ALLEGATO
Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, relativa all'anno 2011. Doc. LXXXVII, n. 5.
RELAZIONE APPROVATA DALLA COMMISSIONE
1. Come già avvenuto, per la prima volta, lo scorso anno, la Commissione XIV ha esaminato, insieme al disegno di legge comunitaria per il 2012, la Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea nel 2011.
Si ricorda che, a seguito delle modifiche introdotte dalla legge comunitaria 2009 (legge n. 96 del 2010) all'articolo 15 della legge n. 11 del 2005, recante Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea, la Relazione annuale del Governo sulla partecipazione dell'Italia all'UE è stata sdoppiata in due distinti documenti con contenuti e finalità complementari: una relazione programmatica, da presentare entro il 31 dicembre di ogni anno, che illustra le priorità dell'azione europea del Governo per l'anno successivo, ed una relazione consuntiva, da presentare congiuntamente al ddl comunitaria entro il 31 gennaio.
In particolare, ai sensi della disposizione sopra richiamata, la relazione consuntiva deve contenere:
a) gli sviluppi del processo di integrazione europea registrati nell'anno di riferimento;
b) la partecipazione dell'Italia al processo normativo dell'Unione europea con l'esposizione dei princìpi e delle linee caratterizzanti la politica italiana nei lavori preparatori e nelle fasi negoziali svolti in vista dell'emanazione degli atti legislativi dell'Unione;
c) la partecipazione dell'Italia all'attività delle istituzioni dell'Unione europea per la realizzazione delle principali politiche settoriali, quali: mercato interno e concorrenza; politica agricola e per la pesca; politica per i trasporti e le reti transeuropee; politica per la società dell'informazione e le nuove tecnologie; politica per la ricerca e l'innovazione; politica per lo spazio; politica energetica; politica per l'ambiente; politica fiscale; politiche per l'inclusione sociale, le pari opportunità e la gioventù; politica del lavoro; politica per la salute; politica per l'istruzione, la formazione e la cultura; politiche per la libertà, sicurezza e giustizia. La Relazione reca altresì i dati consuntivi, nonché una valutazione di merito della predetta partecipazione, anche in termini di efficienza ed efficacia dell'attività svolta in relazione ai risultati conseguiti;
d) l'attuazione in Italia delle politiche di coesione economica e sociale, l'andamento dei flussi finanziari verso l'Italia e la loro utilizzazione, con riferimento anche alle relazioni della Corte dei conti dell'Unione europea per ciò che concerne l'Italia;
e) il seguito dato e le iniziative assunte in relazione ai pareri, alle osservazioni e agli atti di indirizzo delle Camere, Pag. 152nonché alle osservazioni della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano, della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e della Conferenza dei presidenti dell'Assemblea, dei Consigli regionali e delle province autonome;
f) l'elenco e i motivi delle impugnazioni da parte del Governo italiano di Decisioni dell'Unione europea.
2. La XIV Commissione ha iniziato l'esame della Relazione consuntiva, congiuntamente all'esame preliminare del disegno di legge comunitaria 2012, nella seduta del 4 aprile 2012, alla presenza del ministro per gli affari europei Enzo Moavero Milanesi.
L'esame ha evidenziato anche questo anno, come già avvenuto per la Relazione sull'anno 2010, una corrispondenza solo parziale del documento rispetto al dettato dell'articolo 15 della legge n. 11 del 2005.
La Relazione, infatti, non fornisce, nella maggior parte dei casi, riscontro puntuale del «seguito dato» ai «pareri, alle osservazioni e agli atti di indirizzo delle Camere» (comma 2 lettera e)) mentre la stessa posizione italiana nel corso del negoziato non appare sempre emergere con chiarezza.
Inoltre, le varie sezioni del documento appaiono predisposte secondo approcci e criteri redazionali eterogenei.
Al riguardo si ricorda che la risoluzione approvata dall'Assemblea al termine dell'esame della Relazione consuntiva 2010, nel gennaio 2012, aveva impegnato il Governo, tra le altre cose, a predisporre la relazione «secondo criteri più omogenei ed in forma più sintetica» e dando «adeguatamente e specificamente conto del seguito dato dal Governo agli atti di indirizzo approvati dalle Camere in merito alla formazione delle politiche e della normativa dell'Unione europea».
La mancata indicazione del seguito dato agli indirizzo delle Camere non consente inoltre la verifica del puntuale adempimento dell'obbligo posto in capo al Governo dall'articolo 4-bis della legge 11 del 2005. Tale disposizione impone al Governo di assicurare che la posizione rappresentata dall'Italia in sede di Consiglio dei Ministri dell'Unione europea ovvero nelle relazioni con altre istituzioni od organi dell'Unione europea tenga conto degli indirizzi definiti dalle Camere in esito all'esame di progetti, atti o questioni relativi all'Unione europea.
È previsto inoltre che il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero il Ministro per le politiche europee riferisca regolarmente alle Camere del seguito dato agli indirizzi parlamentari e, nel caso in cui il Governo non abbia potuto conformarsi agli indirizzi in questione, il Presidente del Consiglio dei Ministri ovvero il Ministro per le politiche europee riferisca tempestivamente alle Camere, fornendo le appropriate motivazioni della posizione assunta.
La mancanza di qualsivoglia riscontro nella Relazione 2011 sul seguito dato dal Governo agli atti di indirizzo approvati dalle Camere assume particolare gravità in considerazione della crescente intervento del Parlamento nella fase di formazione della normativa e delle politiche dell'UE e dell'importanza dei temi affrontati. A titolo di esempio si possono citare: la creazione del nuovo sistema di governance economica; la proposta di direttiva relativa alla lotta contro l'abuso e lo sfruttamento sessuale dei minori e la pedopornografia (poi divenuta la direttiva 2011/93/CE); la proposta di regolamento relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento (c.d. Basilea 3); il Libro verde sulla modernizzazione della politica UE in materia di appalti pubblici.
3. Alla luce della lacunosità della Relazione consuntiva, la XIV Commissione si è concentrata prevalentemente sui profili Pag. 153metodologici e procedurali relativi al raccordo tra Parlamento e Governo.
È stata, in particolare, ribadita l'esigenza che, in attesa dell'auspicata entrata in vigore della riforma della legge n. 11 del 2005, il Governo dia puntuale attuazione agli obblighi informativi previsti dalla legislazione vigente in merito sia alla fase ascendente sia a quella discendente del processo decisionale europeo.
Nell'esame dei contenuti della Relazione, la XIV Commissione si è soffermata in particolare su alcuni aspetti di particolare rilievo politico, come la governance economica, il processo di allargamento e la politica estera e di sicurezza comune, il settore giustizia e affari interni.
Con riferimento alle questioni della governance economica, nella Relazione si dà conto delle seguenti posizioni del Governo italiano:
nell'ambito dell'elaborazione del nuovo patto di stabilità e crescita (il c.d. «Six Pack») entrato in vigore nel novembre 2011 e dei negoziati sul nuovo Trattato per il rafforzamento della disciplina fiscale, il Governo ha richiamato l'attenzione dei partner sull'esigenza di garantire l'equilibrio tra misure di disciplina di bilancio e misure di crescita economica, in particolare attraverso la compiuta realizzazione del mercato unico, perseguendo, inoltre, l'obiettivo di salvaguardare l'unitarietà del quadro istituzionale dell'Unione;
nell'ambito del negoziato sul nuovo quadro finanziario pluriennale 2014-2020, la Relazione, ricordato che l'Italia è attualmente il terzo contribuente netto al bilancio UE, con un saldo netto negativo di 4,5 miliardi e giudicato eccessivo tale squilibrio, sottolinea che le proposte della Commissione europea per il 2014-2020 non appaiono sufficienti ad assicurare un riequilibrio, per operare il quale sarebbe necessario sia intervenire sui meccanismi di allocazione delle risorse del prossimo quadro finanziario, sia migliorare le nostre capacità di spesa dei fondi comunitari. L'applicazione delle proposte della Commissione, al contrario, per quanto concerne le principali voci di spesa, comporterebbe un peggioramento del saldo netto negativo: nel settore della politica agricola, l'Italia si collocherebbe tra i paesi che perderebbero più fondi, per l'introduzione del criterio della superficie come riferimento della redistribuzione degli aiuti diretti; nel settore della politica di coesione i nuovi criteri di allocazione delle risorse per le regioni più svantaggiate (inclusa l'istituzione di una categoria di Regioni c.d. in transizione) rischiano di ridurre in maniera consistente i finanziamenti alle nostre regioni meridionali. Al riguardo, la relazione segnala che il Governo ha svolto, in parallelo con l'avvio dell'attività negoziale, un'intensa azione diplomatica bilaterale di consultazione con vari Stati membri dell'Unione europea (tra questi, Germania, Francia, Regno Unito, Paesi Bassi e Polonia) mirata a sondare le rispettiva sensibilità. La relazione ricorda anche che sul punto il Governo ha inteso coinvolgere il Parlamento e le regioni.
Con riferimento al processo di allargamento dell'Unione europea e alla politica estera e di sicurezza comune la Relazione evidenzia le seguenti posizioni del Governo italiano:
sono state pienamente appoggiate le iniziative delle Presidenze di turno a favore dell'avanzamento del processo di integrazione europea dei Balcani occidentali e della Turchia;
in particolare, il Governo italiano si è adoperato a favore dell'avanzamento del cammino europeo della Serbia e del Montenegro, sostenendo anche un rafforzamento della «prospettiva europea» per il Kosovo e un riesame favorevole al riavvio dei negoziati di adesione con l'ex-Repubblica jugoslava di Macedonia. Con riferimento specifico alla Turchia, l'Italia ha Pag. 154ribadito il proprio impegno alla prospettiva europea di quel paese;
per quanto concerne l'avvio dell'operatività del Servizio europeo di azione esterna, il Ministero degli esteri ha concorso all'elaborazione delle linee guida in materia di cooperazione tra Ambasciate degli Stati membri e delegazioni UE negli Stati terzi; il Governo ha inoltre valorizzato le potenzialità dell'Istituto Universitario europeo di Firenze come possibile centro di alta formazione del Servizio;
in connessione con gli eventi della «primavera araba», l'Italia ha favorito l'istituzione di un Rappresentante speciale dell'Unione europea per il Mediterraneo meridionale, contribuendo, in particolare, con il distacco dei propri funzionari al rafforzamento della delegazione UE a Tripoli (con un esperto incaricato di seguire la riforma del settore sicurezza);
l'Italia ha partecipato alle missioni dell'Unione europea EUPM in Bosnia-Erzegovina; EUFOR Althea in Bosnia Erzegovina; EUFOR Libia; EUPOL Repubblica democratica del Congo; EUBAM Rafah al valico di Rafah tra Egitto e Striscia di Gaza; EUPOL Afghanistan; EUMM Georgia; EUNAVFOR Atalanta di contrasto alla pirateria; EUTM Somalia; EULEX Kosovo;
con riferimento allo sviluppo delle capacità militari dell'Unione, la relazione segnala che il Governo, per il tramite del Ministero della difesa ha seguito le attività dell'Agenzia europea della difesa relativamente allo sviluppo della capacità di difesa nel settore di gestione delle crisi; promozione e rafforzamento della cooperazione europea in materia di armamenti; rafforzamento della base industriale e tecnologica di difesa europea; creazione di un mercato europeo dei materiali per la difesa; promozione delle attività di ricerca;
in materia di politica commerciale, l'Italia ha seguito con attenta partecipazione la definizione dei mandati negoziali per gli Accordi approfonditi di libero scambio con Tunisia, Marocco, Egitto e Giordania, nonché proseguito nella tradizione politica di pieno sostegno al Partenariato orientale.
Con riferimento agli ambiti della giustizia e degli affari interni, nella relazione assumono particolare rilievo due punti:
la riforma della «governance di Schengen». Al riguardo, si sottolinea l'impulso dato al processo di riforma con la lettera congiunta del 26 aprile 2011 del Presidente del Consiglio italiano e del Presidente della Repubblica francese al Presidente della Commissione europea e al Presidente del Consiglio europeo che tra i vari temi indicava anche quello del sistema Schengen. Si ricorda inoltre che l'Italia ha sostenuto una linea di particolare cautela in forza della quale ogni iniziativa di eventuale riforma delle procedure del sistema Schengen, compresa la possibile reintroduzione dei controlli in ipotesi di extrema ratio avrebbe dovuto essere finalizzata al rafforzamento del principio cardine della libera circolazione;
il tema dell'immigrazione. In particolare si evidenzia l'impegno dell'Italia ai fini del rilancio delle politiche europee dell'immigrazione e dell'asilo, con specifica attenzione al tema del contrasto dell'immigrazione illegale nel quadrante geografico mediterraneo: a tale proposito si ricorda la lettera dell'11 febbraio 2011 del Ministro dell'interno alla Commissione e alla Presidenza di turno sull'emergenza venutasi a determinare in conseguenza degli eventi tunisini, che ha contribuito a porre la questione dei flussi provenienti dal Nordafrica al centro del dibattito europeo. Si ricorda anche il contributo italiano all'approvazione della riforma, da tempo in negoziato, del Regolamento dell'agenzia FRONTEX.
4. Fra il 4 aprile e il 17 maggio 2012 le Commissioni permanenti e la Commissione parlamentare per le questioni regionali hanno esaminato, ciascuna per le Pag. 155parti di propria competenza, la Relazione consuntiva sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea per il 2011.
Le Commissioni I Affari Costituzionali, II Giustizia, IV Difesa, V Bilancio, VI Finanze, VII Cultura, VIII Ambiente, IX Trasporti, X Attività produttive, XII Affari sociali, XIII Agricoltura e la Commissione parlamentare per le questioni regionali hanno espresso parere favorevole senza osservazioni. Le Commissioni III Affari esteri e XI Lavoro hanno espresso parere favorevole con osservazioni.
Le osservazioni formulate dalla III Commissione Affari esteri riguardano in particolare: il sostegno al processo di allargamento dell'Unione; la rapida adozione della Strategia per la macroregione adriatico-ionica; il potenziamento dell'Agenzia europea per la difesa; l'impulso alla politica mediterranea europea; la procedura di accreditamento dell'Italia alla gestione dei programmi della cooperazione delegata; il rafforzamento delle candidature italiane nella formazione del contingente del personale diplomatico del SEAE proveniente dagli Stati membri.
Nelle sue osservazioni la XI Commissione Lavoro ha altresì raccomandato un forte investimento su iniziative europee legate al tema delle pari opportunità uomo-donna e l'adozione di ogni possibile iniziativa per sfruttare pienamente le opportunità offerte dal Fondo Sociale Europeo.
5. L'esame della Relazione consuntiva per il 2011 conferma la difficoltà per il Parlamento di esercitare le proprie funzioni di indirizzo e controllo sull'attività del Governo in materia europea, nonostante alcuni innegabili progressi.
Va riconosciuto al Governo in carica il merito di aver tenuto costantemente informate le Camere sulle grandi questioni all'esame delle Istituzioni dell'Unione europea, quali in particolare la governance economica e le misure di risposta alla crisi. In questo senso sono apprezzabili le audizioni del Ministro per gli affari europei e le informative in Assemblea del Presidente del Consiglio prima e dopo le principali riunioni del Consiglio europeo e del Vertice dei Capi di Stato e di Governo dell'area euro, nonché le mozioni approvate dai due rami del Parlamento prima di alcune decisioni fondamentali per il futuro dell'area euro e dell'UE nel suo complesso.
Al tempo stesso, resta da costruire un dialogo sistematico con il Governo su specifici progetti legislativi e questioni all'esame delle singole commissioni parlamentari. Alla crescita esponenziale in questa legislatura dell'intervento della Camera in fase ascendente ha fatto riscontro un miglioramento solo parziale dell'interlocuzione a livello politico con il Governo.
È urgente porre rimedio a queste carenze. Le prossime tappe del processo di integrazione, con la creazione di un'Unione bancaria, di un'Unione fiscale e di un Governo economico, in una prospettiva federale, prospettano ampie cessioni di sovranità nazionali in settori fondamentali che non potranno che essere operate con il pieno e sistematico coinvolgimento delle Camere in tutte le scelte politiche e normative dell'UE.
Al tempo stesso, il riconoscimento ad alcuni Parlamenti nazionali, come quello tedesco, per effetto di disposizioni o prassi interne o pronunce delle Corti costituzionali, del potere di opporsi all'adesione dei rispettivi governi in merito a decisioni dell'UE di particolare importanza e delicatezza, crea il rischio di un pericoloso, ulteriore disallineamento tra Stati membri e Parlamenti nazionali dell'Unione europea.
È evidente che i Paesi, come la Germania o la Finlandia, in cui il Governo dovrà acquisire il concerto preventivo dei rispettivi Parlamenti, avranno un potere negoziale maggiore rispetto a quelli in cui le assemblee elettive hanno in materia un ruolo marginale o formale.
Il consolidamento del raccordo tra Parlamento e Governo in materia europea non risponde, pertanto, soltanto all'esigenza di rispettare i princìpi costituzionali italiani ma è funzionale ad uno Pag. 156sviluppo equilibrato del processo di integrazione, in cui il nostro Paese possa continuare a giocare un ruolo centrale.
Nella risoluzione che sarà approvata in Aula in esito all'esame della presente Relazione andrà pertanto ribadita, in modo ancora più netto, la necessità di un puntuale adempimento degli obblighi previsti dagli articoli 5-bis e 15 della legge n. 11 del 2005, nell'auspicio di una rapida approvazione della riforma della medesima legge.