ALLEGATO 1

DL n. 211/2011: Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri (C. 4909, approvato dal Senato).

PROPOSTA DI PARERE FORMULATA DAL RELATORE

La XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea),
esaminato il disegno di legge C. 4909 Governo, approvato dal Senato, di conversione del DL 211/2011: Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri;
ricordato che:
la Corte europea dei diritti dell'uomo ha stabilito (Causa Sulejmanovic c. Italia - Seconda Sezione - sentenza 16 luglio 2009 - ricorso n. 22635/03) che, sebbene non sia possibile fissare in maniera certa e definitiva lo spazio personale che deve essere riconosciuto a ciascun detenuto all'interno della propria cella ai termini della Convenzione, la mancanza evidente di spazio costituisce violazione dell'articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, relativo al divieto di trattamenti inumani e degradanti;
con riferimento ad un profilo connesso a quello sopra richiamato, l'Italia è inoltre sottoposta dal 2001 ad un monitoraggio periodico, da parte del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, delle misure adottate per risolvere il problema strutturale della lentezza della giustizia;
a tale riguardo il 2 dicembre 2010 il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa ha invitato, con la risoluzione CM/ResDH(2010)224, il Governo italiano a modificare la legge n. 89/2001 (cosiddetta «legge Pinto») in modo da accelerare la corresponsione degli indennizzi per eccessiva durata dei processi previsti da tale legge;
la risoluzione faceva seguito alla sentenza della Corte europea dei diritti dell'Uomo del 21 dicembre 2010 (Causa Gaglione ed altri c. Italia) che ha constatato in 475 casi la violazione della Convenzione Europea da parte dello Stato italiano per i ritardi nella corresponsione dell'indennizzo;
l'articolo 6 del Trattato dell'Unione europea, stabilisce che «L'Unione aderisce alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali»;
il programma di Stoccolma per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il periodo 2010-2014, adottato dal Consiglio europeo nel dicembre 2009, prevede un impegno particolare dell'UE in materia di detenzione;
sulla base di tale programma il 14 giugno 2011 la Commissione europea ha presentato il documento «Rafforzare la fiducia reciproca nello spazio giudiziario europeo - Libro verde sull'applicazione della normativa UE sulla giustizia penale nel settore della detenzione» (COM(2011)327);

il documento ribadisce che, sebbene le questioni sulla detenzione rientrino nella competenza degli Stati membri, le condizioni di detenzione possono avere un impatto diretto sul buon funzionamento del principio di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie all'interno dell'Unione. In questo quadro, il Libro verde ha inteso approfondire il tema dell'interazione tra le condizioni della detenzione e gli strumenti del riconoscimento reciproco adottati a livello UE (quali ad esempio il Mandato d'arresto europeo e l'Ordinanza cautelare europea), avviando una consultazione pubblica che si è conclusa lo scorso 30 novembre;
in particolare, oggetto di consultazione è stata la richiesta di informazioni circa le misure alternative alla custodia cautelare e alla detenzione previste dagli ordinamenti nazionali e circa l'opportunità di promuovere tali misure a livello UE e/o di stabilire norme minime nell'ambito dell'Unione europea che regolino la durata massima della custodia. Ulteriori quesiti hanno riguardato la possibilità di migliorare il controllo delle condizioni di detenzione da parte degli Stati membri e di incoraggiare le amministrazioni penitenziarie a lavorare in rete e a stabilire le migliori pratiche;
il 15 dicembre 2011 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulle condizioni detentive nell'UE, nella quale ha invitato gli Stati membri a stanziare idonee risorse alla ristrutturazione e all'ammodernamento delle carceri;
il Parlamento europeo ha inoltre invitato la Commissione e le istituzioni UE ad avanzare una proposta legislativa sui diritti delle persone private della libertà, e a sviluppare ed applicare regole minime per le condizioni carcerarie e di detenzione nonché standard uniformi per il risarcimento delle persone ingiustamente detenute o condannate;
considerato che il provvedimento contiene alcune prime misure volte ad «allentare» la tensione detentiva, in attesa di provvedimenti maggiormente strutturali;

esprime

PARERE FAVOREVOLE

con la seguente osservazione:
provveda la Commissione di merito ad individuare con il Governo un percorso legislativo idoneo a garantire l'adempimento delle obbligazioni dell'Italia in sede europea concernenti la situazione carceraria e la inadeguatezza del sistema giudiziario.

ALLEGATO 2

DL n. 211/2011: Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri (C. 4909, approvato dal Senato).

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

La XIV Commissione (Politiche dell'Unione europea),
esaminato il disegno di legge C. 4909 Governo, approvato dal Senato, di conversione del DL 211/2011: Interventi urgenti per il contrasto della tensione detentiva determinata dal sovraffollamento delle carceri;
ricordato che:
la Corte europea dei diritti dell'uomo ha stabilito (Causa Sulejmanovic c. Italia - Seconda Sezione - sentenza 16 luglio 2009 - ricorso n. 22635/03) che, sebbene non sia possibile fissare in maniera certa e definitiva lo spazio personale che deve essere riconosciuto a ciascun detenuto all'interno della propria cella ai termini della Convenzione, la mancanza evidente di spazio costituisce violazione dell'articolo 3 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, relativo al divieto di trattamenti inumani e degradanti;
con riferimento ad un profilo connesso a quello sopra richiamato, l'Italia è inoltre sottoposta dal 2001 ad un monitoraggio periodico, da parte del Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa, delle misure adottate per risolvere il problema strutturale della lentezza della giustizia;
a tale riguardo il 2 dicembre 2010 il Comitato dei ministri del Consiglio d'Europa ha invitato, con la risoluzione CM/ResDH(2010)224, il Governo italiano a modificare la legge n. 89/2001 (c.d. «legge Pinto») in modo da accelerare la corresponsione degli indennizzi per eccessiva durata dei processi previsti da tale legge;
la risoluzione faceva seguito alla sentenza della Corte europea dei diritti dell'Uomo del 21 dicembre 2010 (Causa Gaglione ed altri c. Italia) che ha constatato in 475 casi la violazione della Convenzione Europea da parte dello Stato italiano per i ritardi nella corresponsione dell'indennizzo, sentenza richiamata anche dalla Relazione del Governo sullo stato di esecuzione delle pronunce della Corte europea dei diritti dell'uomo nei confronti dello Stato italiano (anno 2010) trasmessa al Parlamento il 28 giugno 2011;
l'articolo 6 del Trattato dell'Unione europea, stabilisce che «L'Unione aderisce alla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali. Tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite nei trattati. I diritti fondamentali, garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, fanno parte del diritto dell'Unione in quanto principi generali»;
il programma di Stoccolma per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il periodo 2010-2014, adottato dal Consiglio europeo nel dicembre 2009, prevede un impegno particolare dell'UE in materia di detenzione;
sulla base di tale programma il 14 giugno 2011 la Commissione europea ha presentato il documento «Rafforzare la fiducia reciproca nello spazio giudiziario

europeo - Libro verde sull'applicazione della normativa UE sulla giustizia penale nel settore della detenzione» (COM(2011)327);
il documento ribadisce che, sebbene le questioni sulla detenzione rientrino nella competenza degli Stati membri, le condizioni di detenzione possono avere un impatto diretto sul buon funzionamento del principio di reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie all'interno dell'Unione. In questo quadro, il Libro verde ha inteso approfondire il tema dell'interazione tra le condizioni della detenzione e gli strumenti del riconoscimento reciproco adottati a livello UE (quali ad es. il Mandato d'arresto europeo e l'Ordinanza cautelare europea), avviando una consultazione pubblica che si è conclusa lo scorso 30 novembre;
in particolare, oggetto di consultazione è stata la richiesta di informazioni circa le misure alternative alla custodia cautelare e alla detenzione previste dagli ordinamenti nazionali e circa l'opportunità di promuovere tali misure a livello UE e/o di stabilire norme minime nell'ambito dell'Unione europea che regolino la durata massima della custodia. Ulteriori quesiti hanno riguardato la possibilità di migliorare il controllo delle condizioni di detenzione da parte degli Stati membri e di incoraggiare le amministrazioni penitenziarie a lavorare in rete e a stabilire le migliori pratiche;
il 15 dicembre 2011 il Parlamento europeo ha approvato una risoluzione sulle condizioni detentive nell'UE, nella quale ha invitato gli Stati membri a stanziare idonee risorse alla ristrutturazione e all'ammodernamento delle carceri;
il Parlamento europeo ha inoltre invitato la Commissione e le istituzioni UE ad avanzare una proposta legislativa sui diritti delle persone private della libertà, e a sviluppare ed applicare regole minime per le condizioni carcerarie e di detenzione nonché standard uniformi per il risarcimento delle persone ingiustamente detenute o condannate;
considerato che il provvedimento contiene alcune prime misure volte ad «allentare» la tensione detentiva, in attesa di provvedimenti maggiormente strutturali;

esprime

PARERE FAVOREVOLE

con la seguente osservazione:
provveda la Commissione di merito ad individuare con il Governo un percorso legislativo idoneo a garantire l'adempimento delle obbligazioni dell'Italia in sede europea concernenti la situazione carceraria e la inadeguatezza del sistema giudiziario.

ALLEGATO 3

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento (parti I, II e III) (COM(2011)452 def.).

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 2002/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alla vigilanza supplementare sugli enti creditizi, sulle imprese di assicurazione e sulle imprese di investimento appartenenti ad un conglomerato finanziario (COM(2011)453 def.)

PROPOSTA DI PARERE FORMULATA DAL RELATORE

La XIV Commissione,
esaminate la proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 2002/87/CE (COM(2011)453) e la proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento (COM(2011)452);
tenuto conto della raccomandazione adottata dall'Autorità bancaria europea il 9 dicembre che prevede la creazione, in via eccezionale e temporanea, entro la fine di giugno 2012, di una riserva supplementare di fondi propri da parte delle banche;
rilevato che la Camera dei Lord del regno Unito, il Senato francese e il Parlamento svedese hanno adottato un parere motivato, ai sensi del Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, ritenendo incompatibile con il principio di sussidiarietà l'articolo 443 della proposta di regolamento in esame, in quanto attribuisce alla Commissione europea, anziché ai singoli Stati membri, il potere di adottare, ove necessario per salvaguardare la stabilità finanziaria regole prudenziali più stringenti;
considerato che:
a) la base giuridica della proposta di direttiva, costituita dall'articolo 53, paragrafo 1, del Trattato sul funzionamento dell'UE (TFUE) riguardante l'accesso alle attività autonome e il loro esercizio, risulta corretta in quanto la direttiva concerne il coordinamento delle disposizioni nazionali che incidono sull'esercizio della libertà di stabilimento e della libertà di fornire servizi per gli enti creditizi e le imprese di investimento;
b) la base giuridica della proposta di regolamento, costituita dall'articolo 114, paragrafo 1, del TFUE, riguardante l'instaurazione ed il funzionamento del mercato interno, è corretta in quanto i requisiti prudenziali fissati dalla proposta stessa sono strettamente correlati al funzionamento dei mercati finanziari, ed in particolare all'attività degli enti creditizi e delle imprese di investimento;
c) entrambe le proposte in esame sono pienamente coerenti con il principio di sussidiarietà in quanto soltanto un'azione a livello europeo può assicurare requisiti prudenziali e condizioni di accesso

identici per tutti gli istituti di credito e le imprese di investimento che operano in diversi Stati membri, garantire pari condizioni di concorrenza, ridurre la complessità della normativa, evitare ingiustificati costi di messa in conformità per l'esercizio delle attività transfrontaliere e scongiurare l'arbitraggio regolamentare;
d) anche la scelta di fissare i requisiti prudenziali dettagliati per gli enti creditizi e le imprese di investimento in un regolamento è coerente con i principi di sussidiarietà e proporzionalità ed è pienamente condivisibile in quanto intesa a garantire la diretta ed uniforme applicazione dei nuovi requisiti di capitale, evitando il rischio di disposizioni nazionali divergenti connesso al recepimento di una direttiva nei singoli ordinamenti e consentendo di operare più rapidamente, con norme direttamente applicabili, modifiche e adeguamenti della normativa concordati a livello internazionale o resi opportuni dagli sviluppi del mercato;
e) appare condivisibile l'attribuzione, prospettata dall'articolo 443 della proposta di regolamento, alla Commissione anziché alle singole autorità nazionali, del potere di aumentare temporaneamente il livello dei requisiti di capitale e la ponderazione del rischio per alcune esposizioni o di imporre requisiti più stringenti, per tutte le esposizioni o per quelle in uno o più settori, regioni o Stati membri, qualora sia necessario per fare fronte a modifiche nell'intensità dei rischi macro e microprudenziali derivanti da sviluppi del mercato. La fissazione dei requisiti patrimoniali, a fronte di mercati finanziari sempre più integrati e connessi, non si presta infatti a decisioni unilaterali, per quanto ispirate da maggior rigore, di singoli Stati membri dell'UE che potrebbero portare, peraltro, ad «corsa al rialzo» dei requisiti patrimoniali con effetti negativi sui costi di adeguamento delle banche e sulla erogazione del credito al sistema produttivo;
f) occorre tuttavia che nell'esercizio del potere di cui al richiamato articolo 443 della proposta di regolamento la Commissione tenga conto, dandone adeguata motivazione, delle specifiche caratteristiche e della situazione del sistema bancario e produttivo di ciascuno Stato membro;
g) andrebbe altresì precisato in che modo il potere della Commissione di cui all'articolo 443 si coordini con i poteri attribuiti, ai fini della definizione di standard, raccomandazioni e linee guida comuni, all'Autorità bancaria europea (EBA). In particolare, occorre chiarire se l'EBA potrebbe raccomandare alle autorità di vigilanza nazionali di applicare requisiti più stringenti, modificando nella sostanza la disciplina legislativa europea o debba proporre a tale scopo l'adozione di tali misure alla Commissione mediante il ricorso ad appositi atti delegati e di esecuzione secondo quanto stabilito agli articoli 290 e 291 del Trattato sul funzionamento dell'UE;
h) appare condivisibile, in linea di principio, l'attribuzione all'EBA del potere di elaborare norme tecniche che acquisirebbero carattere vincolante soltanto se recepite in atti delegati e di esecuzione della Commissione, che potrebbe soltanto in casi eccezionali modificare le decisioni delle autorità. Andrà tuttavia assicurata, attraverso le opportune intese con il Governo e le Istituzioni europee, la trasparenza e l'informazione dei Parlamenti nazionali nel corso dell'iter di elaborazione e approvazione delle norme tecniche e delle misure delegate ed esecutive che le recepiscono;
i) i forti incrementi richiesti dalla proposte in esame nella capitalizzazione delle banche - che porterebbero in particolare ad un innalzamento dall'8 per cento al 10,5 per cento del requisito minimo patrimoniale complessivo, indifferenziato per tutti i portafogli - potrebbero tradursi, in ultima istanza, in una riduzione delle risorse disponibili per il finanziamento del sistema produttivo italiano e di gran parte dei Paesi dell'Europa continentale, la cui principale fonte di finanziamento è costituita dal canale bancario;

j) ciò vale soprattutto per le piccole e medie imprese in relazione alle quali, paradossalmente, il pacchetto di proposte in esame non prevede regole specifiche. Occorre pertanto valutare per i crediti concessi alle PMI la previsione di fattori di correzione volti a compensare l'incremento quantitativo del requisito patrimoniale minimo;
k) i nuovi requisiti potrebbero, più in generale, tradursi in un ulteriore svantaggio competitivo per il sistema produttivo europeo rispetto ad altri partner globali. Va infatti considerato che, mentre nell'Unione europea l'accordo di Basilea 2 e 2,5 sono stati integralmente recepiti, negli Stati Uniti è ancora in corso una fase di sperimentazione in cui le banche tenute all'applicazione di Basilea 2 e Basilea 2,5 si conformano ai coefficienti regolamentari ufficiali previsti da Basilea 1, proseguendo nei lavori di attuazione dei metodi di Basilea 2. Analoghe fasi sperimentali sono in corso in Cina e in Turchia;
l) andrebbero altresì valutati con attenzione gli effetti della raccomandazione adottata lo scorso 8 dicembre dalla nuova Autorità bancaria europea (EBA), che prevede la creazione, in via eccezionale e temporanea, entro la fine di giugno 2012, di una riserva supplementare di fondi propri da parte delle banche per raggiungere un livello pari al 9 per cento il rapporto tra il capitale di classe 1 e le attività ponderate per il rischio;
m) la raccomandazione è stata motivata dall'EBA richiamando l'esigenza di creare un cuscinetto di capitale a fronte delle esposizioni delle banche in questione verso gli emittenti sovrani. Tale criterio è fortemente penalizzante verso le banche italiane, che detengono titoli di debito italiano, e finisce singolarmente con il privilegiare le banche di investimento che detengono titoli strutturati legati a cartolarizzazioni e a derivati ad alto rischio. La raccomandazione ha inoltre avuto l'effetto di dissuadere le banche ad acquistare titoli pubblici, a fronte della crisi del debito sovrano che investe diversi Stati membri;
n) l'effetto combinato dell'introduzione dei nuovi requisiti di Basilea 3, cui i mercati tendono ad adeguarsi già prima dell'entrata in vigore delle nuova norme europee, e della decisione dell'EBA sopra richiamata aggrava, pertanto, il rischio già richiamato di un forte impatto negativo a breve e medio termine sull'erogazione del credito al sistema produttivo italiano, che, secondo alcune stime, potrebbe ridursi di 30 miliardi di euro entro il 2012;
o) secondo notizie di stampa anche la Banca centrale europea avrebbe manifestato forti preoccupazioni per il potenziale impatto prociclico delle raccomandazioni dell'EBA sull'erogazione del credito suggerendo una revisione dei contenuti e delle scadenze in esse fissate;

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PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:
provveda la Commissione di merito a segnalare nel documento finale la necessità che nel testo delle proposte in esame sia stabilito che:
1) nell'esercizio del potere di aumentare temporaneamente il livello dei requisiti di capitale e la ponderazione del rischio per alcune esposizioni o di imporre requisiti più stringenti, di cui all'articolo 443 della proposta di regolamento, la Commissione tenga conto, dandone adeguata motivazione, delle specifiche caratteristiche e della situazione del sistema bancario e produttivo di ciascuno Stato membro;
2) l'aumento dei requisiti patrimoniali sia applicato - laddove i crediti siano concessi alle PMI - mediante l'introduzione di un «fattore correttivo» del 76,19 per cento nella formula per il calcolo dei risk weighted assets (le attività per cassa e fuori bilancio classificate e ponderate in base a differenti coefficienti connessi ai rischi, secondo le normative bancarie emanate dagli organi di vigilanza per il calcolo dei coefficienti di solvibilità);
3) sia assicurata, mediante apposite disposizioni da inserire nelle proposte in

esame nonché attraverso le opportune intese con il Governo, la trasparenza e l'informazione dei Parlamenti nazionali nel corso dell'iter di elaborazione e approvazione delle norme tecniche dell'EBA e delle misure delegate ed esecutive della Commissione che le recepiscono;

e con le seguenti osservazioni:
valuti la Commissione di merito se segnalare nel documento finale l'opportunità di:
a) stabilire, mediante apposite modifiche alle proposte in esame, una applicazione più graduale e flessibile dei nuovi requisiti, tenuto conto dell'andamento dell'economia europea e delle scadenze meno ravvicinate fissate al riguardo dagli Stati Uniti e da altri competitori globali;
b) procedere ad una revisione dei criteri stabiliti nella richiamata raccomandazione dell'Autorità bancaria europea in modo da modificare il criterio della contabilizzazione al valore di mercato dei titoli di debito sovrano e da stabilire in ogni caso scadenze meno ravvicinate per interventi di ricapitalizzazione.