ALLEGATO

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento (parti I, II e III) (COM(2011)452 def.)

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario (COM(2011)453 def.)

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

La XIV Commissione;
esaminate la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 2002/87/CE (COM(2011)453) e la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento (COM(2011)452)
tenuto conto della raccomandazione adottata dall'Autorità bancaria europea il 9 dicembre che prevede la creazione, in via eccezionale e temporanea, entro la fine di giugno 2012, di una riserva supplementare di fondi propri da parte delle banche;
rilevato che la Camera dei Lord del Regno Unito, il Senato francese e il Parlamento svedese hanno adottato un parere motivato, ai sensi del Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, ritenendo incompatibile con il principio di sussidiarietà l'articolo 443 della proposta di regolamento in esame, in quanto attribuisce alla Commissione europea, anziché ai singoli Stati membri, il potere di adottare, ove necessario per salvaguardare la stabilità finanziaria regole prudenziali più stringenti;
considerato che:
a) la base giuridica della proposta di direttiva, costituita dall'articolo 53, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'UE (TFUE) riguardante l'accesso alle attività autonome e il loro esercizio, risulta corretta in quanto la direttiva concerne il coordinamento delle disposizioni nazionali che incidono sull'esercizio della libertà di stabilimento e della libertà di fornire servizi per gli enti creditizi e le imprese di investimento;
b) la base giuridica della proposta di regolamento, costituita dall'articolo 114, paragrafo 1, del TFUE, riguardante l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno, è corretta in quanto i requisiti prudenziali fissati dalla proposta stessa sono strettamente correlati al funzionamento dei mercati finanziari, ed in particolare all'attività degli enti creditizi e delle imprese di investimento;
c) entrambe le proposte in esame sono pienamente coerente con il principio di sussidiarietà in quanto soltanto un'azione a livello europeo può assicurare requisiti prudenziali e condizioni di accesso

identici per tutti gli istituti di credito e le imprese di investimento che operano in diversi Stati membri, garantire pari condizioni di concorrenza, ridurre la complessità della normativa, evitare ingiustificati costi di messa in conformità per l'esercizio delle attività transfrontaliere e scongiurare l'arbitraggio regolamentare;
d) anche la scelta di perseguire un'armonizzazione massima fissando i requisiti prudenziali dettagliati per gli enti creditizi e le imprese di investimento in un regolamento è coerente con i principi di sussidiarietà e proporzionalità ed è pienamente condivisibile in quanto intesa a garantire la diretta ed uniforme applicazione dei nuovi requisiti di capitale, evitando il rischio di disposizioni nazionali divergenti connesso al recepimento di una direttiva nei singoli ordinamenti e consentendo di operare più rapidamente, con norme direttamente applicabili, modifiche e adeguamenti della normativa concordati a livello internazionale o resi opportuni dagli sviluppi del mercato;
e) nella stessa prospettiva, appare altresì appropriata l'attribuzione, prospettata dall'articolo 443 della proposta di regolamento, alla Commissione anziché alle singole autorità nazionali, del potere di aumentare temporaneamente il livello dei requisiti di capitale e la ponderazione del rischio per alcune esposizioni o di imporre requisiti più stringenti, per tutte le esposizioni o per quelle in uno o più settori, regioni o Stati membri, qualora sia necessario per fare fronte a modifiche nell'intensità dei rischi macro e microprudenziali derivanti da sviluppi del mercato. La fissazione dei requisiti patrimoniali, a fronte di mercati finanziari sempre più integrati e connessi, non si presta infatti a decisioni unilaterali, per quanto ispirate da maggior rigore, di singoli Stati membri dell'UE che potrebbero portare, peraltro, ad «corsa al rialzo» dei requisiti patrimoniali con effetti negativi sui costi di adeguamento delle banche e sulla erogazione del credito al sistema produttivo;
f) occorre tuttavia che nell'esercizio del potere di cui al richiamato articolo 443 della proposta di regolamento la Commissione tenga conto, dandone adeguata motivazione, delle specifiche caratteristiche e della situazione del sistema bancario e produttivo di ciascuno Stato membro;
g) andrebbe invece valutato con attenzione il conferimento all'EBA facoltà di raccomandare alle autorità di vigilanza nazionali di applicare requisiti più stringenti, modificando nella sostanza la disciplina legislativa europea. Il ricorso a raccomandazioni o linee guida, formalmente prive di efficacia normativa e non impugnabili in via giurisdizionale e che modificherebbero nella sostanza previsioni legislative, potrebbe risultare in contrasto con i principi della certezza del diritto e della tutela giurisdizionale delle posizioni giuridiche. Sarebbe pertanto preferibile che, in presenza di rischi macro e microprudenziali, l'EBA proponesse l'adozione di variazioni dei requisiti alla Commissione mediante il ricorso ad appositi atti delegati e di esecuzione secondo quanto stabilito agli articoli 290 e 291 del Trattato sul funzionamento dell'UE;
h) appare condivisibile, in linea di principio, l'attribuzione all'EBA del potere di elaborare norme tecniche che acquisirebbero carattere vincolante soltanto se recepite in atti delegati e di esecuzione della Commissione che potrebbe soltanto in casi eccezionali modificare le decisioni delle autorità. Andrà tuttavia assicurata, attraverso le opportune intese con il Governo e le Istituzioni europee, la definizione di strumenti che consentano l'informazione e l'intervento dei parlamenti nazionali nel corso dell'iter di elaborazione e approvazione delle norme tecniche e delle misure delegate ed esecutive che le recepiscono;
i) non appare invece coerente con il principio di proporzionalità la previsione di regole erga omnes senza tenere conto, se non marginalmente, delle specificità legali, operative e organizzative delle banche e delle imprese di investimento nonché della dimensione, del modello di business e della propensione al rischio degli intermediari.

In particolare, appare non giustificata l'equiparazione tra le banche di investimento propense al rischio, che hanno dato origine alla crisi, e le banche dedite al finanziamento diretto del sistema produttivo;
j) i forti incrementi richiesti dalla proposte in esame nella capitalizzazione delle banche - che porterebbero in particolare un innalzamento dall'8 per cento al 10,5 per cento del requisito minimo patrimoniale complessivo, indifferenziato per tutti i portafogli - potrebbero tradursi, in ultima istanza, una riduzione delle risorse disponibili per il finanziamento del sistema produttivo italiano e di gran parte dei Paesi dell'Europa continentale, la cui principale fonte di finanziamento è costituita dal canale bancario;
k) le banche dell'Europa continentale, dedite principalmente alla erogazione del credito, gestione del finanziamento e ad altre attività principalmente rivolte al cliente, se poste di fronte all'obbligo di incrementare i profitti sugli investimenti, ridurranno probabilmente le attività che hanno margini modesti, come i prestiti alle piccole e medie imprese;
l) l'analisi annuale per la crescita 2012, presentata dalla Commissione europea il 23 novembre 2011 (COM(2011)815 def.), prevede espressamente, nell'ambito dell'obiettivo «ripristinare la normale erogazione di prestiti all'economia», l'esigenza di «garantire che le banche rafforzino i propri coefficienti patrimoniali consolidando le proprie posizioni patrimoniali e non limitando indebitamente l'erogazione di prestiti all'economia reale» e di «rivedere le norme prudenziali per evitare che penalizzino indebitamente l'erogazione di prestiti alle PMI»;
m) è pertanto singolare che le proposte in esame non prevedano regole specifiche o coefficienti di riequilibrio per le piccole e medie imprese. Occorre pertanto valutare per i crediti concessi alle PMI la previsione di fattori di correzione volti a compensare l'incremento quantitativo del requisito patrimoniale minimo;
n) i nuovi requisiti potrebbero, più in generale, tradursi in un ulteriore svantaggio competitivo per il sistema bancario e produttivo europeo rispetto ad altri partner globali. Va infatti considerato che, mentre nell'Unione europea l'accordo di Basilea 2 e 2,5 sono stati integralmente recepiti, negli Stati Uniti è ancora in corso una fase di sperimentazione in cui le banche tenute all'applicazione di Basilea 2 e Basilea 2,5 si conformano ai coefficienti regolamentari ufficiali previsti da Basilea 1, proseguendo nei lavori di attuazione dei metodi di Basilea 2. Analoghe fasi sperimentali sono in corso in Cina e in Turchia;
o) in questa prospettiva appare discutibile sul piano economico-finanziario e su quello giuridico la raccomandazione adottata lo scorso 8 dicembre dalla nuova Autorità bancaria europea (EBA), che prevede la creazione, in via eccezionale e temporanea, entro la fine di giugno 2012, di una riserva supplementare di fondi propri da parte delle banche per raggiungere un livello pari al 9 per cento il rapporto tra il capitale di classe 1 e le attività ponderate per il rischio;
p) la raccomandazione è stata motivata dall'EBA richiamando l'esigenza di creare un cuscinetto di capitale a fronte delle esposizioni delle banche in questione verso gli emittenti sovrani, calcolate applicando il criterio del mark-to-market peraltro nel settembre 2011. Tale criterio è fortemente penalizzante verso per le banche di quei Paesi il cui debito sovrano è sottoposto in questa fase a forti tensioni speculative ed è pertanto soggetto ad un significativo deprezzamento. La raccomandazione dell'EBA, pertanto, ha avuto l'effetto di dissuadere le banche ad acquistare titoli pubblici, a fronte della crisi del debito sovrano che investe diversi Stati membri;
q) la raccomandazione appare in contrasto con l'impostazione sottostante all'accordo di Basilea 3 e alle proposte legislative in esame che prevedono la costituzione di riserve anticicliche da creare in tempi di crescita economica per consentire

l'assorbimento di perdite in periodi di crisi;
r) non risulta inoltre chiaro per quale ragione l'EBA non abbia disposto l'applicazione del criterio di contabilizzazione ai valori di mercato anche ai titoli illiquidi (cd. titoli di 3^o livello), che includono anche grandi quantità di titoli «tossici», privilegiando in tal modo le banche di investimento che detengono titoli strutturati legati a cartolarizzazioni e a derivati ad alto rischio;
s) l'effetto combinato dell'introduzione dei nuovi requisiti di Basilea 3, cui i mercati tendono ad adeguarsi già prima dell'entrata in vigore delle nuove norme europee, e della decisione dell'EBA sopra richiamate aggrava, pertanto, il rischio già richiamato di un forte impatto negativo a breve e medio termine sull'erogazione del credito al sistema produttivo italiano, che, secondo alcune stime, potrebbe ridursi di 30 miliardi di euro entro il 2012;
t) secondo notizie di stampa anche la Banca centrale europea avrebbe manifestato forti preoccupazioni per il potenziale impatto prociclico delle raccomandazioni dell'EBA sull'erogazione del credito suggerendo una revisione dei contenuti e delle scadenze in esse fissate;
u) va considerato con favore l'obiettivo, stabilito nella proposta di direttiva in esame, di limitare l'eccessivo affidamento delle banche sui giudizi delle agenzie di rating, anche alla luce del conflitto di interessi in cui tali agenzie operano. Appare tuttavia necessario, nel negoziato in corso, subordinare l'adozione degli interventi prospettati nelle proposte in esame ad un contestuale rafforzamento del quadro regolamentare relativo alle agenzie di rating, che incidono significativamente sulla percezione del rischio sistemico nel settore bancario in quanto, non ritenendo efficaci nel breve periodo le misure restrittive di volta in volta adottate dalle autorità competenti, peggiorano il giudizio di affidabilità sui soggetti destinatari dei provvedimenti;
v) al fine di evitare che l'introduzione di requisiti patrimoniali più stringenti incoraggi l'arbitraggio regolamentare a favore dello shadow-banking-system (hedge & private equity fund), appare necessario che l'adozione delle proposte legislative in esame si accompagni alla fissazione di una regolamentazione, supervisione e requisiti di capitale più rigoroso anche per il medesimo shadow-banking-system;
rilevata l'esigenza che il presente parere sia trasmesso unitamente al documento finale della Commissione di merito al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione europea nell'ambito del dialogo politico informale;
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:
provveda la Commissione di merito a segnalare nel documento finale la necessità che nel testo delle proposte in esame sia stabilito che:
1) sia introdotto un «fattore correttivo» del 76,19 per cento nella formula per il calcolo del Risk Weighted Assets (attività ponderate per il rischio) associato alle PMI e alle imprese del Terzo Settore, in modo da ricondurre il fabbisogno di copertura patrimoniale per i crediti concessi alle PMI a seguito dell'introduzione dei nuovi requisiti, ad un livello equivalente a quello calcolato in base ai requisiti vigenti;
2) sia valutata l'introduzione, in coerenza con il principio di proporzionalità, di requisiti patrimoniali e coefficienti differenziati per le varie tipologie di banche e di imprese di investimento tenendo conto delle rispettive specificità legali, operative e organizzative, della dimensione, del modello di business e della propensione al rischio e, in particolare, distinguendo le banche rilevanti da un punto di vista sistemico dalle altre banche;
3) sia assicurata, mediante apposite disposizioni da inserire nelle proposte in

esame nonché attraverso le opportune intese con il Governo e le Istituzioni dell'Unione europea, la trasparenza nonché l'informazione e l'intervento dei Parlamenti nazionali nel corso dell'iter di elaborazione e approvazione delle norme tecniche dell'EBA e delle misure delegate ed esecutive della Commissione che le recepiscono;
4) nell'esercizio del potere di aumentare temporaneamente il livello dei requisiti di capitale e la ponderazione del rischio per alcune esposizioni o di imporre requisiti più stringenti, di cui all'articolo 443 della proposta di regolamento la Commissione tenga conto, dandone adeguata motivazione, delle specifiche caratteristiche e della situazione del sistema bancario e produttivo di ciascuno Stato membro nonché delle dimensioni, delle caratteristiche e della complessità operativa delle banche e della loro rilevanza sistemica;
5) sia stabilita, mediante apposite modifiche alle proposte in esame, una applicazione più graduale e flessibile dei nuovi requisiti, tenuto conto dell'andamento dell'economia europea e delle scadenze fissate, ai fini dell'applicazione delle regole previste dall'Accordo di Basilea 3, dagli Stati Uniti e da altri competitori globali;
provveda altresì la Commissione di merito a segnalare nel documento finale la necessità che:
6) l'Unione europea si adoperi affinché sia assicurata la contestuale applicazione di requisiti patrimoniali e regole tendenzialmente uniformi in tutti i principali paesi che partecipano al sistema finanziario globale;
7) il Governo si adoperi nelle sedi competenti affinché sia considerata una revisione dei criteri stabiliti nella raccomandazione dell'Autorità bancaria europea del 9 dicembre 2011 volta a: modificare il criterio della contabilizzazione al valore di mercato dei titoli di debito sovrano; stabilire in ogni caso scadenze meno ravvicinate per interventi di ricapitalizzazione.