ALLEGATO 1

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di non punibilità per particolare tenuità del fatto, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera m), della legge 28 aprile 2014, n. 67. Atto del Governo n. 130.

PARERE APPROVATO

  La Commissione Giustizia,
   esaminato lo Schema di decreto legislativo n. 130, recante disposizioni in materia di non punibilità per particolare tenuità del fatto;
   visto l'articolo l, comma l, lettera m), della legge 28 aprile 2014, n. 67, che sancisce come principio e criterio direttivo di delega legislativa l'esclusione della «punibilità di condotte sanzionate con la sola pena pecuniaria o con pene detentive non superiori nel massimo a cinque anni, quando risulti la particolare tenuità dell'offesa e la non abitualità del comportamento, senza pregiudizio per l'esercizio dell'azione civile per il risarcimento del danno e adeguando la relativa normativa processuale penale»;
   richiamate le audizioni di rappresentanti dell'Associazione nazionale magistrati e dell'Unione delle Camere penali italiane, nonché del professore Francesco Palazzo, svolte nel corso dell'istruttoria;
   preso atto delle osservazioni trasmesse alla Commissione da ANIA, Confindustria Cultura, ENPA e LAV;
   ritenuto che:
    dalle audizioni è emerso univocamente che l'istituto della non punibilità per particolare tenuità del fatto non costituisce, neanche indirettamente, una forma di depenalizzazione e che il limite massimo della pena individuato dal legislatore delegante è finalizzato unicamente alla determinazione in astratto del perimetro di applicazione del nuovo istituto, nell'ambito del quale il giudice dovrà, caso per caso, verificare se il fatto concreto sia di particolare tenuità;
    il secondo comma del nuovo articolo 131-bis prevede che ai fini della determinazione della pena detentiva di cui al primo comma si tenga conto solo di quelle circostanze che, comportando una specie di pena diversa od essendo ad effetto speciale, rivelano – come espressamente dichiarato nella relazione di accompagnamento – una particolare significatività tale da essere in qualche modo accostabili a sottospecie di fattispecie autonome. Proprio in ragione di tale considerazione, è opportuno stabilire espressamente con riferimento all'applicazione del nuovo istituto della non punibilità per particolare tenuità del fatto l'esclusione del giudizio di bilanciamento tra le circostanze per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria del reato e quelle ad effetto speciale, da un lato, e le circostante attenuanti ad effetto comune dall'altro, ad eccezione della circostanza attenuante di cui all'articolo 62, primo comma, numero 4, del codice penale;
    la delega comunque non si limita ad individuare i reati ai quali applicare il nuovo istituto, ma precisa anche che questo può essere applicato a condizione che risulti la particolare tenuità dell'offesa e la non abitualità del comportamento, per cui al legislatore delegato è lasciato un margine di discrezionalità per individuare Pag. 14eventuali criteri e parametri utilizzabili dal giudice per verificare in concreto che il fatto abbia determinato una offesa di particolare tenuità ed il comportamento lesivo non sia abituale;
    dalle audizioni è emerso chiaramente che il parametro della «modalità della condotta consente valutazioni anche di natura soggettiva riguardo il grado della colpa e l'intensità del dolo». Per cui al fine di specificare ulteriormente gli indici di valutazione e ponderazione della tenuità del fatto, possono essere presi in considerazione i criteri specificati dall'articolo 133, primo comma, del codice penale, ed alcuni criteri di valutazione della modalità della condotta, quali: l'avere agito per motivi abbietti o futili, l'avere adoperato sevizie o l'aver agito con crudeltà o in violazione del sentimento di pietà per gli animali o in condizioni di minorata difesa della persona offesa anche in riferimento all'età;
    per quanto attiene alla valutazione della non abitualità del comportamento, che secondo la delega costituisce la seconda e contestuale condizione necessaria per escludere la punibilità, si ritiene che la particolare tenuità come causa di non punibilità postuli intrinsecamente l'occasionalità del comportamento. Secondo l'effettiva ratio del principio di delega appare evidente che debbano restare estranee all'istituto della non punibilità per particolare tenuità tutte le fattispecie di reato che abbiano ad oggetto condotte plurime, abituali e reiterate (v., ad esempio, gli articoli 572 e 612-bis del codice penale);
    come inoltre sostenuto espressamente dal professor Palazzo, l'evento morte è incompatibile con il concetto di tenuità dell'offesa (v. articolo 589 del codice penale);
    non appare in contrasto con i principi e criteri direttivi di delega e in particolare con quello relativo alla non abitualità del comportamento una disposizione che dovesse specificare che il comportamento è considerato non abituale nel caso in cui il suo autore sia stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza ovvero abbia commesso altri reati della stessa indole anche se ciascun fatto, isolatamente considerato sia di particolare tenuità;
    per quanto attiene alle disposizioni di natura procedurale appare opportuno, all'articolo 2, comma 1, lettera b), capoverso 1-bis, richiamare anche il comma 3 dell'articolo 409 del codice di procedura penale (avviso dell'udienza al procuratore generale presso la Corte d'appello) nel caso in cui il giudice fissi l'udienza in camera di consiglio, ritenendo non inammissibile l'opposizione alla archiviazione;
    all'articolo 2, comma 1, lettera b), capoverso 1-bis, non appare congruo che dell'archiviazione richiesta per la particolare tenuità del fatto il pubblico ministero si debba darne avviso (oltre alla persona sottoposta alle indagini) alla persona offesa solo nel caso in cui abbia dichiarato di voler essere informata dell'eventuale archiviazione per infondatezza della notizia di reato, considerato che rispetto a questa l'archiviazione per particolare tenuità del fatto ha una peculiarità propria;
    all'articolo 2, comma 1, lettera b), capoverso 1-bis, non appare corretto prevedere che si provveda con l'ordinanza nel caso di accoglimento della richiesta (di archiviazione), in quanto in questo caso, come peraltro precisato nel testo, si deve provvedere con decreto. Si potrà provvedere con ordinanza solo nel caso di accoglimento dell'opposizione della persona sottoposta alle indagini o della persona offesa o comunque di rigetto della richiesta di archiviazione;
    con riferimento al diritto dell'indagato e della parte offesa di far valere il proprio dissenso in ordine all'archiviazione, è opportuno prevedere uno specifico reclamo di merito, coordinandolo col nuovo istituto, disciplinato dall'articolo 10 del disegno di legge n. 2798;
    rilevato che nel corso delle audizioni i rappresentanti dell'Unione delle Camere penali italiane hanno evidenziato Pag. 15la questione relativa alla eventuale rinuncia dell'applicazione del nuovo istituto da parte dell'indagato che si ritenga totalmente estraneo al reato;
    evidenziato che, come emerso nel corso delle audizioni, occorre valutare l'opportunità di coordinare, ai sensi dell'articolo 2 della legge delega, la disciplina della particolare tenuità del fatto prevista dall'articolo 34 del decreto legislativo 28 ottobre 2000, n. 274, in ordine ai reati di competenza del giudice di pace, nel caso in cui il reato sia di competenza del giudice di pace, con la disciplina prevista dal provvedimento in esame;
   esprime

PARERE FAVOREVOLE

  con le seguenti condizioni:
   1. all'articolo 1, comma 2, capoverso «Art. 131-bis», primo comma, dopo le parole «del danno o del pericolo» inserire le seguenti «valutate ai sensi dell'articolo 133, primo comma»;
   2. all'articolo 1, comma 2, capoverso «Art. 131-bis», dopo il primo comma, sia inserito il seguente: «L'offesa non può essere ritenuta di particolare tenuità, ai sensi del primo comma, nei seguenti casi di modalità della condotta: l'avere agito per motivi abbietti o futili, l'avere adoperato sevizie o l'aver agito con crudeltà o in violazione del sentimento di pietà per gli animali o in condizioni di minorata difesa della persona offesa anche in riferimento all'età;
   3. all'articolo 1, comma 2, capoverso «Art. 131-bis», dopo il primo comma inserire il seguente: «Il comportamento risulta abituale nel caso in cui il suo autore sia stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza ovvero abbia commesso altri reati della stessa indole anche se ciascun fatto, isolatamente considerato sia di particolare tenuità nonché nel caso in cui si tratti di reati che abbiano ad oggetto condotte plurime, abituali e reiterate;
   4. all'articolo 1, comma 2, capoverso «Art. 131-bis», secondo comma, aggiungere in fine il seguente periodo «In quest'ultimo caso ai fini dell'applicazione del primo comma non si tiene conto del giudizio di bilanciamento delle circostanze di cui all'articolo 69; ad eccezione del caso in cui concorra la circostanza attenuante di cui all'articolo 62, primo comma, numero 4»;
   5. all'articolo 2, comma 1, lettera b), siano soppresse le seguenti parole: «che abbia dichiarato di voler essere informata ai sensi dell'articolo 408, comma 2»;
   6. all'articolo 2, comma 1, lettera b), le parole «dell'articolo 409, comma 2,» sono sostituite dalle seguenti: «dell'articolo 409, commi 2 e 3,»;
   7. all'articolo 2, comma 1, lettera b), le parole: «se accoglie la richiesta provvede con ordinanza» siano sostituite dalle seguenti: «se accoglie l'opposizione provvede con ordinanza» e le parole: «Quando non accoglie la richiesta» siano sostituite dalle seguenti: «Nei casi in cui non accoglie la richiesta»;

  e con le seguenti osservazioni:
   a) il Governo valuti l'opportunità di prevedere uno specifico reclamo di merito, coordinandolo col nuovo istituto disciplinato dall'articolo 10 del disegno di legge n. 2798; con riferimento al diritto dell'indagato e della parte offesa di far valere il proprio dissenso in ordine all'archiviazione;
   b) il Governo valuti l'opportunità di coordinare la disciplina della particolare tenuità del fatto prevista dall'articolo 34 del decreto legislativo 28 ottobre 2000, n. 274, in riferimento ai reati del giudice di pace, con la disciplina prevista dal provvedimento in esame.

ALLEGATO 2

Schema di decreto legislativo recante disposizioni in materia di non punibilità per particolare tenuità del fatto, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera m), della legge 28 aprile 2014, n. 67. Atto del Governo n. 130.

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE DEL GRUPPO M5S

  La Commissione Giustizia,
  esaminato il provvedimento in oggetto,
   premesso che:
    l'articolo 1, comma 1, lettera m), della legge 28 aprile 2014, n. 67, conferisce delega al Governo per «escludere la punibilità di condotte sanzionate con la sola pena pecuniaria o con pene detentive non superiori nel massimo a cinque anni, quando risulti la particolare tenuità dell'offesa e la non abitualità del comportamento, senza pregiudizio per l'esercizio dell'azione civile per il risarcimento del danno e adeguando la relativa normativa processuale penale»;
    l'articolo 1 dell'atto in oggetto reca l'introduzione di un nuovo articolo 131-bis al codice penale «Esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto»;
    lo schema di decreto incardina il giudizio – interamente demandato alla discrezionalità del giudice, anche in fase pre-dibattimentale – di particolare tenuità del fatto su due indici-criteri, che sono la particolare tenuità dell'offesa e la non abitualità del comportamento. Il primo di essi si articola a sua volta in due ulteriori indici-requisiti costituiti dalle «modalità della condotta» e dall’«esiguità del danno o del pericolo»;
   considerato che:
    il decreto delegato proposto necessita di varie modifiche che rendano più determinato il concetto di tenuità del fatto e non abitualità del comportamento, e che adeguino la normativa processuale in modo sistematicamente più corretto;
    in attuazione della delega conferita al Governo, fra i reati interessati dall'introducendo articolo 131-bis del codice penale rientrano oltre un centinaio di fattispecie capaci di destare particolare allarme sociale quali, ad esempio:
    Atto di terrorismo con ordigni micidiali o esplosivi articolo 280-bis del codice penale, Fabbricazione o detenzione di materie esplodenti articolo 435 del codice penale, Attentati alla sicurezza dei trasporti articolo 432 del codice penale, Attentato a impianti di pubblica utilità articolo 420 del codice penale, Istigazione a pratiche di pedofilia e di pedopornografia, Apologia della pedofilia e della pedopornografia 414-bis del codice penale, Pornografia minorile articolo 600-ter del codice penale, Corruzione di minorenne articolo 609-quinquies del codice penale, Adescamento di minorenni articolo 609-undecies del codice penale, Frode nelle pubbliche forniture articolo 356 del codice penale, Corruzione per l'esercizio della funzione articolo 318 del codice penale, Abuso d'ufficio articolo 323 del codice penale, Malversazione a danno dello Stato articolo 316 bis del codice penale, Violazione di domicilio commessa da un pubblico ufficiale articolo 615 del codice penale, Arresto illegale articolo 606 del codice penale, Istigazione alla corruzione (per l'esercizio delle funzioni) articolo 322 del codice penale, Traffico di influenze illecite Pag. 17del codice penale 346-bis, False dichiarazioni o attestazioni in atti destinati all'autorità giudiziaria o alla Corte penale internazionale 374-bis del codice penale, Associazione per delinquere (partecipanti) articolo 416 del codice penale, Incendio boschivo colposo 423-bis del codice penale, Adulterazione o contraffazione di altre cose in danno della pubblica salute articolo 441 del codice penale, Procurata evasione articolo 386 del codice penale, Atti persecutori articolo 612-bis del codice penale, Violenza privata articolo 610 del codice penale, Evasione, articolo 385 del codice penale, Violazione di domicilio articolo 614 del codice penale, Commercio di sostanze alimentari nocive articolo 444 del codice penale, Autoriciclaggio articolo 648-ter del codice penale, Occultamento di cadavere articolo 412 del codice penale. Divieto di combattimenti tra animali articolo 544-quinquies del codice penale, Furto articolo 624 del codice penale, Truffa articolo 640 del codice penale, Omicidio colposo articolo 589 del codice penale.
    Allarme che si rileva ancor più preoccupante in presenza di una vittima, indifesa ed incapace di opporre resistenza al compiersi del delitto nonché di fornire una reazione «misurabile» – in sede di concessione del 131-bis – indispensabile a stabilire l'intensità dell'offesa subita, come nel caso dei reati contro gli animali;
    nella formulazione del testo dell'articolo 131-bis del codice penale è indicato che al fine del giudizio di non punibilità per particolare tenuità del fatto non si tiene conto delle circostanze del reato, ad eccezione di quelle per le quali la legge stabilisce una pena di specie diversa da quella ordinaria del reato e di quelle ad effetto speciale;
    il richiamo alla non abitualità del comportamento – e non del reato – rende in astratto applicabile il nuovo istituto della particolare tenuitá anche ai reati abituali, laddove tale criterio non risulta connotato da ulteriori elementi volti a circoscrivere la discrezionalità del giudice, come l'assenza di precedenti condanne penali o il non essere stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza;
    lo schema di decreto legislativo, in carenza di delega, fra i requisiti necessari all'applicazione del nuovo istituto previsto dall'articolo 131-bis del codice penale, non annovera il grado e l'intensità della colpevolezza, potendo così configurare in astratto un più generoso e frequente ricorso alla definizione del procedimento per non punibilità del fatto;
    all'articolo 3, comma 1, la lettera b) sono state confuse le cause di non procedibilità e l'estinzione del reato con questa particolare causa di non punibilità. Sono fenomeni molto distanti tra loro. L'articolo 469 del codice di procedura penale (in modo assai discutibile, ma mitigato dalla clausola di salvezza sull'accertamento) permette il proscioglimento predibattimentale in presenza di cause di proscioglimento immediatamente diagnosticabili che, spesso, non necessitano di valutazioni sostanziali pregnanti. Parificare a questi casi quello della tenuità è del tutto fuorviante. La valutazione della tenuità è probabilmente più difficile e impegnativa della stessa valutazione sull'esistenza del fatto di reato; nel predibattimento essa è impossibile, poiché l'organo giurisdizionale ha ancora un fascicolo che potrebbe verosimilmente essere vuoto. La decisione sulla tenuità non può quindi essere demandata a un giudice sprovvisto di un fascicolo esaustivo; i momenti in cui essa si può collocare sono quindi: chiusura indagini o udienza preliminare, o fine dibattimento, a istruzione dibattimentale conclusa o in stato avanzato;
    la legge delega prescrive che la «tenuità» debba essere riconosciuta «senza pregiudizio per l'esercizio dell'azione civile», l'articolo 3, comma 1, lettera c) dello schema di decreto, modificando l'articolo 652 del codice di procedura penale (Efficacia della sentenza penale di assoluzione nel giudizio civile o amministrativo di danno), viola la legge delega, fraintendendone la portata. La delega Pag. 18chiarisce che la tenuità va riconosciuta «senza pregiudizio per l'esercizio dell'azione civile»: ciò significa che l'azione civile deve restare impregiudicata, ossia salva, pienamente esercitabile. Quindi basta ignorare il problema del processo civile, così esso procederà autonomamente, non toccato da quello penale, impregiudicato, appunto. Esattamente come accade per ogni statuizione sulla non punibilità, che non fa stato e lascia libero nelle sue valutazioni il giudice civile. Quella modifica che si propone di eliminare ha l'effetto opposto: ossia attribuisce alla sentenza penale efficacia di giudicato nel giudizio civile sull'esistenza del fatto ma anche (si deve presumere, sebbene il testo sia davvero poco chiaro) sulla sua tenuità, così pregiudicando la sede giurisdizionale propria della richiesta di danno, esattamente all'opposto di quanto la delega pretende. L'articolo 652 del codice di procedura penale è concepito per bloccare le azioni civili, o per condizionarle nell'esito alla luce dell'accertamento penale; in questo caso va lasciato così com’è, e si realizzerà l'effetto per cui il danneggiato, dopo il proscioglimento dell'imputato per tenuità, potrà esercitare le sua pretese nella sede civile senza che la sentenza penale pesi minimamente sull'accertamento, così come l'articolo 24 Cost. invero pretende. Del resto l'articolo 652 del codice di procedura penale oggi nulla dice su cause di non punibilità o procedibilità, proprio per lasciare libero il giudice civile in quei casi di proscioglimento in cui non si nega l'esistenza di un fatto che potrebbe costituire un illecito civile. Quello che la delega vuole è che il proscioglimento per tenuità non impedisca o non ostacoli il danneggiato nell'avanzare le sue pretese in sede civile. Non apportare alcuna modifica nell'articolo 652 del codice di procedura penale è ciò che garantisce questo risultato. All'opposto, se l'intendimento del Governo era quello di far gravare l'accertamento del fatto, benché tenue, sull'azione civile, di modo che il giudice in quella sede non possa negarne l'esistenza, parimenti non possono tacersi le critiche: da un lato andava modificato l'articolo 651 del codice di procedura penale e non l'articolo 652 del codice di procedura penale: il primo infatti, e non il secondo, codifica i vincoli sull'azione civile quanto all'accertamento del fatto illecito, quindi negativo per l'imputato/convenuto. Inoltre, quest'operazione è comunque sbagliata, non potendosi trarre da una sentenza di proscioglimento vincoli equiparabili a quelli esplicati dalla condanna. Ciò è sconsigliabile (la motivazione sul fatto sarà meno accurata in una sentenza per tenuità rispetto a un provvedimento che condanna), ma soprattutto violerebbe la presunzione d'innocenza stabilita dall'articolo 27 Cost. e dalla Convenzione e Corte E.D.U. Dunque, l'obiettivo di preservare nella loro integrità i diritti d'azione della persona offesa danneggiata, che vede bloccato il processo penale dal proscioglimento per tenuità del fatto, è perseguito con successo lasciando invariato l'articolo 652 del codice di procedura penale, il quale pregiudica il processo civile quando l'accertamento penale riguarda l'insussistenza del fatto, la non riconducibilità all'imputato e l'esistenza della scriminante, ma non negli altri casi, in cui rientrerebbe il proscioglimento per tenuità. L'assenza di modifiche nell'articolo 652 del codice di procedura penale garantisce che il giudice civile affronti la domanda della persona offesa danneggiata senza alcun vincolo, potendo statuire sulla sua fondatezza alla luce delle prove, senza alcun condizionamento proveniente dalla giurisdizione penale;
    contrariamente a quanto invece previsto dalla normativa relativa al processo penale avanti il Giudice di Pace articolo 34 del decreto legislativo n. 274 del 2000, lo schema di decreto legislativo in esame non garantisce alla persona offesa la possibilità di opporre il proprio veto alla definizione pre-dibattimentale del giudizio con l'archiviazione per tenuità del fatto, atto a garantire i diritti ovvero l'interesse della persona offesa;
    l'obbligatorietà dell'azione penale sancita all'articolo 112 Cost. esige che ad una notizia di reato fondata segua un Pag. 19accertamento penale, e che rinunce all'azione o al processo che ne segue, come si configura la tenuità del fatto, invero molto discutibili in sé, debbano essere rigorosamente circoscritte da presupposti legali assai determinati, in modo da sottrarre al giudice ogni discrezionalità in merito all’an dell'accertamento, a fronte di una notitia criminis dotata di fondamento. Per tale motivo i presupposti della tenuità e della non abitualità non possono essere racchiusi in concetti fumosi o elastici, ma devono essere incasellati in prescrizioni normative rigide, per cui solo il legislatore, con previsione generale e astratta, può decidere delle sorti del processo, e non il giudice, con statuizioni concrete che marcherebbero inevitabilmente una diseguaglianza intollerabile nell'applicazione di una regola costituzionale. Effetto, questo, che inevitabilmente l'istituto in questione produce (rischiando, già nella delega, di porsi in conflitto con l'articolo 112 Cost.) ma che deve essere circoscritto quanto più è possibile, con una rigida previsione dei suoi presupposti applicativi,
  esprime

PARERE CONTRARIO.

Ferraresi

ALLEGATO 3

ALLEGATO 4