ALLEGATO 1

Documento di programmazione economico-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2010-2013 (Doc. LVII, n. 2).

PARERE APPROVATO DALLA COMMISSIONE

La IV Commissione Difesa,
esaminato il Documento di programmazione economico-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2010-2013 (Doc. LVII, n. 2);
premesso che:
il DPEF 2010-2013, nel delineare gli andamenti macroeconomici tendenziali, definisce un nuovo quadro di finanza pubblica, aggiornato alla luce delle nuove previsioni di carattere macroeconomico, che evidenzia - pur nell'ambito di prospettive tuttora incerte - segnali di attenuazione delle spinte recessive, con un'inversione di tendenza a partire dal 2010;
il citato Documento di programmazione, tenuto conto del predetto andamento tendenziale, attraverso il quadro programmatico di finanza pubblica, traccia i nuovi obiettivi finanziari, da realizzare mediante manovre correttive che privilegino interventi non peggiorativi della pressione fiscale verso i settori economici operanti nel rispetto delle regole, nonché interventi non riduttivi del livello dei servizi alla collettività, bensì finalizzati all'efficienza e all'ottimizzazione dell'impiego delle risorse;
le citate manovre correttive dovrebbero condurre, a partire dal 2011, ad una riduzione progressiva del rapporto deficit/PIL, che dal 5 per cento, nel 2010, dovrebbe scendere al di sotto della soglia del 3 per cento nel 2012;
in questa prospettiva, il DPEF evidenzia, in un apposito allegato, le iniziative specifiche assunte dal Governo nel settore della Difesa, quali l'istituzione di un'apposita Commissione di alta consulenza e studio, in vista della predisposizione di un disegno di legge delega volto a ridisegnare l'assetto organizzativo delle Forze armate e, più in generale, dell'intero Ministero della difesa; la costituzione della società «Difesa Servizi S.p.a.», finalizzata alla realizzazione di una gestione efficace, efficiente e produttiva di attività e risorse non direttamente connesse all'operatività delle Forze armate; gli interventi per il concorso delle Forze armate al sostegno delle esigenze di mantenimento della sicurezza sul territorio nazionale; le attività per promuovere l'avvicinamento dei giovani ai valori delle Forze armate; gli interventi per la difesa e la sicurezza internazionale;
considerato che il Ministero della difesa, negli ultimi anni, sopportando notevoli sacrifici, ha contribuito, più di ogni altro dicastero, alle misure di contenimento della spesa pubblica fondate sull'applicazione della tecnica dei tagli lineari agli stanziamenti di bilancio;
ritenuto che i problemi di bilancio del Ministero della difesa possano essere risolti, non attraverso tagli lineari, che conducono inevitabilmente a riduzioni indiscriminate degli stanziamenti di bilancio, ma attraverso un'opera di razionalizzazione della spesa, che metta comunque al primo posto le risorse destinate alla protezione e all'addestramento del personale militare, con particolare riguardo a quello impiegato in missioni internazionali;
ravvisata altresì l'esigenza di individuare adeguate misure, anche di carattere

finanziario, in favore di quei giovani che, avendo completato il periodo della ferma volontaria nelle Forze armate, siano alla ricerca di una nuova occupazione, privilegiando, in particolare, le iniziative volte a favorire il loro transito nel servizio permanente delle Forze armate, nelle Forze di polizia e, più in generale, nella Pubblica Amministrazione;
valutata l'opportunità che il Parlamento sia periodicamente informato dal Governo in merito agli sviluppi dell'attività della citata Commissione di alta consulenza e studio,
esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:
siano escluse misure di contenimento della spesa fondate sull'applicazione della tecnica dei tagli lineari agli stanziamenti di bilancio;
sia assicurata priorità, nell'ambito dello stato di previsione della spesa del Ministero della difesa, alle risorse destinate alla protezione e all'addestramento del personale militare, con particolare riguardo a quello impiegato in missioni internazionali;
sia prevista l'individuazione di adeguate misure, anche di carattere finanziario, in favore di quei giovani che, avendo completato il periodo di ferma volontaria nelle Forze armate, siano alla ricerca di una nuova occupazione, privilegiando le iniziative volte a favorire il loro transito nel servizio permanente delle Forze armate, nelle Forze di polizia e, più in generale, nella Pubblica Amministrazione;
sia prevista la periodica informazione del Parlamento da parte del Governo, con cadenza almeno trimestrale, in merito agli sviluppi dell'attività della Commissione di alta consulenza e studio costituita presso il Ministero della difesa.

ALLEGATO 2

Documento di programmazione economico-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2010-2013 (Doc. LVII, n. 2).

PROPOSTA ALTERNATIVA DI PARERE

La IV Commissione Difesa,
esaminato il Documento di programmazione economico-finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2010-2013 (Doc. LVII, n. 2);
premesso che:
il Documento di programmazione economica e finanziaria relativo alla manovra di finanza pubblica per gli anni 2010-2013, è stato presentato all'esame del Parlamento il 15 luglio 2009, rispetto al termine ultimo del 30 giugno stabilito dalla legge n. 468 del 1978, in materia di contabilità e di bilancio;
tale ritardo nella disponibilità materiale del DPEF e degli allegati costringe le Camere ad un esame affrettato, a ridosso della chiusura estiva, contestuale all'esame di altri provvedimenti su cui il Governo ha manifestato l'intenzione di porre la questione di fiducia;
le Camere non possono pertanto disporre del tempo necessario per acquisire i necessari elementi conoscitivi con le audizioni;
prima della presentazione del DPEF, e quindi prima di definire il quadro programmatico di finanza pubblica per gli anni 2010-2013 e le necessarie misure per dare impulso alla competitività e alla crescita, il Governo ha presentato al Parlamento, in data 1^o luglio 2009, il decreto-legge n. 78, ancora all'esame della Camera, che reca provvedimenti anticrisi;
dall'esame del DPEF risulta evidente come la politica di bilancio prospettata dal Governo per il periodo 2010-2013 appaia del tutto inadeguata a contemperare il superamento dell'attuale fase congiunturale e dei problemi strutturali del Paese con il controllo del disavanzo pubblico e il riequilibrio dei conti;
nel DPEF, il Governo stima che il PIL, già ridotto dell'1,0 per cento nel 2008, si contragga nel 2009 del 5,2 per cento e riprenda a crescere a ritmi positivi (+0,5 per cento) solo nel 2010, che la graduale ripresa del commercio mondiale, gli interventi di politica monetaria e i provvedimenti anticiclici concordati a livello comunitario dovrebbero attenuare la fase recessiva già a partire dalla seconda metà del 2009 e che nel triennio successivo al 2010 la crescita media annua è prevista attestarsi al 2 per cento, con una ripresa sostenuta, in particolare, dall'atteso recupero del commercio internazionale;
le valutazioni del Governo appaiono più ottimistiche di quelle dei principali organismi internazionali, posto che, per il 2010, l'OCSE prevede valori positivi del tasso di crescita del PIL italiano dello 0,4 per cento, il Fondo Monetario una nuova flessione (-0,1 per cento) e il Consensus Economics uno stallo della crescita;
dai dati del DPEF emerge un grave deterioramento dei conti pubblici, in quanto l'obiettivo di indebitamento netto viene aggiornato al ribasso, fissandolo al 5,3 per cento del PIL per il 2009, rispetto al 4,6 per cento indicato ad aprile dal Governo nella Relazione Unificata per l'economia e la finanza pubblica (RUEF), il valore dell'indebitamento netto stimato

per il 2009 risulta anche da un peggioramento del saldo primario che scende ad un valore di -0,4 per cento del PIL, la spesa per interessi, nonostante il sensibile calo dei tassi, si mantiene sostanzialmente stabile, pari al 5,0 per cento, in relazione al consistente incremento dello stock del debito e, per il rapporto debito pubblico/PIL, la previsione del DPEF per il 2009 è fissata al 115,3 per cento, con un incremento di 9,6 punti percentuali rispetto al 2008;
dal confronto tra le stime per il 2009 fornite nella RUEF e quelle contenute nel DPEF risulta un peggioramento dell'indebitamento netto di 0,7 punti percentuali di PIL solo in parte imputabile alla riduzione del gettito tributario per circa 4,6 miliardi (0,3 per cento del PIL), mentre l'accelerazione dei pagamenti dei debiti della Pubblica Amministrazione nei confronti delle imprese prevista all'articolo 9 del decreto-legge n. 78 del 2009, un provvedimento necessario da tempo sollecitato dall'opposizione, determina un incremento delle dotazioni di cassa nel disegno di legge di assestamento per il 2009, tuttora all'esame del Senato, per circa 18 miliardi per il 2009, di cui 5 miliardi (in cassa e in competenza) sono iscritti in aumento dei Fondi per la riassegnazione dei residui passivi perenti, di parte corrente e in conto capitale, mentre ulteriori 5,5 miliardi sono iscritti in aumento del Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa, con una procedura del tutto anomala che oltre a non costituire una copertura «certa» - la determinazione del quantum delle risorse da destinare al pagamento dei debiti, è rinviata alla legge annuale di assestamento, non ancora approvata - determina un aumento del fabbisogno e un incremento dello stock del debito, con un conseguente aumento della spesa per interessi;
il quadro tendenziale delineato dal DPEF evidenzia un indebitamento netto ampiamente al di sopra del livello del 3 per cento per il periodo 2010-2013, anche a fronte del peso crescente della spesa per interessi, la cui incidenza passa dal 5,1 per cento del PIL del 2010 al 6 per cento nel 2013;
nel DPEF il Governo prevede di intervenire a correzione degli andamenti tendenziali di finanza pubblica solo a partire dal 2011, in attesa di un netto miglioramento del quadro economico;
nel DPEF si prospetta una manovra correttiva sul saldo primario pari, in termini cumulati, a circa l'1,2 per cento del PIL nel triennio 2011-2013, si prevedono interventi «non peggiorativi della pressione fiscale» e «non riduttivi del livello dei servizi alla collettività» bensì finalizzati all'efficienza e all'ottimizzazione dell'impiego delle risorse, mentre i provvedimenti anticrisi sono complessivamente restrittivi e senza effetti finanziari «netti» e, in alcuni casi, determinano anche un miglioramento dei saldi di finanza pubblica, sia con riferimento al saldo netto da finanziare, sia in termini di indebitamento netto e di fabbisogno, e gli interventi sulla finanza locale - con il taglio dell'ICI e con le modifiche introdotte a più riprese sul patto di stabilità - hanno determinato una contrazione severa delle risorse a disposizione degli enti decentrati per gli investimenti e per le politiche sociali, con ricadute significative sui servizi e sul benessere delle collettività locali;
considerato che:
la riduzione dell'attività economica, già molto rilevante nel quarto trimestre del 2008 (-2,1 per cento rispetto allo stesso periodo del 2007) si è ulteriormente aggravata nel primo trimestre del 2009 (-2,6 per cento) con una contrazione dei principali aggregati macroeconomici senza precedenti per intensità e durata;
la perdita cumulata del PIL nel primo trimestre del 2009, pari a -5,9 per cento in termini reali, secondo le stime più aggiornate della Banca d'Italia, è già largamente superiore alle contrazioni registrate nelle due più severe recessioni dell'economia italiana del dopoguerra, quelle del 1974-75 e del 1992-93, in corrispondenza, rispettivamente, della prima crisi

petrolifera e di quella valutaria, quando la flessione cumulata del PIL risultò pari al -3,8 per cento nella crisi del 1974-75 e al -1,9 per cento in quella del 1992-93;
permane elevata l'incertezza circa i tempi e l'intensità della ripresa della domanda interna, su cui pesa il rischio di un ulteriore peggioramento delle condizioni del mercato del lavoro;
nell'attuale fase congiunturale il settore industriale è quello che ha risentito con maggiore rapidità degli effetti dell'andamento negativo del ciclo essendo la crisi industriale più ampia e intensa che in passato, con una diminuzione cumulata del valore aggiunto del settore sinora pari a quasi il -17 per cento, contro il -14 per cento e il -5 per cento segnati, rispettivamente, alla metà degli anni settanta e nei primi anni novanta (fra aprile 2008 e marzo 2009 l'indice della produzione industriale è sceso ai livelli del 1987, una riduzione senza precedenti anche in occasione di altre gravi crisi economiche);
il drastico calo della domanda nei principali mercati di sbocco dell'economia italiana ha determinato una forte contrazione delle esportazioni (-21,4 per cento in volume al primo trimestre del 2009, rispetto alla fine del 2007), mentre il Governo, nel DPEF, in un quadro di generale deterioramento dei conti con l'estero, segnala una dinamica di crescita delle esportazioni più accentuata al sud in contrasto rispetto ai dati dei più autorevoli centri studi, come la Svimez che rileva come il Mezzogiorno, che nel corso dell'anno 2008 aveva incrementato la propria quota dall'11,4 per cento all'11,7 per cento del totale delle esportazioni nazionali, nell'ultimo trimestre dell'anno abbia subito un crollo del 20,8 per cento;
la riduzione della spesa delle famiglie si manifesta in una forte diminuzione dei consumi di beni durevoli e semidurevoli, della spesa corrente e, perfino, in una contrazione dei consumi alimentari;
i dati sulle forze di lavoro e sulle ore autorizzate di Cassa integrazione guadagni, aggiornati rispettivamente a marzo e a giugno, mostrano un preoccupante deterioramento del mercato del lavoro, mentre il DPEF registra un aumento della Cassa integrazione guadagni nel primo semestre 2009 del 282,3 per cento rispetto al primo semestre 2008 e prevede un aumento del tasso di disoccupazione sia nel 2009 (+8,8 per cento) che nel 2010 (+8,9 per cento);
contrariamente a quanto affermato dal Governo nel DPEF, la recessione economica che dalla fine del 2008 ha interessato l'economia nazionale, si sta manifestando con particolare intensità nelle aree deboli del paese e, in particolare, nelle regioni del Mezzogiorno, con gravi ricadute sul mercato del lavoro meridionale e brusche riduzioni dell'occupazione, contestuali incrementi del tasso di disoccupazione e conseguente contrazione dei redditi da lavoro delle famiglie (tra gennaio 2008 e gennaio 2009 al Sud si sono persi 114 mila posti di lavoro molti dei quali appartenenti a lavoratori precari e a termine che sono privi della copertura del sistema di ammortizzatori sociali e questo, in un'area dove lavora appena il 44 per cento della popolazione in età di lavoro e dove le donne che lavorano sono meno di 3 su 10, configura una situazione di potenziale emergenza sociale);
sul fronte del credito bancario, secondo l'Indagine trimestrale sul credito bancario nell'area dell'euro (Bank Lending Survey), nell'ultimo periodo si registra un'ulteriore restrizione dei criteri di erogazione dei prestiti alle imprese, con incremento dei margini applicati e riduzione delle quantità erogate, mentre i provvedimenti adottati dal Governo per favorire un migliore accesso al credito del settore produttivo si sono pertanto rivelati di fatto inefficaci e cresce la domanda delle imprese di prestiti per operazioni di ristrutturazione del debito a fronte di una ridotta disponibilità di fonti di finanziamento alternative;
l'inflazione armonizzata al consumo dovrebbe raggiungere lo 0,8 per cento nella media del 2009, quasi tre punti

percentuali in meno rispetto al 2008 e l'inflazione, dopo aver toccato un minimo nel terzo trimestre per effetto della significativa riduzione del livello dei prezzi energetici rispetto a quello dell'anno scorso, tende a riportarsi gradualmente verso valori più elevati (al netto della componente energetica - secondo autorevoli studi - l'indice potrebbe raggiungere l'1,7 per cento, contro il 2,9 per cento dell'anno scorso, mentre la Banca d'Italia segnala che nel 2010, con il rafforzamento delle quotazioni delle materie prime, i prezzi al consumo, anche al netto della componente energetica, potrebbero crescere fino all'1,6 per cento);
la marcata riduzione della produttività del lavoro induce una forte accelerazione del costo del lavoro per unità di prodotto, che nel settore privato tende a raggiungere un ritmo di crescita superiore al 6 per cento;
le prospettive restano molto incerte e a fronte di una perdurante debolezza del ciclo economico, le imprese italiane potrebbero attuare, a partire dalla seconda metà dell'anno, una politica di ancor più deciso ridimensionamento dell'occupazione che si tradurrebbe in una ulteriore decurtazione della capacità di spesa delle famiglie e in una più forte flessione della domanda interna;
dall'analisi dei dati di bilancio emerge che sono in crescita tutte le voci di spesa corrente, mentre non sono state previste risorse aggiuntive per tutti i settori sensibili tra cui quello strategico degli investimenti per opere pubbliche;
dal lato delle entrate, mentre la pressione fiscale non si riduce, il crollo delle entrate stesse sembra essere determinato dall'effetto congiunto della crisi, dall'inefficacia delle misure di sostegno al consumo delle famiglie e dall'indebolimento delle misure per il recupero dell'evasione fiscale;
le misure una tantum, e interventi quali lo scudo fiscale incrementano solo in apparenza il gettito, avendo un impatto strutturalmente negativo in termini di diffusa incertezza sulle regole e incentivando comportamenti devianti da parte dei contribuenti;
constatato che:
nel testo del DPEF non è chiaro con quali strumenti il Governo intenda conseguire l'aggiustamento strutturale dei conti pubblici, né le misure espansive che dovrebbero garantire l'innalzamento del tasso di crescita reale e potenziale dell'economia del Paese, e il Documento appare gravemente carente, mancando di contenuti essenziali (non sono individuati, tra l'altro, gli strumenti per conseguire gli annunciati obiettivi di sviluppo territoriale, in particolare, nel Mezzogiorno e nelle aree sottoutilizzate del centro-nord e manca anche un quadro definito dei provvedimenti collegati alla manovra di finanza pubblica per il 2010-2013);
valutato che:
gran parte degli oneri connessi alle misure anticicliche adottate dal Governo sono stati compensati mediante tagli, riprogrammazioni e riallocazioni delle risorse nazionali finalizzate in prevalenza allo sviluppo del Mezzogiorno, presenti nel Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS);
gli impieghi delle risorse FAS, sovente non coerenti con le finalità proprie del Fondo, hanno ridotto in misura considerevole l'entità dei fondi da ripartire per le aree sottoutilizzate ed esteso anche al centro-nord la possibilità di finanziamento sistematico su fonti vincolate alle politiche di coesione a valere sulle risorse stanziate per il periodo 2008-2012, con implicazioni rilevanti anche sul Quadro Strategico Nazionale 2007-2013, indebolendone significativamente la componente nazionale;
l'area meridionale si trova pertanto a competere, in termini di capacità di assorbimento, con le aree a più alto tasso di sviluppo del Paese che riescono ad attivare una più efficiente programmazione di

spesa e più elevati livelli di progettualità, anche in una non favorevole situazione congiunturale;
nelle condizioni prospettate dal DPEF la pressione fiscale non diminuisce, ma sale in una certa misura e vi sono rischi concreti di consistenti aumenti, in particolare per effetto della compressione delle risorse per i servizi pubblici e dei provvedimenti sulla spesa della sanità regionale, i cui tagli potrebbero essere recuperati attraverso l'aumento dei tributi trasferiti;
il forte declino delle politiche di coesione, sta accrescendo progressivamente la sperequazione nella distribuzione del reddito nel Paese, mentre il blocco dei consumi e la precarizzazione crescente dei rapporti di lavoro aumenta l'esigenza di incisive politiche sociali;
l'esiguità delle risorse aggiuntive mobilitate per contrastare la crisi, in particolare per finanziare gli investimenti in infrastrutture e per incentivi al sistema produttivo nelle aree più deboli e incise dalla crisi appare difficilmente sostenibile sia dal punto di vista economico che sociale;
tenuto conto che:
le Forze Armate rappresentano un presidio della legalità e della sicurezza interna e internazionale;
per quanto riguarda il settore sicurezza e difesa, nel DPEF non vi è altro che un richiamo tanto generico quanto poco significativo al fatto «di aver preso misure concrete»;
con tutta evidenza, ciò contrasta con il ruolo che il citato settore assume in ambito nazionale e, per quanto riguarda le Forze Armate, anche in politica estera;
si conferma in tal modo che, nella politica del Governo, il settore difesa viene considerato un segmento tout-court della Pubblica Amministrazione, mentre avrebbe invece bisogno di specifica attenzione e di politiche mirate;
considerato che:
le stesse categorie economiche attraverso le quali viene gestito il bilancio della difesa, corrispondenti alla classificazione tradizionale (spese di esercizio, spese in conto capitale, consumi intermedi, ecc.) appaiono discutibili, perché attraverso di esse sono state compiute scelte disastrose con i tagli lineari che hanno colpito in eguale misura il reclutamento, l'addestramento e la manutenzione dei sistemi d'arma, mettendo in crisi l'efficienza dello strumento militare;
il particolare momento che attraversano le Forze Armate, impegnate sul fronte interno nel completamento della trasformazione dalla leva obbligatoria al modello professionale e in non usuali compiti legati alla sicurezza e all'ordine pubblico e, sul fronte estero, in trentadue missioni internazionali che rappresentando impegni di lungo periodo e ad alto rischio, rendono doverosa nei loro confronti, una politica finanziaria che garantisca un livello di risorse adeguate nel bilancio pluriennale dello Stato e razionalizzi al tempo stesso la spesa per la difesa;
si rendono inoltre necessari interventi normativi che, al fine di migliorare la qualità e l'efficienza della spesa militare, consentano di superare alcune rigidità delle norme di contabilità pubblica, affidando la capacità di operare, anche in deroga a tali norme, a coloro che, nell'ambito delle Forze Armate, sono responsabili dei Centri di Responsabilità Amministrativa;
nel documento di programmazione, anche l'attenzione riservata all'industria della difesa è del tutto insufficiente, in quanto esso si limita a confermare la presenza pubblica in Finmeccanica e la prospettiva di tornare a valutare l'ipotesi di un collocamento in Borsa di una quota di Fincantieri;
al di là di queste affermazioni, non vi è sufficiente attenzione al ruolo delle piccole e medie imprese del settore - indispensabili

per la fornitura dei beni e dei servizi necessari alla difesa - e alle difficoltà che tali imprese incontrano nelle procedure di appalto e nella celere riscossione dei crediti maturati per i beni forniti e i servizi resi all'amministrazione, posto che l'unica iniziativa orientata a questo fine è quella prevista in sede di assestamento nel bilancio 2009;
non viene preso alcun impegno per l'area industriale della difesa che invece rappresenta un segmento indispensabile per la piena funzionalità dello strumento militare che richiede investimenti per il necessario rinnovamento infrastrutturale e la piena efficienza operativa, anche nel quadro delle occorrenti operazioni di dismissione e accorpamento;
per quanto riguarda infine le politiche del personale, sono molti gli aspetti trascurati dal DPEF, con particolare riguardo a quelli necessari alla realizzazione di migliori condizioni di lavoro e di vita per i militari e per le loro famiglie;
inoltre, posto che vengono confermati i tagli al reclutamento, se ne deduce che viene del tutto trascurato il fatto che, a decorrere dal 2010, poiché ai sensi del comma 7 dell'articolo 16 della legge n. 226 del 2004, il numero dei posti riservati ai volontari dovrà essere rideterminato in misura percentuale con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro della difesa, sarà necessario stanziare le risorse per superare la condizione di precariato del personale di truppa, in quanto altrimenti si verificherebbero costi sociali non facilmente conciliabili con la realizzazione di un moderno esercito professionale,
esprime

PARERE CONTRARIO

Villecco Calipari, Garofani, Beltrandi, Gaglione, Giacomelli, Fioroni, La Forgia, Laganà Fortugno, Migliavacca, Mogherini, Recchia, Rosato, Rugghia, Sereni, Tocci, Vico.