più complesso e meno trasparente il sistema tributario, che beneficerebbe al contrario di una paziente e sistematica opera di razionalizzazione. Non a caso, il disegno di legge di delega fiscale approvato dal Governo prevede un riordino delle cosiddette tax expenditure.
In terzo luogo, in generale le agevolazioni hanno natura automatica e in molti casi sono assenti i controlli a monte. Ciò rende sicuramente più agevole al singolo usufruirne ma fa sì che il loro impatto aggregato sul gettito sia assai difficile da prevedere ex ante, perché dipende dalle scelte che i potenziali beneficiari faranno in merito al loro utilizzo: non è facile per il decisore politico, e ancor più per il cittadino, percepirne in modo corretto i costi e i benefici. Come vedremo, la stessa valutazione ex post è spesso molto complessa.
Nel prosieguo, in linea con l'oggetto dell'indagine conoscitiva promossa da questa Commissione, mi focalizzerò sugli incentivi in materia edilizia. Nella prima sezione descriverò brevemente le caratteristiche di due agevolazioni particolarmente rilevanti, i cosiddetti bonus facciate e superbonus. Successivamente, svolgerò alcune considerazioni di carattere analitico propedeutiche a una prima valutazione di queste misure.
Dal 1998 sono state introdotte numerose agevolazioni fiscali per le spese sostenute in attività di recupero e riqualificazionePag. 4 del patrimonio edilizio. Più di recente, l'attenzione del legislatore si è estesa anche a interventi volti a migliorare l'efficienza energetica degli edifici o a diminuirne il rischio sismico. Nel corso del tempo tali misure hanno subìto molteplici proroghe e modifiche, che hanno mutato la platea dei beneficiari, i parametri, le modalità di fruizione e, in ultima analisi, i loro effetti sull'attività economica e sulle entrate tributarie.
Il bonus facciate, in particolare, è stato introdotto con la legge di bilancio per il 2020 e inizialmente prevedeva una detrazione dall'IRPEF pari al 90 per cento delle spese sostenute nel 2020 per il recupero o il restauro della facciata esterna di larga parte degli edifici urbani. L'incentivo è stato poi prorogato a tutto il 2021 e, seppure con un'aliquota ridotta, anche al 2022.
Il superbonus è stato invece introdotto nel secondo semestre del 2020 dal decreto-legge cosiddetto «Rilancio» e stabiliva un aumento temporaneo al 110 per cento delle detrazioni dall'IRPEF previste per alcune tipologie di lavori, in questo caso volti ad aumentare l'efficienza energetica degli edifici e a ridurre il rischio sismico.
Inizialmente era previsto che il superbonus fosse utilizzabile per gli interventi realizzati tra il momento della sua introduzione e la fine del 2021. L'incentivo è stato tuttavia prorogato con varie modifiche: a dicembre 2022, con alcune eccezioni, con la stessa aliquota di detrazione e, a dicembre 2025, con aliquote via via decrescenti nel tempo, fino ad arrivare al 65 per cento.
Il bonus facciate e il superbonus erano inizialmente soggetti a vincoli molto diversi. In particolare, per il secondo erano previsti limiti di spesa massima, in funzione del tipo di intervento, e l'asseverazione della congruità dei prezzi. Nel corso del tempo vari interventi normativi hanno rafforzato i controlli preventivi per entrambi gli strumenti, in particolare per il bonus facciate, al fine di contrastare il rischio di frodi.
Il citato decreto-legge «Rilancio» aveva inoltre innovato radicalmente la modalità di fruizione delle agevolazioni fiscali. Come sapete, insieme all'utilizzo diretto della detrazione in sede di dichiarazione dei redditi si dava al contribuente la possibilità di optare per un contributo sotto forma di sconto in fattura, pari nel massimo al corrispettivo dovuto, oppure per la cessione del credito d'imposta a terzi. Anche il regime di cedibilità dei crediti è stato oggetto di numerosi interventi legislativi nel tempo, che hanno modificato il numero massimo di cessioni possibili e la tipologia di cessionari.
Da ultimo, il decreto-legge n. 11 del 2023, ora all'esame delle Camere per la sua conversione, ha stabilito che dal 17 febbraio scorso per i nuovi interventi non sono più possibili né lo sconto sul corrispettivo dovuto in fattura, né la cessione del credito d'imposta. Per questi, quindi, si ritorna all'originaria previsione, secondo cui la detrazione può essere fruita unicamente in dichiarazione dei redditi, a scomputo dell'imposta, dal soggetto che ha commissionato effettivamente i lavori.
La sezione successiva del mio testo propone alcuni approfondimenti, che pur non potendo essere letti in modo integrato tra loro, giacché differiscono per le metodologie adottate e per le grandezze analizzate, sembrano nel complesso corroborare alcuni fatti stilizzati.
Il contributo del settore delle costruzioni alla crescita negli ultimi anni è stato senza dubbio rilevante e su tale settore ha inciso in modo significativo il potenziamento degli incentivi. Il loro costo in termini di finanza pubblica è stato tuttavia ingente, sebbene l'impatto abbia riguardato solo una piccola parte del patrimonio immobiliare nazionale.
Resta fermo che i dati e le analisi al momento disponibili non consentono ancora una valutazione precisa e definitiva del rapporto tra i costi e i benefici delle due misure.
A fine 2022 il valore aggiunto delle costruzioni, che rappresenta circa il 5 per cento del valore aggiunto totale, era cresciuto in termini reali di quasi 30 punti percentuali rispetto al livello medio del biennio pre-crisi 2018-2019, contro i 2 punti Pag. 5percentuali dei servizi e una lieve riduzione nell'industria in senso stretto.
A fine 2022, sempre rispetto alla media 2018-2019, gli investimenti in costruzioni residenziali sono risultati più elevati di quasi il 40 per cento, quelli in altre costruzioni sono stati più alti di poco più del 30 per cento, quelli totali di oltre il 20 per cento e quelli in impianti e macchinari, e in prodotti della proprietà intellettuale, rispettivamente di poco più del e di circa il 10 per cento.
Questi andamenti si sono riflessi sugli indici di fiducia delle imprese di costruzione, che risultano ora superiori sia alla fase ciclica precedente la crisi sia, tenendo conto della media dei livelli di lungo periodo per consentire la comparazione, a quelli degli altri comparti.
L'efficacia degli incentivi nello stimolare gli investimenti in edilizia residenziale può essere stimata con tecniche econometriche di valutazione controfattuale delle politiche, ricordando che i dati in questo momento, come di consueto, sono suscettibili di revisioni e che questo esercizio non consente di cogliere né gli effetti di medio-lungo periodo sul settore interessato, né le implicazioni di equilibrio economico generale sugli altri settori.
In ogni caso, secondo le nostre analisi preliminari nel biennio 2021-2022 la spesa aggiuntiva dovuta al potenziamento dei bonus è stata pari a poco meno della metà del valore degli investimenti che hanno goduto delle agevolazioni. Accanto alla spesa addizionale, vi è infatti una quota di spesa che le famiglie avrebbero effettuato anche in assenza di agevolazioni, relativa sia a progetti già programmati sia a progetti che ne hanno sostituiti altri di importo simile.
Nel sondaggio congiunturale sulle imprese industriali e dei servizi, condotto all'inizio dello scorso autunno, circa il 70 per cento delle imprese operanti nell'edilizia residenziale con almeno 10 addetti aveva dichiarato di avere svolto lavori che hanno usufruito del superbonus nei primi nove mesi del 2022.
Nell'indagine sulle aspettative di inflazione e crescita, condotta trimestralmente dalla Banca d'Italia, la quota di imprese attive nell'edilizia con almeno 50 addetti i cui lavori hanno beneficiato, almeno in parte, del superbonus si è collocata intorno al 55 per cento alla fine dello scorso anno e al 50 per cento nel primo trimestre del 2023. Percentuali analoghe si riscontrano nelle attese formulate per il complesso dell'anno in corso, con una diminuzione nell'indagine più recente, rispetto a tre mesi prima, della percentuale di aziende che segnalano quote superiori a un terzo dei lavori che beneficiano dell'incentivo. Tale evidenza è coerente con un impatto del bonus sulla produzione del settore, che sembra in attenuazione progressiva e moderata nel corso di quest'anno.
Passiamo adesso da un'ottica più settoriale a una più macroeconomica. L'impatto macroeconomico dei bonus edilizi non è limitato, infatti, alla realizzazione di investimenti in costruzioni «aggiuntivi». All'effetto meccanico dell'aumento degli investimenti si sommano anche quelli moltiplicativi determinati dall'attivazione della domanda aggregata e dell'occupazione.
Secondo le nostre valutazioni, basate sulle elasticità incorporate nel modello econometrico della Banca d'Italia, il moltiplicatore associato a una maggiore spesa in costruzioni potrebbe essere superiore all'unità, non dissimile da quello degli investimenti pubblici.
C'è poi da dire che il moltiplicatore associato alle risorse pubbliche impiegate per agevolare investimenti «sostitutivi», ovvero per finanziare investimenti che sarebbero stati effettuati anche in assenza dell'incentivo, per quanto inferiore è anch'esso positivo. Infatti, queste risorse producono effetti economici liberando fondi privati che si rendono così disponibili per usi alternativi. Si configurano, quindi, come una sorta di trasferimento alle famiglie da parte del settore pubblico, cui si associa un moltiplicatore nettamente inferiore a quello degli investimenti. In media, nel nostro modello econometrico il moltiplicatore dei trasferimenti è crescente nel tempo fino a raggiungere 0,5 a tre anni dall'impulso.
L'insieme di queste considerazioni farebbe ritenere plausibile che il moltiplicatore non sia lontano dall'unità, ma la valutazionePag. 6 puntuale degli effetti connessi con le misure è complicata da una serie di elementi, che vanno prevalentemente nella direzione di un ridimensionamento di questa stima. I caveat sono tre.
In primo luogo, lo stimolo impresso dalle agevolazioni fiscali all'attività di investimento può, specie quando si ritorna in una fase ciclica espansiva, incontrare vincoli nella disponibilità di materie prime e manodopera che possono limitarne gli effetti traducendosi, in parte, in pressioni al rialzo sui prezzi.
In secondo luogo, bonus facciate e superbonus potrebbero aver determinato una ridefinizione dei piani di investimento delle famiglie, con un'anticipazione al biennio 2021-2022 di spese comunque programmate per gli anni successivi.
Questa anticipazione dei piani di spesa potrebbe aver generato impatti macroeconomici particolarmente concentrati nel periodo di vigenza dei benefici, cui potrebbero seguire effetti negativi non trascurabili di «caduta tecnica», anch'essi difficili da quantificare. Potrebbe dunque conseguirne un andamento temporale non lineare anche del relativo moltiplicatore.
Infine, come ricordato, nel corso del tempo sono intervenute numerose modifiche normative che hanno alterato ripetutamente la durata, il perimetro di fruizione e le caratteristiche di cedibilità dell'operazione. Questi cambiamenti, e l'incertezza che a essi si accompagna, incidono sulle connesse decisioni di investimento, basate su logiche e considerazioni di carattere pluriennale e, quindi, sul profilo corrente e atteso degli effetti associati alla misura.
Ovviamente, il superbonus ha anche contribuito alla transizione ambientale. In Italia, ai consumi di energia del settore residenziale e dei servizi è riconducibile circa il 23 per cento delle emissioni nazionali di gas a effetto serra. Una drastica diminuzione dei consumi energetici degli edifici residenziali è dunque molto utile, al fine sia di raggiungere l'obiettivo comunitario di emissioni nette nulle entro il 2050 sia di rendere le famiglie meno esposte ai rincari energetici.
Le ristrutturazioni volte ad aumentare l'efficienza termica degli edifici, come quelle finanziabili con il superbonus, costituiscono una via per ridurre i consumi energetici. Tuttavia, l'effettiva riduzione di questi ultimi e delle emissioni dipende anche da quanto gli occupanti modificano le proprie scelte di consumo una volta che l'immobile è reso più efficiente. Ad esempio, se un nuovo sistema di riscaldamento consentisse di ottenere una data temperatura a un costo minore, gli abitanti potrebbero decidere di utilizzare tali risparmi per ottenere una temperatura maggiore. Studi empirici hanno dimostrato che questi aspetti comportamentali sono quantitativamente rilevanti e bisogna pertanto tenerne conto nelle stime di effettiva riduzione dei consumi e abbattimento delle emissioni previste per gli incentivi di ristrutturazione edilizia.
L'analisi costi-benefici di una politica climatica può essere condotta mettendo a confronto il suo costo con il valore monetario attualizzato della riduzione attesa delle emissioni di gas serra, calcolato in termini di minori danni futuri legati al cambiamento climatico in tutto il pianeta, quali, ad esempio, i danni causati da calamità naturali, da minore produttività agricola e via elencando. Tale valore è noto in letteratura come social cost of carbon.
Le stime del social cost of carbon reperibili in letteratura variano tra una decina e svariate centinaia di euro per tonnellata di CO₂. L'ampio spettro dei valori riflette in larga misura le diverse ipotesi sul tasso di sconto utilizzato per attualizzare i danni futuri e il peso relativo da assegnare a quelli che si verificheranno nei Paesi a basso reddito, i più esposti agli effetti del cambiamento climatico in virtù della loro posizione geografica.
Adottando un tasso di sconto di poco inferiore al 2 per cento, in linea con alcuni contributi recenti nella letteratura sul tema, e assegnando un peso relativamente maggiore ai danni che si verificheranno nei Paesi a basso reddito, i benefici ambientali del superbonus ripagherebbero i costi finanziari in circa 40 anni. Adottando tassi di sconto più alti, però, o ponderando i danni in modo uniforme tra i diversi Paesi, Pag. 7il valore monetario dei benefici ambientali risulterebbe inferiore ai costi.
La stima dell'impatto complessivo sui conti pubblici del bonus facciate e del superbonus è variata nel tempo sia a causa delle modifiche normative, sia per effetto di una richiesta di incentivi più marcata di quanto previsto inizialmente.
Nelle statistiche ufficiali, il profilo temporale degli effetti di bilancio ha risentito di alcuni cambiamenti di natura contabile. Come noto, una recente modifica del Manuale per le statistiche di finanza pubblica in Europa ha reso necessario riclassificare questi due bonus come crediti d'imposta «pagabili», in virtù del loro regime di ampia cedibilità.
Questo nuovo trattamento contabile non ha alcun impatto sul costo complessivo delle misure, né sul loro effetto sul debito pubblico, mentre ha implicazioni rilevanti per la distribuzione temporale della contabilizzazione dei costi nei conti economici annuali delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, nell'indebitamento netto. Si passa infatti dalla contabilizzazione per cassa, cioè al momento dell'utilizzo dei crediti in compensazione di futuri debiti di imposta, adottata finora nei dati di consuntivo e nelle previsioni governative, a una contabilizzazione per competenza, ossia in un momento prossimo a quello dei lavori edilizi che hanno dato origine ai benefici fiscali.
Per questo motivo, i conti economici pubblicati lo scorso 1° marzo dall'ISTAT sono stati rivisti rispetto al passato, con disavanzi più alti di 0,2 e 1,8 punti percentuali del prodotto interno lordo rispettivamente nel 2020 e nel 2021.
Sulla base delle informazioni rilasciate dall'ISTAT in occasione dell'audizione presso il Senato sui crediti d'imposta di metà marzo, si può peraltro valutare che nei dati di consuntivo per il triennio 2020-2022 siano ora inclusi oneri lordi riconducibili al superbonus e al bonus facciate per quasi 90 miliardi di euro. A questi si aggiungeranno, in futuro, quelli relativi al superbonus nel 2023-2025, il cui importo tuttavia è di difficile valutazione allo stato attuale, dato anche il fatto che sono possibili modifiche normative.
La nuova modalità di contabilizzazione, oltre al peggioramento dell'indebitamento netto nel 2020-2022, comporta una meccanica riduzione del disavanzo nei prossimi anni. Tuttavia, occorre sottolineare che tale riduzione non ha alcun effetto sulla dinamica attesa del debito pubblico, né libererebbe risorse finanziarie per i conti pubblici.
Concludendo, i provvedimenti di incentivazione all'edilizia residenziale adottati nel 2020 rispondevano anche all'esigenza di sostenere il settore delle costruzioni dopo una lunga fase di debolezza, accentuatasi con la crisi pandemica. L'aumento dell'entità delle detrazioni e le modifiche delle modalità di fruizione, con la possibilità di cederle a terzi, hanno accresciuto la domanda di lavori nel breve periodo. Gli interventi di riqualificazione edilizia agevolati con il superbonus contribuiscono anche, in parte, come abbiamo visto, al processo di transizione ecologica.
Tuttavia, come da noi sottolineato più volte in passato, tali agevolazioni hanno un costo rilevante per i conti pubblici, che va valutato considerando il minore impatto di questa tipologia di investimenti sulla produttività e sulla crescita nel lungo periodo rispetto a possibili impieghi alternativi.
Inoltre, detrazioni con aliquote pari o superiori al 100 per cento possono accrescere i costi, visto che il contribuente, non partecipando in alcun modo alla spesa o partecipandovi in modo limitato, non ha alcun interesse a contenerli.
Il costo degli interventi si è rivelato molto superiore alle stime iniziali. Ciò conferma gli inconvenienti in termini di trasparenza delle somme effettivamente stanziate e di controllo dei costi connessi con l'utilizzo dei crediti d'imposta come strumento di politica di bilancio.
Il moltiplicatore fiscale dell'intervento, per quanto relativamente elevato, verosimilmente non è stato tale da rendere lo strumento a impatto nullo per il conto economico delle amministrazioni pubbliche. Andrebbero anche valutati compiutamente gli aspetti redistributivi di queste Pag. 8misure, rivolte ai proprietari di immobili, esercizio al momento complesso con i dati a disposizione.
Una recente analisi dell'Ufficio parlamentare di bilancio sui dati delle dichiarazioni dei redditi delle persone fisiche mostra che almeno fino al 2020, quindi prima del superbonus ossia prima che le detrazioni fossero cedibili, questo tipo di agevolazioni ha favorito soprattutto i contribuenti con alto reddito. Proprio per la cedibilità, gli effetti del superbonus potrebbero essere stati meno regressivi, anche se non esistono ancora evidenze sistematiche al riguardo.
Superata questa fase di discussione e ripensamento del superbonus e delle altre agevolazioni per l'edilizia, andrà fatto uno sforzo per disegnare incentivi in materia di efficienza energetica che siano in primo luogo stabili nel lungo periodo, dovendo produrre effetti coerenti con gli impegni presi dall'Italia in ambito europeo, e sostenibili per le finanze pubbliche; in secondo luogo efficienti ed efficaci, cioè in grado, da un lato, di massimizzare la quota di investimenti «aggiuntivi» e, dall'altro, di avere un impatto significativo su una quota ampia del patrimonio immobiliare; infine anche equi, cioè tali da concentrare le risorse sulle famiglie più bisognose, a beneficio anche della loro efficienza.
Più in generale, andranno messi a fuoco gli obiettivi delle politiche pubbliche in ambito abitativo. Questi ultimi non si limitano ai pur importanti aspetti della sostenibilità ambientale e del sostegno congiunturale al settore edilizio, ma includono anche l'efficienza dei mercati coinvolti, la disponibilità di abitazioni di qualità a prezzo accessibile, in primo luogo per le famiglie con redditi più bassi, nonché il rispetto dell'estetica e della qualità delle architetture e dell'urbanistica. Una volta stabilita l'importanza relativa da dare a questi obiettivi, si potrà discutere con quali strumenti sia più agevole e meno costoso raggiungerli, considerando affianco ai trasferimenti e alle agevolazioni fiscali, per quanto possibile, come già detto, indirizzati soprattutto alle famiglie più vulnerabili, anche l'intervento diretto.
Nel nostro Paese l'investimento pubblico nel settore dell'edilizia sociale è infatti inferiore, in rapporto al PIL, a quello medio registrato nell'Unione europea.

PRESIDENTE. Grazie, dottor Tommasino. Do ora la parola ai deputati che intendano intervenire per porre quesiti o formulare osservazioni.

EMILIANO FENU. Scusate se faccio irruzione in una Commissione che non è la mia, ma ovviamente l'audizione era importante.
Volevo chiedere cosa pensa la Banca d'Italia – questo è stato detto anche dal Governo ieri in un'interrogazione presso la VI Commissione Finanze, ma era evidente anche da una lettera inviata da Eurostat a ISTAT, credo a fine febbraio – circa il fatto che possa essere rivista la contabilizzazione di questi crediti nel bilancio dello Stato e quindi anche la determinazione del deficit, dell'indebitamento. Domando ciò perché la caratteristica principale, anche stando all'ultimo Manuale di Eurostat, che dovevano avere questi crediti per essere considerati pagabili era l'alta probabilità che fossero fruiti.
Eurostat ha constatato quello che in realtà tutti già sapevamo da tempo, cioè che una parte abbastanza importante di questi crediti in realtà erano «incagliati», ed è tuttora così, e conseguentemente la probabilità che non venissero fruiti era alta. Eurostat ha chiesto a ISTAT nuovi elementi entro il mese di giugno, altrimenti si dovrebbe rivedere nuovamente questa contabilizzazione.
Eurostat fa riferimento alle annualità dal 2023 in poi, ma a mio giudizio, poiché i crediti incagliati che rischiano di non essere riscossi riguardano anche le annualità precedenti, chiedo a Banca d'Italia se secondo voi invece a questo punto, qualora permanga la situazione di incaglio, debbano essere riviste le contabilizzazioni relative anche alle annualità precedenti, riferite in particolare al 2020, al 2021 e al 2022.

SILVIO LAI. Ringrazio il rappresentante della Banca d'Italia, che ha fornito una Pag. 9serie di informazioni molto utili. Ho alcune esigenze di chiarimento, in particolare rispetto alle sue conclusioni.
La prima conclusione a cui arriva la Banca d'Italia è che sostanzialmente tali agevolazioni hanno un costo rilevante per i conti pubblici, che va valutato considerando il minore impatto di questa tipologia di investimenti sulla produttività e sulla crescita economica nel lungo periodo rispetto a possibili impieghi alternativi.
La mia domanda è abbastanza banale. Al di là di alcuni condizionamenti che sono stati citati nella relazione, quali, ad esempio, il potenziale aumento del costo delle materie prime, la possibilità che in qualche modo si sottraggano risorse a investimenti delle famiglie negli anni successivi, i dubbi sulla prospettiva, ovvero il fatto che non siano incentivi stabili, quali sono i possibili impieghi alternativi che abbiano almeno la caratteristica sia di un moltiplicatore pari a uno, sia di produrre un beneficio ambientale, seppure nella peggiore delle ipotesi stimabile in quarant'anni?
La seconda domanda riguarda sempre le conclusioni. Lei ha detto che il costo degli interventi si è rivelato molto superiore alle stime iniziali e che questo conferma gli inconvenienti in termini di trasparenza delle somme effettivamente stanziate e di controllo dei conti connessi con l'utilizzo dei crediti d'imposta come strumento di politica di bilancio. E ha aggiunto che andrebbero valutati compiutamente gli effetti redistributivi di queste misure, che però, ha precisato subito dopo, grazie alla cedibilità potrebbero essere diventati meno regressivi, che è peraltro quello che ha sostenuto l'Ufficio parlamentare di bilancio.
Siamo in presenza di un cane che si morde la coda: se tu vuoi fare degli interventi di carattere non regressivo devi consentire strumenti di cedibilità o di sconto in fattura, altrimenti è chiaro che il sistema unicamente della detrazione sul reddito pone in qualche modo soltanto chi ha un reddito alto nelle condizioni di poter fare questo tipo di investimenti.
Ci sono alternative a questo, oppure il consiglio della Banca d'Italia è quello che si differenzi l'intervento, potendo, ad esempio, da una parte consentire la cedibilità del credito a chi non ha capienza, dall'altra invece usare una politica di detrazione fiscale tradizionale? È chiaro infatti che, anche per la prospettiva che dà l'Unione europea all'intervento in questo ambito, che è quello edilizio, il decisore politico ha in qualche modo davanti a sé una scelta da compiere.
Ci sono investimenti davvero più efficienti e che abbiano le stesse caratteristiche? Oppure questi sono indispensabili perché tanto bisogna farli e comunque non sarebbero meno efficienti di altri, ma bisogna soltanto trovare il modo di evitare che ci sia la possibilità di eccedere rispetto alla programmazione? Questi interventi sono infatti chiaramente vincolati dalla possibilità di programmare soltanto se uno ha la quantificazione, ma si tratta di una quantificazione talmente elevata che la possibilità di programmare ovviamente è limitata anche dalla disponibilità dei conti dello Stato.

LUIGI MARATTIN. La mia domanda è semplice e, forse, nella mia valutazione ha ancor più peso, visto che ogni volta che pensavo al moltiplicatore standard di questa misura mi dicevo che, anche se è basso, almeno avremo degli effetti ambientali. Per la prima volta, se non vado errato, oggi invece voi ci portate anche un'analisi costi-benefici relativa alle emissioni ambientali che è assolutamente terrificante, poiché essa mostra che con un tasso di sconto del 2 per cento i costi sostenuti si ripagano in quarant'anni, tenuto conto del valore attualizzato delle minori emissioni di CO₂. Se il tasso di sconto fosse più alto, come è possibile, addirittura avremmo un'analisi costi-benefici ancora peggiore. Questa è solo una premessa per dire che è ancora più importante capire bene il moltiplicatore.
Ho notato che voi di Banca d'Italia siete stati molto cauti nella stima del moltiplicatore del PIL. Nell'audizione del 21 febbraio scorso presso la 6^a Commissione Finanze e tesoro del Senato, voi avevate detto, citando anche un vostro mimeo interno, che la metà degli investimenti che il superbonusPag. 10 ha permesso hanno carattere aggiuntivo.
L'Ufficio parlamentare di bilancio, in un'audizione del 2 marzo scorso nell'ambito della medesima indagine conoscitiva svolta presso il Senato, si è spinto un po' più avanti col modello MeMo-It, dando un moltiplicatore nei fatti di 0,2-0,3, in quanto giudicano alla fine un impatto pari a un punto di PIL, ossia circa 19 miliardi di euro, e quindi, a seconda se consideriamo i lavori già conclusi o le spese impegnate, abbiamo un valore del moltiplicatore di 0,2 o 0,3.
Mi chiedevo dunque, pur apprezzando quello che avete scritto nella relazione, se nelle vostre valutazioni interne avete una stima un po' più precisa di questo moltiplicatore.
L'UPB, appunto, lo fissa allo 0,2-0,3. Voi siete stati molto precisi sull'analisi costi-benefici ambientali – e, al riguardo, ho usato l'aggettivo «terrificante», che ribadisco –, però mi chiedo se ci potesse essere un po' più di precisione, seppur riconoscendo che tutti i fattori di incertezza che lei ha elencato sono assolutamente validi. Le domando dunque se avete una stima o un intervallo di stima del moltiplicatore del PIL che può condividere con noi.

MARIA CECILIA GUERRA. Ringrazio il dottor Tommasino per questa audizione, che aggiunge elementi conoscitivi importanti alla nostra indagine.
Volevo chiedere alcune cose che sono un po' laterali, quindi poi lei mi dirà se ricadono o meno nell'ambito delle sue competenze.
Per quanto riguarda gli effetti sui conti pubblici, al di là della domanda che faceva l'onorevole Fenu, sono chiari gli effetti di ricomposizione temporale, con i flussi di cassa che restano tuttavia inalterati. Proprio su questo secondo aspetto, noi abbiamo incontrato una forte resistenza da parte del Governo a introdurre compensazioni, ad esempio attraverso l'F24 – mi riferisco ai crediti «incagliati», quindi non al futuro ma al passato –, motivata da ragioni di onerosità.
Come posso interpretare questa resistenza, nel senso forse che comporta dei costi? Vuol dire cioè che crea una sproporzione rilevante rispetto alle aspettative di non realizzazione del credito che erano incorporate nelle stime pubbliche? Non so se mi sono spiegata, ma non riesco a trovare un'altra spiegazione.
Avevamo fatto i crediti, bene o male che fosse e con tutto il «pasticcio» che è successo, ed erano cedibili, quindi con un'alta probabilità di realizzazione e anche nelle stime dei conti pubblici questa alta probabilità di realizzazione doveva essere incorporata. Dopodiché c'è stato un «incaglio», ma l'incaglio non era previsto; se dunque io risolvo l'incaglio, perché, ad esempio, introduco forme di compensazione più agevoli, nei termini e quindi negli anni in cui era già previsto, perché devo avere un effetto di contabilità che ci viene invece segnalato, che non è assolutamente coperto e che costituirebbe un disastro per la finanza pubblica? Questo per quanto riguarda il passato; non so se mi sono spiegata, ma è una cosa che mi tormenta.
L'unica risposta che mi do è che in realtà era stata già incorporata la previsione di una non realizzazione dei crediti, ossia della possibilità di incaglio, nel senso appunto che in qualche modo era già stato previsto un incaglio, che poi si è difatti verificato.
La seconda domanda che volevo fare è la seguente: nelle audizioni che abbiamo svolto fino adesso, inclusa la sua, c'è poca informazione – ma probabilmente perché è difficile averla – sulla questione relativa all'effetto sui prezzi. In proposito, circolano le versioni più diverse.
C'è stata una pressione sui prezzi solo con riferimento ad alcuni campi, quali, ad esempio, i condizionatori o, sicuramente, le caldaie, rispetto alle quali sappiamo che c'è stato davvero un effetto rilevante in termini di inflazione? Questa inflazione, rispetto a quello che è successo negli altri Paesi, fa pensare a una pressione maggiore o anche a comportamenti non idonei, che potremmo definire speculativi in senso lato? Se aveste qualche informazione in più, sempre che ovviamente vi sia, sarei molto contenta di averla.Pag. 11
Terza e ultima questione: nel valutare gli effetti energetici e il contributo alla transizione ambientale, a pagina 9 della relazione che ha depositato, lei fa riferimento a studi empirici che hanno dimostrato che aspetti comportamentali di adattamento, per cui se uno spende meno potrebbe essere indotto a riscaldare di più l'abitazione, potrebbero alterare l'effetto voluto sulla transizione ambientale.
Le chiedo se questi studi hanno tenuto conto della tipologia di immobili a cui l'incentivo è diretto. Se, come penso sia implicito nelle vostre conclusioni, che io largamente condivido, circa l'opportunità di passare a misure con un target più preciso, queste misure fossero più finalizzate nel campo dell'edilizia residenziale, a parte quella sociale o quella pubblica – mi riferisco a ospedali e scuole, che potrebbero essere prioritari per altre ragioni –, se dunque, restando al settore dell'edilizia residenziale, io facessi un intervento che ha come priorità le case più disagiate dal punto di vista energetico, probabilmente avrei banalmente più guadagno dal punto di vista energetico, ma anche sulla base del seguente elemento: lì non si tratta infatti di scaldare di più la casa, ma proprio di scaldarla. Abbiamo veramente un patrimonio edilizio in cui i temi delle fessurazioni e dell'umidità - adesso utilizzo termini poco tecnici - incidono moltissimo sul nostro patrimonio abitativo, quindi probabilmente anche questi effetti comportamentali forse non sarebbero così rilevanti se la misura fosse più finalizzata.
Volevo quindi sapere se questi studi differenziavano in ragione del tipo di edificio a cui l'investimento è diretto.

GIANMAURO DELL'OLIO. In primis ritorno sulla questione della cessione. Volevo chiedere a Banca d'Italia se voi ritenete efficace lo strumento della cessione dei crediti, anche alla luce del suo utilizzo.
Volevo rivedere un attimo, inoltre, quello che è stato detto quando lei ha sostenuto che, fra le varie considerazioni, il moltiplicatore è inferiore all'unità. Non ho capito quanto sia, se nell'ordine dello 0,9, dello 0,6 o dello 0,1, o almeno non mi pare di averlo recepito.
A parte questo, però, la prima cosa che lei dice è che chiaramente potrebbero esserci vincoli alla disponibilità di materie prime e manodopera. Quello l'abbiamo subìto, come sappiamo, e non è colpa del superbonus; tra l'altro, in tutta Europa l'aumento del costo delle materie prime è stato di circa il 20 per cento, mentre l'Italia forse è più virtuosa, perché ha avuto un aumento medio del 9 per cento. Quindi volevo capire se era possibile in qualche misura depurare il moltiplicatore alla luce di questo effettivo problema, che c'è stato.
Sulla questione del contributo alla transizione ambientale, ossia del social cost of carbon, lei dice che studi empirici hanno dimostrato che io posso in teoria ristrutturare, ma dopo, poiché sto risparmiando, me ne disinteresso e quindi aumento di più la temperatura e non ottengo il beneficio. Di fatto sì, ciò potrebbe succedere, ma potrebbe anche succedere che, siccome poi dopo comunque pago io l'energia e visto che il superbonus ha avuto un impatto positivo nei confronti di fasce di reddito che non hanno capacità di spesa, e questo l'ha dimostrato ampiamente l'Ufficio parlamentare di bilancio con un bel grafico in cui ha fatto vedere che il superbonus andava su tutte le fasce di popolazione e non solamente su quelle a reddito alto, in realtà ci sarebbe anche da presumere che chi paga per l'energia paga già una parte dei problemi, dunque alla fine se risparmia è meglio anche perché può avere più soldi da destinare all'alimentazione, al vestiario e via dicendo, in conformità alla parte bassa della piramide di Maslow.
Mi lascia onestamente un po' stupito quando nella vostra relazione sostenete che ad oggi non è disponibile una valutazione ufficiale dell'impatto del superbonus sulle emissioni, nella sua interezza, però in realtà a tale proposito si parlava di 100.000 edifici entro il 2026, termine di conclusione del PNRR, ma anche ENEA fornisce dati relativi agli edifici. Sugli edifici possiamo aprire tutto il capitolo di che cosa significa «edificio», perché un condominio potrebbe essere composto da otto o più soggetti, ma se è un unico edificio vale uno, tuttavia di base sappiamo già che ci sono 55.000 edificiPag. 12 e in totale le abitazioni sono circa 700.000. Quindi non è che non ci siano dei dati. E quanto all'impatto sulle migliaia di tonnellate di CO₂, ci sono un po' di studi in giro che forniscono i dati.
Ricollegandomi a quello che ha chiesto il mio collega sulla questione della classificazione dei conti ISTAT, c'è da dire un'altra cosa, che riguarda il Ministro Giorgetti, in risposta alla domanda che ha fatto proprio il mio collega qui presente, relativamente a questa famosa lettera dell'ISTAT a cui ha risposto Eurostat: mentre la lettera di Eurostat è pubblica, quella dell'ISTAT non lo è. A me ciò sembra peculiare, considerato che l'ISTAT, da un lato, è sostanzialmente sottoposto alla Presidenza del Consiglio dei ministri, essendo un ente pubblico di ricerca, dall'altro, è chiamato a definire come bisogna contabilizzare il credito d'imposta, e questo ha un impatto notevole non sul debito ma sul «tesoretto» fiscale, ossia sul risparmio che avrà a disposizione questo Governo. Mi sembra dunque un po' strano che il Ministro Giorgetti non sia andato a chiedere la lettera all'ISTAT e abbia risposto in tal senso, trincerandosi dietro la formula: «non era indirizzata a noi». Però dice una cosa in quella risposta, dice cioè che comunque aspettiamo di vedere che cosa ci dice l'ISTAT, nel caso avremo una riformulazione del sistema di classificazione dei crediti per quanto riguarda il 2023, perché intanto 2021 e 2022 sono stati già fatti.
Ma il direttore generale del Dipartimento delle finanze, Giovanni Spalletta, in un'audizione presso la 6^a Commissione Finanze e tesoro del Senato ha detto, se non ricordo male, che di quei famosi 58 miliardi di euro circa fra superbonus e altri bonus edilizi al 31 dicembre solo 6,5 miliardi di euro – la cifra è quella, 500 milioni in più, 500 milioni in meno – sono stati utilizzati in compensazione. Quindi, di fatto, di questi 58 miliardi di euro che afferiscono al 2020, 2021 e 2022 stiamo dicendo che il 90 per cento di quei soldi è ancora lì e non è il caso che i crediti si possano considerare pagabili, e visto che ci sono quei famosi 20 miliardi di euro di crediti che sono incagliati, anche questi potrebbero andare a finire nel calderone di quei crediti d'imposta rispetto ai quali Eurostat dovrebbe indicare probabilmente se rivederne o meno la pagabilità e quindi il calcolo negli anni successivi.
Quindi volevo chiederle cosa ne pensa di questa dichiarazione, secondo cui quanto al 2021-2022 abbiamo chiuso mentre in realtà è il 2023 l'annualità più critica, perché non mi sembra tale da quello che dice il direttore Spalletta.
Alla fine lei dice una cosa: occorre considerare affianco ai trasferimenti e alle agevolazioni fiscali anche l'intervento diretto, quindi andare direttamente con i bonus e non andare con i sistemi di detrazione. Ciò è vero, ma in proposito le faccio una domanda. È vero che con la considerazione di pagabile e non pagabile fra bonus e cessione del credito d'imposta non cambia nulla, visto che lo vado a contabilizzare nello stesso anno. Però, e qui c'è un «però», il sistema del superbonus, così come era stato concepito, prevedeva una valutazione di quello che è il credito d'imposta a valle di un percorso, di un guado mostruoso che passava attraverso le forche caudine delle varie piattaforme delle banche. Se là non dichiaravo il colore dei calzini del progettista non ottenevo il credito d'imposta, non passavo, quindi di fatto alla fine si ottiene un credito d'imposta cedibile alle banche che è quasi certificato, è quasi certo.
Non è così con il meccanismo del bonus, perché io do a priori il bonus ma poi, a meno che non metto su un sistema ancora più complicato di controllo rispetto a come sono andato a dare quei bonus, non so come effettivamente vadano a impattare sul territorio e quindi nelle spese effettive, rispetto al meccanismo esistente.
Quanto al sistema del credito di imposta, fermo restando che se restano pagabili non cambia, ma anche se non restano pagabili non cambia, se poi alla fine ho un sistema che è collaudato e che funziona, perché ricordo che le famose truffe sul superbonus, e non sugli altri incentivi, sono pari a circa 160 milioni di euro, cioè lo 0,4-0,5 per cento del totale dei crediti d'imposta, allora ci metto 25 firme, e non una, Pag. 13su un meccanismo che mi dà truffe per lo 0,5 per cento dell'erogato. Non sono convinto che, a parità di sistema, il meccanismo del bonus possa essere altrettanto efficiente e quindi su questo chiedevo a lei qualche indicazione.

PRESIDENTE. Non essendovi altre richieste di intervento, do ora la parola al dottor Tommasino per la replica.

PRESIDENZA DEL VICEPRESIDENTE
GIANMAURO DELL'OLIO

PIETRO TOMMASINO, direttore del Servizio Struttura economica del Dipartimento economia e statistica della Banca d'Italia. In realtà, due di voi hanno sollevato il problema della contabilizzazione e di possibili revisioni di questa contabilizzazione.
Ovviamente, come dire, i principali destinatari di questa domanda dovrebbero essere le autorità statistiche. Personalmente, sarei enormemente sorpreso se ISTAT ed Eurostat tornassero sui loro passi rispetto alla contabilizzazione per competenza di quello che è stato contabilizzato nel 2020, 2021 e 2022, ne sarei davvero estremamente sorpreso. Rimane aperta la questione di come verranno contabilizzati i nuovi crediti di imposta. Sappiamo che la loro cedibilità adesso è esclusa, quindi si può pensare che siano contabilizzati per cassa. Resta fermo che, immagino, anche le autorità statistiche guardino con attenzione alle eventuali modifiche normative che voi potreste apportare alla cedibilità, quindi quello è un elemento di cui tener conto. Questo per quanto riguarda la questione statistico-contabile.
Per quanto riguarda invece la domanda dell'onorevole Lai, tutt'altro che semplice, circa i possibili impieghi alternativi di quelle risorse, osservo due cose. Se la domanda è per il futuro, cioè su come potremmo impiegare in modo alternativo in futuro risorse di quell'entità, direi che la domanda è mal posta, perché parte dal presupposto che noi in futuro potremo e dovremo fare politiche espansive, cosa che è tutt'altro che ovvia. Per il passato, nella relazione noi diciamo che in effetti, dato il contesto che era, per certi versi, anche drammatico e considerato il limitato ventaglio di scelte che il legislatore aveva in quel momento, per certi aspetti un intervento di quel tipo poteva avere il suo significato. Per il pregresso, nell'audizione si dà riconoscimento di questo. Cosa si sarebbe potuto fare per migliorare il disegno? Una cosa la suggeriva proprio lei e mi sembra una soluzione sensata, nel senso che, per esempio, i parametri di cedibilità avrebbero potuto essere legati in qualche modo alla situazione reddituale e patrimoniale del soggetto, ossia in qualche modo resi progressivi. Si sarebbe dovuto fare così, mi sembra che avrebbe migliorato il disegno della misura e, se vogliamo, anche il suo impatto macro.
Passando ai due punti sollevati dall'onorevole Marattin, è vero che sicuramente esistono, dal punto di vista puramente climatico, interventi in cui il rapporto costi-benefici è di gran lunga migliore rispetto a quello del superbonus. Ovviamente il superbonus è un meccanismo molto complesso, che non può essere valutato solo come uno strumento di efficientamento energetico, perché è anche altro. È anche un supporto a un settore, è stato anche un supporto all'economia in generale in una fase ciclica molto difficile, quindi insomma su nessuna di queste dimensioni performa in maniera eccellente. Però, va anche tenuto in considerazione che tocca un po' tutti questi problemi. Quanto al moltiplicatore, in realtà noi siamo relativamente espliciti nel testo, perché diciamo che in buona misura non si discosta dal valore di 1. Due cose vorrei dire al riguardo. In primo luogo, in realtà esiste un moltiplicatore per ogni periodo, ossia un moltiplicatore di impatto, un moltiplicatore dopo un anno, dopo due anni o dopo tre anni. Le cautele che evidenziamo nel testo non sono pilatesche, ma vogliono far passare il concetto che per tutta una serie di ragioni è probabile che questo impatto non sia lineare, ma sia concentrato nei primi anni.
Un'altra cosa importante è quella relativa al passaggio dall'esercizio sugli investimenti aggiuntivi all'impatto macroeconomico. Sono due cose differenti che si paranoPag. 14 fino a un certo punto, perché una cosa è dire che delle risorse messe sul superbonus la metà ha generato investimenti aggiuntivi e l'altra metà invece no. Questo da un punto di vista microeconomico ci fa dire che metà delle risorse sono state, per così dire, «sprecate», sono state un dead weight loss.
Dal punto di vista macro, ossia del macroeconomista, in realtà, come diciamo nella relazione, anche l'altra metà ha avuto un impatto. Ed è per questo che stime dell'aggiuntività che variano nell'ordine dello 0,4-0,5, ossia del 40-50 per cento, possono coesistere perfettamente con stime del moltiplicatore nell'ordine di 1. È questo forse il passaggio che non è immediatamente ovvio, però sono due esercizi di tipo diverso.
Quanto all'ultima precisazione dell'onorevole Dell'Olio, quando parliamo nelle conclusioni di un intervento diretto non siamo più nell'ambito del superbonus e degli incentivi, ma vogliamo ricordare che la politica abitativa della casa ha anche altri obiettivi e altri strumenti oltre agli incentivi, uno dei quali è l'intervento diretto nel senso dell'investimento diretto dello Stato nell'edilizia sociale. Era questo a cui ci riferivamo, cioè all'edilizia popolare e cose di questo tipo.

PRESIDENTE. Prego, onorevole Guerra.

MARIA CECILIA GUERRA. Mi scusi, ma non ha risposto a nessuna delle mie tre domande, quindi mi permetto. Una era: come mai se la contabilità già scontava i flussi di cassa non sono ammesse compensazioni con l'F24, che non dovrebbero alterare i flussi di cassa a meno che quelli non fossero pesantemente sottostimati, cioè in qualche modo si prevedesse che una parte significativa dei crediti andava persa? Se c'è una risposta che lei può dare, ovviamente. La seconda riguardava gli effetti sull'inflazione, mentre la terza concerneva gli effetti comportamentali che voi rilevate.

PIETRO TOMMASINO, direttore del Servizio Struttura economica del Dipartimento economia e statistica della Banca d'Italia. Parto dall'inflazione. Le evidenze a livello di prezzi specifici nell'ambito dell'edilizia ci sono e ne cito qualcuna nella relazione. A livello di dinamica generale dei prezzi sono meno percepibili, ma ovviamente bisogna continuare a investigare sulla questione. L'accenno ai possibili effetti comportamentali non voluti dell'efficientamento non lo prenderei assolutamente come un messaggio a non rendere più efficienti energeticamente gli edifici, assolutamente no. È un caveat che prendiamo dalla letteratura e che semplicemente ci deve spingere a considerare anche quell'elemento, che comunque può essere attenuato attraverso tutta una serie di attenzioni. Ma non va assolutamente letto come un invito a non rendere più efficienti gli edifici.
Sugli F24, veramente non saprei. Ovviamente nelle previsioni del Ministero dell'economia e delle finanze presenti e future è incorporata la stima di una quota di crediti che vanno persi, però non so quale sia.

PRESIDENTE. Non essendovi altre richieste di intervento, ringrazio il dottor Tommasino, direttore del Servizio Struttura economica del Dipartimento economia e statistica della Banca d'Italia, e dichiaro conclusa l'audizione.

La seduta termina alle 14.25.