CONTESTO

L'iniziativa Cielo unico europeo (Single European Sky — SES) fu varata nel 1999 in risposta ai ritardi connessi alla navigazione aerea, che in Europa hanno raggiunto l'apice verso la fine degli anni '90, al fine di migliorare le attività di gestione del traffico aereo (Air Traffic Management - ATM) e dei servizi di navigazione aerea (Air Navigation Services - ANS), attraverso una più efficace integrazione dello spazio aereo europeo. L’iniziativa prevedeva l’eliminazione dei confini nazionali nello spazio aereo per creare un unico spazio aereo europeo, in grado di:

a) decuplicare il livello di sicurezza;

b) triplicare la capacità dello spazio aereo;

c) ridurre del 50% i costi di gestione del traffico aereo;

d) ridurre del 10% l’impatto ambientale.

Tra gli elementi fondamentali per l’attuazione del pacchetto vi sono:

- l’operatività dei gestori della rete, richiedendo l’esistenza di un unico soggetto regolatore dell’aviazione civile e imponendo la separazione tra soggetti fornitori dei servizi e Autorità di regolazione;

- l’obbligo del passaggio a blocchi funzionali di spazio aereo (FAB) di dimensione sovranazionale in luogo degli attuali 27 spazi di gestione del traffico aereo, per guadagnare in efficienza, tagliare i costi e ridurre le emissioni;

- l’analisi delle prestazioni, con piani nazionali delle prestazioni concordati a livello Ue.

Lo sviluppo dell’iniziativa ha portato all’approvazione di due ampi pacchetti legislativi - SES I nel 2004 e SES II nel 2009 -, costituiti da quattro regolamenti:

· il regolamento quadro (CE) n. 549/2004, che stabilisce i principi generali per l’istituzione del Cielo unico europeo;

· il regolamento sulla fornitura di servizi (CE) n. 550/2004;

· il regolamento sullo spazio aereo (CE) n. 551/2004, che riguarda l’organizzazione e l’uso dello spazio aereo nel Cielo unico europeo;

· il regolamento sull’interoperabilità (CE) n. 552/2004, sull’interoperabilità della rete europea di gestione del traffico aereo.

L’iniziativa comprende inoltre un progetto globale per modernizzare le attrezzature e i sistemi per i servizi di navigazione aerea, denominato SESAR, istituito dal regolamento (CE) n. 219/2007 del Consiglio.

Cielo unico europeo SES II+

Nel giugno 2013 la Commissione europea ha presentato un ulteriore pacchetto di misure (noto come SES II+), volto a incrementare la competitività del sistema europeo del trasporto aereo e ad accelerare la realizzazione del Cielo unico.

Nella valutazione d’impatto che accompagna il pacchetto SESII+, la Commissione rileva come, nonostante i progressi compiuti, vi siano tuttora ingenti ritardi nella realizzazione dell’iniziativa.

Nei prossimi 10-20 anni si prevede un aumento del 50% del numero dei voli e l’inefficienza di uno spazio aereo frammentato europeo, determina ogni anno costi aggiuntivi stimati in circa 5 miliardi di euro a danno delle compagnie aeree e dei loro clienti.

Il pacchetto è composto da:

· una comunicazione “Accelerare l'attuazione del Cielo unico europeo” (COM(2013)408);

· una modifica del regolamento che istituisce l'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) (COM(2013)409);

· la rifusione dei quattro regolamenti che istituiscono il Cielo unico europeo (Single European Sky - SES) (COM(2013)410).

Nel documento di lavoro dei servizi della Commissione europea SWD(2013)207, in riferimento alla valutazione d’impatto delle propooste legislative che compongono il pacchetto, viene preannunciato che nel 2015 e nel 2020 la Commissione valuterà il conseguimento degli obiettivi dell’iniziativa e, qualora la valutazione sia negativa, prenderà in considerazione l’adozione di misure aggiuntive per conseguire gli obiettivi.

Comunicazione COM(2013)408

Dati identificativi

Tipo di atto	Comunicazione
Data di adozione	11 giugno 2013
Settori di intervento	Sicurezza aerea, Agenzia europea per la sicurezza aerea, spazio aereo, Eurocontrol
Assegnazione	Assegnata il 17 giugno 2013 alla IX commissione Trasporti e, per il parere, alla XIV commissione Politiche dell’Unione europea
Segnalazione da parte del Governo	Sì

Nella comunicazione COM(2013)408 la Commissione riafferma gli obiettivi del Cielo unico europeo, la Commissione sottolinea come le proposte legislative contenute nel pacchetto di riforma rappresentino un'evoluzione della normativa precedente e non una rivoluzione, sviluppando le riforme precedenti, senza sostituirle.

Riaffermare gli obiettivi del Cielo unico europeo

Secondo la Commissione l'attuazione del Cielo unico europeo e la relativa riforma del sistema europeo di gestione del traffico aereo devono essere accelerate; basandosi sull'esperienza realizzata finora, la nuova proposta legislativa è mirata a facilitare la rapida attuazione del Cielo unico europeo ed è costituita da un pacchetto legislativo che comprende la rifusione dei quattro regolamenti che istituiscono il Cielo unico europeo e la modifica del regolamento che istituisce l'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA)[1].

Applicare e potenziare le norme esistenti

Gli obiettivi per il primo periodo di riferimento (2012-2014) del sistema di prestazioni sono stati decisi nel 2011 e il sistema stesso è entrato in vigore nel 2012; Eurocontrol - nominato gestore della rete mediante la decisione della Commissione del luglio 2011 - è diventato operativo nel 2011[2]; il termine per il passaggio a uno spazio aereo operativo più integrato, basato su blocchi funzionali di spazio aereo è scaduto nel dicembre 2012. L'impresa comune SESAR, che ha il compito di vigilare sui progressi del programma SESAR, ha avviato la realizzazione degli elementi del nuovo sistema di gestione del traffico aereo. Infine, i termini per alcune altre misure fondamentali (come i sistemi di collegamento dati e la qualità dei dati aeronautici) sono stati rispettati, ma in alcuni casi, l'attuazione registra un certo ritardo rispetto ai tempi previsti.

Secondo le previsioni della Commissione, i piani prestazionali concordati a livello dell'UE per il periodo 2012-2014 consentirebbero di risparmiare 2,4 miliardi di euro in tre anni. I contributi previsti degli Stati membri non hanno però raggiunto questo obiettivo globale, con un conseguente ammanco di 189 milioni di euro. Entro il 2013 la Commissione deve stabilire obiettivi prestazionali basati sulla normativa vigente per il prossimo periodo di riferimento (2015-2019).

L'attuazione più rapida del Cielo unico europeo necessita fondamentalmente che siano fissati ambiziosi obiettivi prestazionali, in particolare in termini di capacità ed efficienza sul piano dei costi.

Garantire le prestazioni dei fornitori di servizi di navigazione aerea

Il sistema di prestazioni è l'elemento fondamentale per misurare i risultati del Cielo unico europeo. La Commissione sottolinea che l'attuazione del programma nel primo periodo di riferimento (2012-2014) produrrà risultati tangibili sotto forma di guadagni di efficienza (oltre agli obiettivi ambientali e di capacità, i voli saranno più diretti e i ritardi ridotti). Al contempo sostiene che sarebbe stato possibile conseguire risultati migliori, se gli Stati membri non avessero posto il veto a obiettivi più ambiziosi. Gli Stati membri, detentori unici o di maggioranza dei fornitori di servizi, possono essere infatti riluttanti ad approvare cambiamenti fondamentali a favore di uno spazio aereo operativo più integrato, che comportano rischi di sciopero o possibili ripercussioni sui bilanci nazionali a corto di liquidità. Con il sistema attualmente in vigore, gli Stati membri rappresentati in seno al Comitato per il Cielo unico hanno l'ultima parola sugli obiettivi, sull'adozione di piani prestazionali e sull'accettazione di misure correttive nel caso in cui gli obiettivi non vengano raggiunti[3]. Nel suo pacchetto legislativo la Commissione propone di rafforzare i meccanismi di controllo e di sanzione. Inoltre, i membri dell'organo di valutazione delle prestazioni (attualmente Eurocontrol) dovranno d'ora in poi essere nominati direttamente dalla Commissione, al fine di garantire imparzialità.

Migliorare l'efficienza dei servizi di assistenza

La Commissione ritiene che dovrebbero essere introdotti meccanismi di mercato per migliorare l'efficienza nella fornitura di servizi di assistenza. Nel presente pacchetto legislativo la Commissione propone di realizzare la separazione e l'apertura del mercato di alcuni dei servizi di assistenza summenzionati.

Il primo pacchetto sul Cielo unico europeo del 2004 mirava a introdurre meccanismi di mercato per la fornitura di servizi di assistenza. Solo in due casi tali misure sono state adottate (Svezia e Regno Unito). Un'apertura progressiva alla concorrenza da parte dei servizi di assistenza – secondo la Commssione - non fornirà solo nuove opportunità commerciali al settore della gestione del traffico aereo e oltre, ma consentirà anche una diffusione più rapida e meno costosa delle nuove tecnologie. In base alle stime più prudenti basate sulle recenti esperienze, i servizi di assistenza consentirebbero un risparmio del 20%.

Rafforzare l'indipendenza delle Autorità nazionali di vigilanza

I compiti delle Autorità nazionali di vigilanza sono aumentati progressivamente dalla loro creazione nel 2004 e la maggior parte di esse sta ancora sviluppando la propria organizzazione e le proprie capacità. Le loro responsabilità principali consistono nel verificare la conformità della fornitura di servizi sicuri ed efficienti, l'organizzazione di ispezioni adeguate, la conclusione e l'attuazione di accordi sulla vigilanza dei fornitori di servizi di navigazione aerea nell'ambito dei blocchi funzionali di spazio aereo, nonché garantire analoga vigilanza dei fornitori di servizi di navigazione aerea che forniscono servizi in altri Stati membri. Infine, esse preparano, controllano e monitorano i piani di prestazione dei fornitori di servizi di navigazione aerea.

Ad avviso della Commisisone, una serie di ostacoli all'attuazione del Cielo unico europeo può essere attribuita alle difficoltà delle Autorità nazionali di vigilanza, alle scarse risorse, alla mancanza di competenze (che è direttamente collegato alla scarsità di risorse) e a una mancanza di indipendenza dei governi e dei fornitori di servizi di navigazione aerea.

Inoltre, tale problema indebolirebbe l'indipendenza dell'organismo di regolamentazione nei confronti dei fornitori di servizi di navigazione aerea e deve essere risolto mediante il rafforzamento della cooperazione reciproca e del coordinamento tra le Autorità nazionali di vigilanza a livello UE, ad esempio in seno all'AESA.

Le Autorità nazionali di vigilanza devono svolgere i propri compiti con imparzialità e indipendenza. Mentre ai sensi dell’art. 4 del regolamento (CE) n. 549/2004: "tale indipendenza è garantita mediante una separazione adeguata almeno al livello funzionale tra le Autorità nazionali di vigilanza e i fornitori di servizi di navigazione aerea", la maggior parte degli Stati membri ha optato per una separazione strutturale. La Commissione propone pertanto una serie di criteri vincolanti al fine di garantire l'autonomia e il funzionamento effettivi delle Autorità nazionali di vigilanza.

Eliminare la frammentazione del sistema europeo di gestione del traffico aereo attraverso partenariati industriali

I blocchi funzionali di spazio aereo (FAB) sono finalizzati a combattere la frammentazione dello spazio aereo attraverso la cooperazione tra i fornitori di servizi di navigazione aerea e l’ottimizzazione dell'uso dello spazio aereo, la pianificazione di settori di controllo e rotte ottimali su aree geografiche più vaste, e la realizzazione di economie di scala. Nel 2009 è stato stabilito il termine vincolante del dicembre 2012 per l'istituzione di blocchi funzionali di spazio aereo da parte degli Stati membri, nonché una serie di criteri dettagliati e vincolanti connessi alle migliori prestazioni nella fornitura di servizi[4].

Ad avviso della Commissione lo sviluppo di blocchi funzionali di spazio aereo è stato spesso bloccato per il timore che il flusso di entrate generato dalle tariffe di navigazione aerea si riducesse in alcuni casi di oltre il 30% e che i servizi fossero razionalizzati, ad esempio accorciando le rotte. Il personale difende il mantenimento dell'attuale livello di effettivi. Inoltre, sono stati invocati spesso problemi di sovranità nazionale per tutelare i monopoli esistenti, in nome della protezione delle infrastrutture, degli obiettivi e delle operazioni militari nello spazio aereo europeo.

Pertanto, la Commissione afferma di voler assumere iniziative nei confronti degli Stati membri al fine di perseguire i casi di infrazione, in particolare qualora le riforme non procedano chiaramente nei prossimi mesi.

Attualmente risultano istituiti nove blocchi nell’ambito del Cielo unico europeo, ma nessuno di questi risulta pienamente operativo. Come anche evidenziato nel parere del Comitato Economico e sociale dell’UE sul tema “Cielo Unico Europeo II+” del 3 aprile 2013: “la maggior parte degli Stati membri destinatari degli obiettivi in materia di prestazioni non si è conformata a tali obiettivi e ciò senza incorrere in reali conseguenze giuridiche. Inoltre, gran parte dell'iniziativa in materia di blocchi funzionali di spazio aereo (FAB) non ha prodotto i risultati sperati e il termine perentorio del 4 dicembre 2012 non è stato rispettato.”

Per quanto riguarda l’Italia, il 26 settembre 2013 la Commissione europea ha notificato la costituzione in mora ex art. 258 del TFUE (procedura d’infrazione 2013/2155), nella quale contesta la mancata ratifica da parte della Repubblica italiana dell’accordo tra Stati sul blocco funzionale dello spazio aereo (FAB) BLUE MED, fissando il termine di due mesi (26 novembre 2013) per la trasmissione della risposta delle Autorità italiane (si veda infra, pag. 28).

La Commissione, nella proposta in esame, riconosce la possibilità che i blocchi funzionali di spazio aereo necessitino effettivamente di maggiore flessibilità e propone di sviluppare ulteriormente il concetto di blocco funzionale di spazio aereo, affinché esso diventi uno strumento flessibile e più orientato alle prestazioni per i fornitori di servizi di navigazione aerea, sulla base di partenariati industriali, al fine di conseguire gli obiettivi fissati dal sistema di prestazioni del Cielo unico europeo.

Rafforzare il ruolo del gestore della rete

Nella comunicazione la Commissione propone pertanto di rafforzare il ruolo di Eurocontrol, sulla base di una governance snella, al fine di consentire l'ampliamento del suo ambito di intervento e di includere nuove funzioni (compresi gli aspetti della configurazione dello spazio aereo) e servizi correlati alle operazioni della rete da effettuare a livello centrale dal gestore della rete.

Concentrare Eurocontrol sulla gestione e il funzionamento della rete europea di gestione del traffico aereo

Gli organi dirigenti provvisori di Eurocontrol hanno avviato il dibattito sulla riforma dell'organizzazione nel maggio del 2013. La Commissione intende contribuire al dibattito in corso, coordinando la posizione degli Stati membri per garantire una rapida revisione della convenzione Eurocontrol a partire dal 2014 e orientando Eurocontrol verso compiti operativi.

Ruolo dell'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) nella gestione del traffico aereo

Nel pacchetto la Commissione dedica particolare attenzione al ruolo dell'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA), al fine di definirne più chiaramente ruolo e competenze e aggiornare regolamento dell'AESA, per includere i riferimenti aggiornati alla comitatologia in linea con il trattato di Lisbona e alla governance dell'AESA in linea con l'approccio comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione sulle agenzie decentrate dell'UE del luglio 2012.

Proposta di regolamento COM(2013)409

Dati identificativi

Tipo di atto	Proposta di regolamento
Data di adozione	11 giugno 2013
Base giuridica	Articolo 100, paragrafo 2, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea
Settori di intervento	Sicurezza aerea, Agenzia europea per la sicurezza aerea, spazio aereo, Eurocontrol

Esame presso le istituzioni dell’UE	Procedura legislativa ordinaria (ex codecisione) Esame in prima lettura da parte dell’assemblea plenaria del Parlamento europeo previsto per il 12 marzo 2014

Assegnazione	Assegnata il 17 giugno 2013 alla IX commissione Trasporti; per il parere e per il controllo di sussidiarietà alla XIV commissione Politiche dell’Unione europea
Termine per il controllo di sussidiarietà	12 settembre 2013
Segnalazione da parte del Governo	No

Finalità/Motivazione

La proposta di regolamento in esame modifica il regolamento (CE) n. 216/2008, recante regole comuni nel settore dell’aviazione civile e che istituisce l'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA), quale modificato dal regolamento (CE) n. 1108/2009 (sull’AESA si veda la nota 1 a pag. 5).

L’AESA è stata istituita dal regolamento (CE) n. 1592/2002 del 15 luglio 2002, nel quale si prevedeva che le competenze dell’Agenzia fossero progressivamente ampliate ad altri settori della sicurezza dell’aviazione civile, con particolare riferimento alle operazioni di volo ed alla certificazione degli equipaggi. Una prima estensione delle competenze dell’Agenzia in materia di operazioni di volo, di certificazione del personale di bordo e di autorizzazione degli operatori di paesi terzi è stata disposta con il regolamento (CE) n. 216/2008 del 20 febbraio 2008, che tra l’altro abrogava il già citato regolamento (CE) n. 1592/2002.

Nel 2009 il regolamento (CE) n. 1108/2009 ha esteso ulteriormente le competenze dell’AESA, includendovi la gestione del traffico aereo e i servizi di navigazione aerea. Ciò avrebbe comportato anche l’inserimento di vari elementi del regolamento tecnico ATM/ANS, già normati dai quattro regolamenti sul Cielo unico europeo del 2004, ma il Parlamento europeo e il Consiglio hanno lasciato immutate le corrispondenti competenze per evitare che si producesse confusione nel passaggio dal vecchio al nuovo quadro giuridico, lasciando così che si creassero sovrapposizioni normative tra i regolamenti SES sul Cielo unico e quello relativo all’AESA. La proposta in esame mira a rimuovere tali sovrapposizioni, con l’obiettivo finale di semplificare e chiarire la linea di demarcazione tra i quadri normativi AESA e SES.

La Commissione europea, nella relazione che accompagna la proposta in esame, afferma di volere perseguire nel contempo l’obiettivo politico di assicurare chiarezza nella divisione dei compiti tra l’Agenzia, la Commissione europea ed Eurocontrol, stabilendo che la prima si occupi della redazione e della supervisione della regolamentazione tecnica, la Commissione della regolamentazione economica ed Eurocontrol dei compiti operativi.

La Commissione nella relazione precisa inoltre che è necessario apportare alcune rettifiche terminologiche al regolamento (CE) n. 216/2008, poiché il testo originario si basava su alcune norme SES successivamente modificate dai nuovi regolamenti sul Cielo unico europeo.

Contenuto

Ambito di applicazione e definizioni

Nella relazione di accompagnamento alla proposta, la Commissione ricorda che nel momento in cui è stata lanciata l’iniziativa del Cielo unico europeo, si è stabilito che un fornitore di servizi che serva principalmente (oltre il 50%) il traffico civile è tenuto a conformarsi alle stesse norme che si applicano ai fornitori civili.

Ricorda altresì che gli utenti militari dello spazio aereo, secondo tale normativa, avevano la possibilità di scegliere tra volare in conformità alle norme ICAO (Organizzazione internazionale dell’aviazione civile) o a quelle del Cielo unico europeo (definite “norme del traffico generale GAT”). Essi potevano anche scegliere di non conformarsi alle norme GAT, dichiarando che l’operazione in questione viene effettuata nell’ambito del traffico aereo operativo (OAT).

L’adozione del regolamento (CE) n. 1108/2009, ha comportato una differenza tra le norme SES e quelle EASA, che ha portato ad esempio ad una situazione nella quale lo stesso fornitore di servizi e i suoi controllori del traffico aereo secondo le norme SES dovevano essere certificati mentre secondo le norme EASA tale certificazione non era necessaria. La presente modifica armonizza i campi di applicazione del regolamento di base dell’EASA ((CE) n. 216/2008) e dei regolamenti sul Cielo unico europeo ((CE) nn. 549-552/2004) al fine di evitare tali incoerenze, ripristinando l’applicazione delle norme secondo il concetto voluto, in base al quale il fornitore di servizi rientra nella normativa europea, se più del 50% del traffico da lui servito vola secondo le norme GAT.

La Commissione propone di modificare l’articolo 1 del regolamento (CE) n. 216/2008 per armonizzare il campo di applicazione in esso definito con i regolamenti sul Cielo unico europeo (CE) nn. 549-552/2004, al fine di evitare incoerenze, ripristinando la norma secondo cui sono esclusi dall’ambito di applicazione dello normativa gli aeroporti o parti di aeroporti, equipaggiamenti, personale e organizzazioni che sono sotto il controllo e la gestione militari soltanto qualora il traffico servito sia prevalentemente diverso (intendendo più del 50%) dal traffico aereo generale. Analoga modifica è prevista per gli ATM/ANS forniti o messi a disposizione dei militari

Quanto alla definizione di “traffico aereo generale”, all’art. 3 esso viene definito come “l’insieme dei movimenti di aeromobili civili, nonché l’insieme dei movimento degli aeromobili di Stato (compresi quelli della difesa, dei servizi doganali e della polizia) quando questi movimenti avvengono secondo le procedure dell’ICAO”.

Il Traffico Aereo Generale (GAT) si svolge nel rispetto delle procedure formulate dall’ICAO e comprende la totalità dei voli civili e quella parte di voli militari che, non avendo una finalità prettamente operativa o addestrativa, possono essere assoggettati alle procedure di controllo applicate ai voli GAT. Il Traffico Aereo Operativo (OAT) invece, indirizzato all’assolvimento delle esigenze di difesa del Paese, si svolge normalmente al di fuori degli spazi aerei interessati dal traffico generale; esso non è soggetto ai regolamenti ICAO.

Agenzia europea per la sicurezza aerea

Il Capo III (artt.17-64) della proposta è dedicato all'Agenzia per la sicurezza aerea (AESA). Esso stabilisce norme volte a disciplinare la struttura dell'Agenzia e le sue competenze, secondo quanto previsto dall'orientamento comune in materia di agenzie decentrate, allegato alla dichiarazione congiunta del Consiglio, del Parlamento europeo e della Commissione del 19 luglio 2012.

Già nella comunicazione del 2008 sul futuro delle agenzie europee (COM(2008)135) la Commissione avviava una riflessione sul ruolo delle agenzie decentrate, riconoscendone l’importanza per l’attuazione delle politiche Ue come enti giuridici indipendenti e sottolineando la necessità di farne uno strumento più efficace a tal fine. Nel marzo 2009 è stato istituito un gruppo di lavoro interistituzionale per discutere del ruolo e della collocazione delle agenzie nello scenario istituzionale dell’Ue, della creazione, della struttura e del funzionamento delle agenzie stesse, nonché delle questioni di finanziamento, di bilancio, di sorveglianza e di gestione. Dalle conclusioni raggiunte dal gruppo nasce il sopra citato orientamento comune.

Pur riconoscendo pienamente il carattere giuridicamente non vincolante della dichiarazione congiunta e dell'orientamento comune allegato e fatte salve le rispettive attribuzioni nella procedura legislativa e nelle procedure di bilancio annuali, nel testo dell’accordo si stabilisce che le istituzioni “terranno conto del presente orientamento comune nel contesto di tutte le future decisioni in materia di agenzie decentrate dell'UE, in base a un'analisi caso per caso”.

L’orientamento viene successivamente tradotto in una tabella di marcia, che riunisce tutte le iniziative che devono prendere la Commissione, le agenzie stesse, il Consiglio, gli Stati membri e il Parlamento europeo per tradurre l'approccio comune in azione concreta. In merito alla tabella, la Commissione riferisce periodicamente al Parlamento europeo e al Consiglio.

La Commissione, inoltre, il 10 luglio 2013 ha pubblicato la comunicazione sulla Programmazione delle risorse umane e finanziarie per le agenzie decentrate nel periodo 2014-2020 (COM(2013)519), che stabilisce la programmazione dell’organico e delle sovvenzioni di ciascuna agenzia nell’ambito del nuovo quadro finanziario pluriennale (QFP) 2014-2020. Questa programmazione deve essere compatibile con i massimali di spesa del QFP e con la riduzione del personale del 5% nell’arco di cinque anni applicabile a tutte le istituzioni, a tutti gli organismi e a tutte le agenzie inclusi nel progetto di accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio, la cooperazione in materia di bilancio e la sana gestione finanziaria, su cui il Parlamento europeo, il Consiglio e ha Commissione hanno raggiunto un accordo.

Denominazione, organi e competenze: proposte di modifica

La proposta di regolamento della Commissione prevede in primo luogo di modificare la denominazione dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea in Agenzia dell’Unione europea per l’aviazione (art. 17) e di ampliarne le competenze, assegnandole, tra l’altro, il compito di “assistere le Autorità competenti degli Stati membri nello svolgimento dei loro compiti, fornendo una sede per lo scambio di informazioni e di esperti”. Essa inoltre rilascia e rinnova i certificati non solo di organizzazioni che forniscono servizi paneuropei, ma, “se richiesto dallo Stato membro interessato, anche di altri fornitori di servizi e organizzazioni che partecipano alla progettazione, fabbricazione e manutenzione di sistemi e componenti ATM/ANS” (art. 22-bis).

La proposta della Commissione prevede che nel consiglio di amministrazione i rappresentanti della Commissione europea siano due e non più uno, con diritto di voto (art. 34). Si prevede inoltre un ampliamento delle competenze del consiglio di amministrazione (art. 33), includendo le seguenti:

assicurare un seguito adeguato alle osservazioni e alle raccomandazioni derivanti dalle relazioni di audit e valutazioni interne ed esterne e dalle indagini dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF);
adottare modalità adeguate per garantire l’attuazione dello Statuto e del regime applicabile agli altri agenti a norma dell’articolo 110 dello Statuto;
adottare criteri per la prevenzione e la gestione dei conflitti di interesse in relazione ai suoi membri, nonché ai membri della commissione di ricorso.

L’art. 34 modifica i requisiti richiesti ai membri del consiglio di amministrazione, che sono nominati in base alla loro conoscenza del settore dell’aviazione, tenendo conto delle competenze manageriali, amministrative e di bilancio pertinenti. Si stabilisce inoltre che tutte le parti rappresentate si sforzino di limitare l’avvicendamento dei loro rappresentanti, in modo da assicurare la continuità dei lavori e che si tenda a realizzare una rappresentanza equilibrata di uomini e donne.

Di particolare rilevanza è l’art. 37 che introduce il principio della maggioranza semplice in luogo della maggioranza di due terzi, quale quorum necessario al consiglio di amministrazione per adottare decisioni (tranne per le decisioni relative all’adozione dei programmi di lavoro, al bilancio annuale, alla nomina, e alla proroga del mandato o alla revoca del direttore esecutivo per le quali rimane stabilita la maggioranza dei due terzi).

Tra le novità più rilevanti della proposta della Commissione, vi è l’introduzione di un comitato esecutivo che assiste il consiglio di amministrazione (art. 37-bis): prepara le decisioni che dovranno essere adottate dal consiglio di Amministrazione; assicura, assieme al consiglio di amministrazione, un seguito adeguato alle osservazioni e alle raccomandazioni derivanti dalle relazioni di audit e valutazioni interne ed esterne e dalle indagini dell’Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF); assiste e consiglia il direttore esecutivo nell’attuazione delle decisioni del consiglio di amministrazione, al fine di rafforzare il controllo della gestione amministrativa e di bilancio.

Al riguardo, appare opportuno conoscere l’avviso del Governo circa l’idoneità dell’istituzione del Comitato a concorrere ad un più efficace svolgimento dei compiti istituzionali dell’Agenzia ovvero se non si tratti di una modifica che possa complicare la governance della stessa e aumentare gli oneri per il suo funzionamento.

Per motivi di urgenza, il comitato esecutivo può prendere decisioni provvisorie a nome del consiglio di amministrazione, in particolare su questioni di gestione amministrativa, tra cui la sospensione della delega dei poteri di Autorità che ha il potere di nomina e su questioni in materia di bilancio.

Il comitato esecutivo è composto dal presidente del consiglio di amministrazione, da un rappresentante della Commissione nel consiglio di amministrazione e da altri tre membri nominati dal consiglio di amministrazione tra i suoi membri aventi diritto di voto. Il presidente del consiglio di amministrazione è anche presidente del comitato esecutivo. Il direttore esecutivo partecipa alle riunioni del comitato esecutivo senza diritto di voto.

La durata del mandato dei membri del comitato esecutivo coincide con la durata del mandato dei membri del consiglio di amministrazione. La durata del mandato dei membri del comitato esecutivo coincide con la durata del loro mandato come membri del consiglio di amministrazione.

Si sottolinea che nella proposta della Commissione il direttore esecutivo (art. 39 bis) è nominato dal consiglio di amministrazione in base al merito, alle competenze professionali documentate nonché all’esperienza pertinente in materia di aviazione civile “sulla base di un elenco di candidati proposto dalla Commissione, a seguito di una procedura di selezione aperta e trasparente”. È la Commissione ad effettuare una valutazione, entro la fine del mandato (5 anni) che tiene conto dei risultati ottenuti dal direttore esecutivo. Solo se tale valutazione risulti positiva, il consiglio di amministrazione può prorogare il mandato del direttore esecutivo per non più di cinque anni. Il consiglio di amministrazione informa il Parlamento europeo dell’intenzione di prorogare il mandato del direttore esecutivo ed entro il mese precedente a tale proroga il direttore esecutivo può essere invitato a rendere una dichiarazione dinanzi alla commissione competente del Parlamento europeo e a rispondere alle domande dei membri di tale commissione. Altresì il direttore esecutivo può essere rimosso dal suo incarico su decisione del consiglio di amministrazione presa su proposta della Commissione.

La Commissione prevede, altresì, all’art. 39-ter che uno o più vice direttori esecutivi possano assistere il direttore esecutivo, nominati dal consiglio di amministrazione, previa consultazione del direttore esecutivo.

Nella normativa vigente, invece, la facoltà di proporre tali eventuali nomine spetta al direttore esecutivo.

All’art. 56 la proposta stabilisce che il consiglio di amministrazione adotti entro il 30 novembre di ogni anno un documento di programmazione contenente una programmazione non solo annuale ma anche pluriennale - basato su un progetto presentato dal direttore esecutivo, che tenga conto del parere della Commissione - e lo trasmetta al Parlamento europeo, al Consiglio e alla Commissione.

Esercizio della delega da parte della Commissione europea

Gli artt. 65-ter e 65-quater che la proposta in esame propone di aggiungere alla normativa in vigore fanno riferimento al potere della Commissione di adottare atti delegati, come disciplinato dal Trattato di Lisbona (artt. 290 e 291 del TFUE), nonché dal regolamento Ce n.182/2011.

In particolare, vengono meglio definiti gli ambiti e le condizioni di esercizio di tale delega: aeronavigabilità (art. 5), requisiti essenziali per la protezione ambientale (art. 6), piloti (art. 7), operazioni di volo (art. 8), aeroporti (art. 8-bis), ATM/ANS (art. 8-ter), controllori del traffico aereo (art. 8-quater), aeromobili utilizzati da operatori di paesi terzi verso, all’interno o in uscita, dalla Comunità (art. 9), sorveglianza e controllo dell’attuazione (art. 10), misure di flessibilità (art. 14), multe e sanzioni (art. 25), e diritti e oneri (art. 64).

La Commissione ritiene opportuno intervenire tramite l’adozione di atti delegati o di esecuzione sia al fine di potere aggiornare regolarmente elementi non essenziali della normativa per seguire l’evoluzione tecnica internazionale, sia per imperativi motivi di urgenza giustificati e connessi a rischi gravi (art. 14).

Pertanto la facoltà degli Stati membri di reagire immediatamente nel caso di dubbia sicurezza di prodotti, sistemi, persone o organizzazioni risulterebbe condizionata alla valutazione della Commissione che tale intervento immediato sia necessario e che non sia possibile risolvere il problema nel rispetto del regolamento e relativi atti delegati e di esecuzione.

Base giuridica

La base giuridica della proposta di regolamento è individuata nell'articolo 100, paragrafo 2, del (TFUE), il quale dispone che “il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria, possono stabilire le opportune disposizioni per la navigazione marittima e aerea”.

Sussidiarietà e proporzionalità

Si ricorda che la proposta fa parte del pacchetto di misure SES II+. Le misure contenute nel pacchetto ad avviso della Commissione risultano conformi al principio di sussidiarietà. L'obiettivo infatti - l'attuazione del Cielo unico europeo - non può essere realizzato in maniera sufficiente dagli Stati membri data la natura transnazionale dell'intervento stesso.

In particolare, secondo la valutazione di impatto della Commissione europea (SWD(2013)206 e (SWD(2013)207), gli interventi dei soli Stati membri non sono in grado di assicurare la creazione di capacità e condizioni di sicurezza, riducendo al contempo i livelli dei costi dei servizi di gestione del traffico aereo nell'Unione europea. L'idea di fondo del Cielo unico europeo è quella di spostare la progettazione della gestione del traffico aereo dal livello nazionale a quello dell'Unione europea per beneficiare delle economie di scala e superare gli ostacoli tecnici creati dall'eredità degli approcci nazionali. Ciò presuppone un intervento a livello dell'Unione.

La proposta è altresì – ad avviso della Commisisone - conforme al principio di proporzionalità, poiché si limita a quanto strettamente necessario per il raggiungimento dell'obiettivo che intende perseguire.

Valutazione d’impatto

Valutazione della Commissione europea

Nella relazione la Commissione fa presente che tra settembre e dicembre 2012 si è svolta una consultazione pubblica relativa alle modifiche della normativa sul Cielo unico europeo, tuttavia non vi è stata alcuna consultazione specifica sulle modifiche relative all’AESA. Sono stati organizzati due eventi di alto livello — una conferenza a Limassol e un’audizione a Bruxelles - e si sono svolte riunioni bilaterali con le parti interessate.

Valutazione del Governo

Nella relazione sulla proposta di regolamento che il 9 agosto 2013 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha inviato alle Camere ex articolo 6, comma 4, della legge n. 234/2012, si osserva in primo luogo che la proposta non appare conforme agli artt. 4, par. 1, e 5, par. 2, del TFUE, secondo i quali il Consiglio ha in materia una competenza concorrente e di coordinamento, mentre agli Stati membri spetta una potestà normativa più diretta.

In secondo luogo si rileva che, laddove il testo fa riferimento al potere della Commissione europea di modificare la normativa mediante atti delegati, secondo il combinato disposto degli artt. 65-ter e 65-quater della proposta di modifica del regolamento (CE) n. 216/2008, si configurerebbe un palese contrasto con le disposizioni degli artt. 290 e 291 del TFUE, nonché del regolamento (CE) n. 182/2011, che disciplinano l’uso di atti di esecuzione e atti delegati.

La posizione del Governo appare piuttosto critica anche rispetto a:

il nuovo modello organizzativo dell’Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA), che nella proposta non sarebbe sufficientemente definito;
il ruolo eccessivamente preminente della Commissione europea nell’ambito delle proposte di nomina dei vertici dell’Agenzia stessa;
l’assenza di una consultazione pubblica sulle modifiche relative all’AESA, a differenza di quanto avvenuto per altre proposte di modifica afferenti al SES.

Al riguardo, nella relazione che accompagna la proposta di regolamento, la Commissione sottolinea che, anche se non vi è stata una consultazione specifica sulle modifiche relative all’AESA, tra settembre e dicembre del 2012 sul sito internet della Direzione generale trasporti della Commissione europea si è svolta una consultazione pubblica, durata tre mesi, relativa alle modifiche del SES. Inoltre, sono stati organizzati due eventi di alto livello – una conferenza a Limassol e un’audizione a Bruxelles, mentre si sono svolte numerose riunioni bilaterali con tutte le parti interessate. Nel corso di tali eventi - sottolinea la Commissione - è stata anche affrontata la questione del ruolo dell’AESA e le parti interessate hanno manifestato l’esigenza di assicurare una redazione più ordinata delle norme tecniche.

Infine, pur condividendo la finalità di armonizzare i campi di applicazione dei regolamenti sul Cielo unico e del regolamento AESA, il Governo teme i riflessi che le disposizioni relative ai fornitori di servizi di navigazione aerea potrebbero avere sui fornitori di servizi di navigazione aerea militare, che ad oggi sono privi di certificazione secondo la normativa civile (come l’Aeronautica militare).

L’impatto sull’ordinamento nazionale

I principi generali del Cielo Unico Europeo (SES), sono delineati nel Regolamento CE n. 549/2004 (c.d. regolamento quadro). Si tratta di misure che si applicano sia al settore civile che a quello militare e riguardano la regolamentazione, l'economia, la sicurezza, l'ambiente, la tecnologia e le istituzioni nel settore aereo. Il regolamento quadro si prefigge quindi l’obiettivo di rafforzare le attuali norme di sicurezza e l'efficienza globale del traffico aereo generale in Europa, di ottimizzare la capacità rispondendo alle esigenze di tutti gli utenti dello spazio aereo e di ridurre al minimo i ritardi.

Il pacchetto "Cielo unico europeo" comprende, oltre al citato regolamento quadro, anche tre regolamenti tecnici relativi alla fornitura di servizi di navigazione aerea (Regolamento n. 550/2004), all'organizzazione e all'uso dello spazio aereo (Regolamento n. 551/2004), nonché all'interoperabilità della rete europea di gestione del traffico aereo (Regolamento n. 552/2004). Questi regolamenti sono intesi, in particolare, a migliorare e rafforzare la sicurezza e a ristrutturare lo spazio aereo in funzione del traffico e non delle frontiere nazionali.

Il Cielo unico europeo ha modificato radicalmente l’assetto esistente in ambito nazionale nella gestione dello spazio aereo e nella fornitura dei servizi di navigazione aerea, richiedendo tra l’altro l’esistenza di un unico soggetto regolatore dell’aviazione civile italiana e imponendo la separazione tra soggetti fornitori dei servizi e Autorità di regolazione. In Italia i principi stabiliti dal Cielo Unico Europeo sono stati recepiti con la legge 9 novembre 2004, n. 265 e con successivi decreti di revisione della parte aeronautica del Codice della Navigazione. Tali norme hanno affidato all’ENAC le funzioni di regolazione tecnica, controllo, certificazione e rilascio delle licenze in materia di fornitura dei Servizi della Navigazione Aerea, con l'obiettivo di garantire che le attività riguardanti lo spazio aereo italiano e la fornitura dei servizi di navigazione aerea siano rivolte alla sicurezza del volo ed all'efficienza delle operazioni.

Tra i compiti rientra, in particolare, lo studio dello sviluppo e i possibili scenari strategici in materia di pianificazione, progettazione e semplificazione dello spazio aereo, a livello nazionale, relazionandosi con le competenti strutture di ENAV Spa (Società Nazionale per l'Assistenza al Volo), Aeronautica Militare, gestori aeroportuali, vettori e altri fruitori dello spazio aereo e, a livello internazionale, partecipando ai gruppi di lavoro per la predisposizione dei documenti europei programmatici.

L’ENAC ha predisposto nel giugno 2011 il Piano Nazionale delle Prestazioni che descrive il contributo di ciascun Stato membro al raggiungimento degli obiettivi europei nelle quattro aree essenziali di prestazione: sicurezza, ambiente, capacità ed efficienza economica. Il Piano per l’Italia è stato adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e ha ricevuto formale approvazione dalla Commissione europea nel dicembre 2012.

Per quanto riguarda in particolare l’area della Sicurezza, nel primo periodo di riferimento l’Europa richiede il monitoraggio dei tre obiettivi europei: efficienza del sistema di gestione della sicurezza, uso del sistema di stima del Risk Assessment Tool (RAT) e applicazione della Just Culture. L’Italia è tra i pochi Stati che pubblica gli indici di sicurezza, con i trend attesi per il periodo di riferimento, delle tre principali categorie di eventi: perdita di separazione, incursioni di pista ed eventi Air Traffic Management (ATM).

Nell’ambito del completamento del SES è considerato della massima importanza portare i servizi europei di gestione del traffico aereo (ATM - Air Traffic Management) a un livello di efficienza, in termini di prestazioni, gestione economica, qualità, sicurezza e protezione ambientale, paragonabile a quello delle migliori pratiche su scala mondiale.

Per quanto riguarda la regolazione per la sicurezza aerea, il Regolamento (CE) n. 216 del 2008 ha ampliato la competenza dell’UE nel settore della sicurezza aerea, introducendo nuove regole nel campo delle operazioni di volo, delle licenze e della formazione degli equipaggi e instaurando un sistema di multe per i trasgressori delle norme di sicurezza. Il regolamento interviene sulla produzione, la manutenzione e gli aspetti operativi degli aeromobili, nonché sul personale e sulle organizzazioni legate a queste attività.

Il regolamento ha inoltre conferito all'Agenzia europea per la sicurezza aerea (EASA) rilevanti compiti in materia di sicurezza e protezione ambientale nel settore dell'aviazione civile.

A livello nazionale opera, in attuazione della normativa dell’Unione europea, l’Agenzia nazionale della sicurezza del volo (ANSV). L’ANSV è stata istituita dal decreto legislativo n. 66/1999, in attuazione della direttiva 94/56/CE e costituisce l’Autorità investigativa, autonoma e posta in posizione di terzietà rispetto al sistema dell’aviazione civile, per la sicurezza dell’aviazione civile dello Stato italiano. Al fine di garantire tale terzietà l’Agenzia è posta sotto la vigilanza del presidente del Consiglio e non del ministro delle infrastrutture e dei trasporti.

ll presidente dell’Agenzia è nominato con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri. I membri del collegio sono nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta, rispettivamente, uno del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, uno del Ministro dell’interno e uno del Ministro della giustizia. Il presidente e i membri del collegio sono nominati previo parere delle competenti commissioni parlamentari. L’Agenzia assolve essenzialmente a compiti di investigazione, attivando e svolgendo inchieste tecniche relativamente ad incidenti ed inconvenienti occorsi ad aeromobili dell’aviazione civile, ed emanando, ove necessario, raccomandazioni di sicurezza. L’ente svolge altresì attività di studio e di indagine, al fine di favorire il miglioramento della sicurezza del volo. Il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 189, ha recentemente riordinato l’Agenzia, in attuazione dell’articolo 26, comma 1, del D.L. n. 112/2008.

Esame della proposta presso le istituzioni europee

La proposta è stata assegnata il 10 luglio 2013 alla commissione Trasporti del Parlamento europeo. È stato nominato relatore l’europarlamentare David Maria Sassoli (Pd). Il voto in commissione è previsto per il 30 gennaio 2014 (il termine per la presentazione di emendamenti è il 26 novembre 2013). Il voto da parte dell’assemblea plenaria è previsto per il 12 marzo 2014.

Esame della proposta presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX, l’esame dell’atto risulta concluso da parte del Bundesrat tedesco, dell’Assemblea della Repubblica portoghese e del Parlamento spagnolo (Congreso de los diputados e Senado), mentre è tuttora in corso presso il Senato del Belgio, il Senato della Repubblica ceca, il Parlamento finlandese, il Bundestag, il Parlamento polacco (Sejm e Senat), il Consiglio nazionale della Repubblica slovacca, il Riksdag svedese e la House of Commons del Regno Unito.

Si segnala che la Camera dei Rappresentanti maltese - ai sensi dell'articolo 6 del protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità allegato al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea - sulle proposte di regolamento COM(2013)409 e COM(2013)410 ha inviato un parere motivato. Secondo Malta, la Commissione non avrebbe presentato chiare prove della necessità dell'azione legislativa proposta dall'Unione europea e degli obiettivi che tale azione si proponeva di raggiungere. Inoltre la proposta in esame non terrebbe sufficientemente conto degli aspetti di sicurezza, che sono prioritari rispetto alla separazione dei servizi di assistenza dai servizi di traffico aereo e, sebbene tale separazione possa essere possibile in futuro nelle regioni centrali dell'Europa, sarebbe molto più difficile da realizzare nei paesi europei più periferici (nel caso di Malta dovrebbero essere inclusi diversi paesi nordafricani che non dispongono di una regolamentazione analoga a quella degli Stati membri dell'UE).

Proposta di regolamento COM(2013)410

Dati identificativi

Tipo di atto	Proposta di regolamento
Data di adozione	11 giugno 2013
Base giuridica	Articolo 100, paragrafo 2, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea
Settori di intervento	Sicurezza aerea, Agenzia europea per la sicurezza aerea, spazio aereo, Eurocontrol

Esame presso le istituzioni dell’UE	Procedura legislativa ordinaria (ex codecisione) Esame in prima lettura da parte dell’assemblea plenaria del Parlamento europeo previsto per il 12 marzo 2014

Assegnazione	Assegnata il 18 giugno 2013 alla IX commissione Trasporti; per il parere e per il controllo di sussidiarietà alla XIV commissione Politiche dell’Unione europea
Termine per il controllo di sussidiarietà	13 settembre 2013
Segnalazione da parte del Governo	No

Finalità/Motivazione

La proposta di regolamento COM(2013)410 prevede la rifusione dei quattro regolamenti istitutivi del Cielo unico europeo, quali modificati dal regolamento (CE) n. 1070/2009.

Il primo pacchetto legislativo del 2004, noto come SES I, comprendeva infatti quattro regolamenti:

· il regolamento quadro (CE) n. 549/2004, del 10 marzo 2004, che stabilisce i principi generali per l’istituzione del Cielo unico europeo;

· il regolamento (CE) n. 550/2004, del 10 marzo 2004, sulla fornitura di servizi di navigazione aerea nel Cielo unico europeo ("regolamento sulla fornitura dei servizi");

· il regolamento (CE) n. 551/2004, del 10 marzo 2004, sull’organizzazione e l’uso dello spazio aereo nel Cielo unico europeo ("regolamento sullo spazio aereo");

· il regolamento (CE) n. 552/2004, del 10 marzo 2004, relativo all’interoperabilità della rete europea di gestione del traffico aereo ("regolamento sulla interoperatività").

Tali regolamenti sono stati modificati nel 2009 dal regolamento (CE) n. 1070/2009, parte del secondo pacchetto legislativo noto come SES II.

La rifusione dei regolamenti relativi all'istituzione del Cielo unico europeo è volta ad accelerare l'attuazione della riforma dei servizi di trasporto aereo, restando nel contempo fedele agli obiettivi ed ai principi originari.

Essa si propone di:

· rafforzare l'indipendenza delle Autorità nazionali di vigilanza;

· potenziare il ruolo del gestore della rete;

· ridefinire il concetto di blocchi funzionali di spazio aereo;

· conferire all'industria un ruolo di maggiore rilievo;

· prevedere procedure di appalto aperte alla concorrenza per la selezione dei servizi di assistenza nel settore del trasporto aereo.

La Commissione europea individua in particolare due aspetti problematici:

· la scarsa efficienza nella fornitura di servizi di navigazione aerea, in termini di costi, assistenza ai voli, oltre che a capacità offerta. Negli Stati Uniti lo spazio aereo è controllato da un unico prestatore di servizi, mentre in Europa operano ben 38 fornitori. Il prestatore di servizi negli Stati Uniti controlla quasi il 70% di voli in più, avvalendosi del 38% di personale in meno. Tale differenza – sempre ad avviso della Commissione - è legata a lacune nell'istituzione e nell’applicazione del sistema di prestazioni, all'inefficienza delle Autorità nazionali di vigilanza e all'entità elevata del personale di supporto impiegato dai fornitori di servizi;

· la frammentazione dei sistemi di gestione del traffico aereo (ATM). Il sistema ATM europeo si compone di 27 Autorità nazionali che vigilano su più di un centinaio di prestatori di servizi di navigazione aerea. Per superare tale frammentazione, il Cielo unico europeo ha introdotto i blocchi funzionali di spazio aereo e un gestore della rete centralizzato per garantire determinati servizi a livello di rete. Tuttavia i blocchi funzionali non sono ancora orientati alle prestazioni e il ruolo del gestore di rete resta troppo debole.

Contenuto

Miglioramento della sicurezza e della vigilanza (Autorità nazionali artt. 3, 4, 5, 6, 7 e art. 2, definizione 36)

L'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) ha evidenziato gravi carenze nell'attività di vigilanza esercitata dalle Autorità nazionali sui fornitori di servizi di navigazione aerea negli Stati membri. La Commissione europea al riguardo propone:

a) la piena separazione e indipendenza delle Autorità nazionali di vigilanza dai prestatori di servizi di navigazione aerea soggetti al loro controllo (articolo 3);

b) l'indipendenza finanziaria delle Autorità nazionali (articolo 3, paragrafo 7);

c) la cooperazione e interconnessione in rete tra le Autorità nonché lo scambio di esperti a livello dell'Unione europea per garantire che le Autorità dispongano delle competenze e degli strumenti necessari per svolgere il loro lavoro (articolo 5).

Gestione del traffico aereo più efficiente (art. 11)

La riforma del sistema europeo di gestione del traffico aereo è imperniata sulla fissazione di una serie di obiettivi di prestazione vincolanti per quanto concerne la sicurezza, l'efficacia sotto il profilo dei costi, la capacità e l'impatto ambientale. Tali obiettivi impongono ai prestatori di servizi di adeguarsi e fornire servizi migliori a costi inferiori. La Commissione europea propone di modificare l'articolo 11, relativo al sistema di prestazioni, al fine di razionalizzare il processo di fissazione degli obiettivi. In tal modo la definizione degli obiettivi dovrebbe risultare più mirata e basata su elementi concreti.

Fornitura dei servizi di assistenza e separazione strutturale dei servizi di assistenza (art. 10 e art. 2, definizione 37)

La Commissione europea ritiene che gli Stati membri entro il 1° gennaio 2010 debbano adottare tutte le misure necessarie per garantire che i fornitori di servizi di assistenza possano competere all’interno dell’Ue per la fornitura di tali servizi, sulla base di condizioni eque, non discriminatorie e trasparenti.

Gli Stati membri, inoltre, devono garantire la separazione tra la fornitura di servizi di traffico aereo e la fornitura di servizi di assistenza. La Commissione indica altresì i requisiti dei fornitori di servizi di assistenza per poter essere selezionati al fine di fornire servizi nello spazio aereo di uno Stato membro.

I servizi quali la meteorologia, l'informazione aeronautica, le comunicazioni, i servizi di sorveglianza o di navigazione dovrebbero essere aggiudicati mediante gare competitive nel rispetto della normativa sugli appalti, della trasparenza del processo di selezione e prestando attenzione alla efficienza in rapporto ai costi e alla qualità generale dei servizi. Secondo le stime, l'introduzione di normali procedure di appalto dovrebbe consentire un risparmio del 20%.

I servizi essenziali di controllo del traffico aereo (controllo del traffico aereo e informazione sui voli) - considerati monopoli naturali - non saranno soggetti alle nuove norme.

Fornitori di servizi di navigazione aerea e esigenze dei clienti (art. 19)

La Commissione europea propone l'introduzione di disposizioni volte ad agevolare la consultazione dei vari gruppi di utenti dello spazio aereo da parte dei fornitori di servizi e a prevedere il loro coinvolgimento nel processo di approvazione dei piani strategici di investimento.

Partenariati industriali nel quadro dei blocchi funzionali di spazio aereo (art. 16)

I blocchi funzionali di spazio aereo (FAB) sono finalizzati a sostituire i 27 blocchi di traffico aereo nazionali con una rete di blocchi regionali di dimensioni maggiori per guadagnare in efficienza, ridurre i costi e le emissioni; la Commissione ritiene che gli Stati membri debbano adottare tutte le misure necessarie per garantire una maggiore flessibilità al fine di migliorare in generale la fornitura dei servizi o anche per progettarne di differenti, attraverso forme di “partenariato industriale”.

Gestione e progettazione della rete (art. 17 e art. 2, definizioni 7, 9 e 10)

La Commissione intende rafforzare il ruolo del gestore della rete (Eurocontrol) per permettergli di fornire con maggiore efficienza servizi centralizzati in Europa. Essa propone in particolare di ampliare il suo ambito di intervento, introducendo funzioni e servizi, quali ad esempio le reti d'informazione, il monitoraggio dei sistemi tecnici e la struttura dello spazio aereo.

La Commissione mira, altresì, a eliminare la sovrapposizione tra i regolamenti relativi al Cielo unico europeo e il regolamento di base dell'AESA e a chiarire il ruolo dei vari organi che operano a livello dell'Unione europea. Eurocontrol dovrebbe concentrarsi sulle attività operative del gestore della rete. L'Agenzia europea per la sicurezza aerea dovrebbe occuparsi della redazione e supervisione della regolamentazione tecnica, esercitare funzioni di vigilanza e rafforzare il sostegno alle Autorità degli Stati membri. La Commissione dovrebbe, invece, dedicarsi alla normativa economica (regime di prestazioni, tariffazione, FAB etc).

La proposta conferisce alla Commissione europea il potere di adottare, in conformità all'articolo 26, atti delegati (art. 11, paragrafo 7, art. 17, paragrafo 3, e art. 25). In particolare, la Commissione può adottare atti delegati al fine di:

a) definire modalità di applicazione per il funzionamento adeguato del sistema di prestazioni (art. 11, paragrafo 7);

b) aggiungere all'elenco di cui all'articolo 17, paragrafo 2, ulteriori tipologie di servizi forniti dal gestore della rete (art. 17, paragrafo 3);

c) integrare o modificare i requisiti relativi alle organizzazioni riconosciute di cui all’allegato I e le condizioni relative ai certificati da rilasciare ai fornitori di servizi di navigazione aerea di cui all’allegato II (art. 25).

Relazioni con le parti interessate (art. 19)

La Commissione propone una nuova disposizione volta a far sì che i fornitori di servizi di navigazione aerea mettano a punto meccanismi per consultarsi con i pertinenti gruppi di utenti dello spazio aereo e gli operatori aeroportuali su tutti gli aspetti principali inerenti ai servizi forniti o a modifiche alle configurazioni dello spazio aereo. Gli utenti dello spazio aereo vengono inoltre coinvolti nel processo di approvazione dei piani strategici d’investimento.

La Commissione prospetta l’adozione di atti di esecuzione adottati secondo la procedura d’esame di cui all’articolo 27, paragrafo 3.

Base giuridica

Sussidiarietà e proporzionalità

In particolare, secondo la valutazione di impatto della Commissione europea (SWD(2013)206 e (SWD(2013)207), gli interventi dei soli Stati membri non sono in grado di assicurare la creazione di capacità e condizioni di sicurezza, riducendo al contempo i livelli dei costi dei servizi di gestione del traffico aereo nell'Unione europea. L'idea di fondo del Cielo unico europeo è spostare la progettazione della gestione del traffico aereo dal livello nazionale a quello dell'Unione europea per beneficiare delle economie di scala e superare gli ostacoli tecnici creati dall'eredità degli approcci nazionali. Ciò presuppone un intervento a livello dell'Unione.

La proposta è altresì – ad avviso della Commissione - conforme al principio di proporzionalità, poiché si limita a quanto strettamente necessario per il raggiungimento dell'obiettivo che intende perseguire.

L’impatto sull’ordinamento nazionale

In Italia i principi stabiliti dal Cielo Unico Europeo sono stati recepiti con la legge 9 novembre 2004, n. 265 e con successivi decreti di revisione della parte aeronautica del Codice della Navigazione.

Tali norme hanno innanzitutto individuato l’ENAC come unico soggetto regolatore dell’aviazione civile affidandogli le funzioni di regolazione tecnica, controllo, certificazione e rilascio delle licenze in materia di fornitura dei Servizi della Navigazione Aerea, con l'obiettivo di garantire che le attività riguardanti lo spazio aereo italiano e la fornitura dei servizi di navigazione aerea siano rivolte alla sicurezza del volo ed all'efficienza delle operazioni.

Per quanto riguarda la realizzazione dei blocchi funzionali di spazio aereo il 12 ottobre 2012 è stato firmato a Limassol (Cipro) l’accordo internazionale per il progetto Functional Air Block (FAB) Blue Med tra Italia, Cipro, Grecia e Malta. Il progetto mira alla realizzazione di uno spazio aereo transnazionale esteso a tutto il Mediterraneo Sud-Orientale con Malta, Grecia e Cipro.

L’Accordo è soggetto a ratifica presidenziale, previa legge di autorizzazione parlamentare. Il Consiglio dei ministri del 29 ottobre 2013 ha approvato il disegno di legge per la ratifica e l’esecuzione dell’Accordo (“Accordo sulla creazione del blocco funzionale dello spazio aereo Blue Med tra l’Italia, Cipro, la Grecia e Malta, fatto a Limassol il 12 ottobre 2012), che determina le condizioni per avviare all’interno dell’Unione una “cooperazione rafforzata” tra gli Stati firmatari. Il disegno di legge non è stato ancora presentato alle Camere.

Il progetto FAB Blue Med è promosso e coordinato dall’ENAV e ne è stata avviata la fase di attuazione con l’ENAC, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e l’Aeronautica Militare.

Al progetto, in qualità di partner associati, partecipano anche Egitto, Tunisia e Albania, con la prospettiva di aderirvi completamente, recependo e applicando la normativa comunitaria di settore.

L’ENAC e l’Autorità dell’aviazione civile di Malta hanno poi sottoscritto un accordo di cooperazione per la fornitura dei servizi della navigazione aerea nelle aree “cross border” così come previsto dal regolamento (CE) n. 549/2004.

Per quanto riguarda infine il profilo delle prestazioni, l’ENAC ha predisposto nel giugno 2011 il Piano Nazionale delle Prestazioni che descrive il contributo di ciascun Stato membro al raggiungimento degli obiettivi europei nelle quattro aree essenziali di prestazione: sicurezza, ambiente, capacità ed efficienza economica. Il Piano per l’Italia è stato adottato dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e ha ricevuto formale approvazione dalla Commissione europea nel dicembre 2012.

Esame della proposta presso le istituzioni europee

La proposta è stata assegnata il 10 luglio 2013 alla commissione Trasporti del Parlamento europeo. Il voto in commissione è previsto per il 30 gennaio 2014 (il termine per la presentazione di emendamenti è il 26 novembre 2013). Il voto da parte dell’assemblea plenaria è previsto per il 12 marzo 2014.

Esame della proposta presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX, l’esame della della proposta COM(2013)410 risulta avviato da parte delle assemblee parlamentari di Belgio (Camera e Senato), Repubblica ceca (Senato), Finlandia, Germania (Bundestag), Italia (Senato), Malta (Camera dei rappresentanti), Polonia (Senato e Sejm), Slovacchia (Consiglio nazionale), Slovenia (Assemblea nazionale), Svezia, Regno unito (Camera dei comuni) e concluso da parte del Bundesrat tedesco, dell’Assemblea della Repubblica portoghese e delle Camere spagnole.

La Camera dei Rappresentanti maltese, ai sensi dell'articolo 6 del protocollo n. 2 sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, allegato al Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, sulle proposte di regolamento COM(2013)409 e COM(2013)410 ha inviato un parere motivato, secondo il quale la Commissione non avrebbe presentato chiare prove della necessità dell'azione legislativa proposta dall'Unione europea e degli obiettivi che tale azione si proponeva di raggiungere. La proposta in esame inoltre non terrebbe sufficientemente conto degli aspetti di sicurezza, che sono prioritari rispetto alla separazione dei servizi di assistenza dai servizi di traffico aereo. Sebbene tale separazione possa essere possibile in futuro nelle regioni centrali dell'Europa, sarebbe molto più difficile da realizzare nei paesi europei più periferici (nel caso di Malta, dovrebbero essere inclusi diversi paesi nordafricani che non dispongono di una regolamentazione analoga a quella degli Stati membri dell'UE).

All'articolo 10 della proposta COM(2013)410, infine, la Commissione - secondo la Camera dei Rappresentanti maltese - propone misure che potrebbero effettivamente nuocere alle relazioni industriali negli Stati membri.

[1] L'Agenzia europea per la sicurezza aerea (AESA) è un’agenzia dell’UE dotata di personalità giuridica. L'Agenzia ha sede a Colonia e tra i suoi compiti figurano i seguenti: a) fornire consulenza tecnica alla Commissione UE per la stesura di norme comuni nel settore dell’aviazione civile; b) attuare e monitorare le norme di sicurezza, anche attraverso ispezioni negli Stati membri; c) rilasciare i certificati alle imprese europee nel settore della progettazione di aeromobili e certificare gli aeromobili utilizzati in Europa nonché certificare i vettori aerei e le organizzazioni che si occupano di progettazione, produzione e manutenzione di prodotti aeronautici situate nei paesi terzi; d) fare analisi e ricerca sulla sicurezza; e) assistere gli Stati membri nell’adempimento degli obblighi dell’ICAO (International Civil Aviation Organization).

[2] Eurocontrol è l’organizzazione europea per la sicurezza del traffico aereo fondata nel 1963, a cui aderiscono 38 stati membri. Ha come obiettivo primario lo sviluppo di un sistema paneuropeo di gestione dell'ATM, che sia in grado di mantenere un elevato livello di sicurezza in un’ottica di contenimento dei costi e nel rispetto dell'ambiente.

[3] Il Comitato per il Cielo unico europeo, istituito dal regolamento il regolamento (CE) n. 549/2004, assiste la Commissione nella gestione del Cielo unico e assicura che siano tenuti in debito conto gli interessi di tutte le categorie di utenti dello spazio aereo. Esso è composto da due rappresentanti per ciascun paese dell’UE e presieduto da un rappresentante della Commissione.

[4] Si tratta di creare spazi aerei di responsabilità di due o più Stati nel quale i velivoli vengono gestiti operativamente in modo indipendente dai confini nazionali, con requisiti operativi e tecnici tesi a semplificare e uniformare la gestione del traffico aereo, contenendone i costi, aumentando la capacità operativa e allo stesso tempo perseguendo l'obiettivo di ridurre l'impatto ambientale delle operazioni. Per istituire un FAB, in primo luogo gli Stati membri devono creare la struttura giuridica, attraverso accordi firmati dagli Stati membri partecipanti.