Tipo di atto	Comunicazione
Data di adozione	24 luglio 2013
Settori di intervento	Difesa – industria degli armamenti
Esame presso le istituzioni dell’UE	Consiglio competitività del 26 e 27 settembre
Assegnazione	31 luglio 2013  --- Commissioni riunite IV (Difesa) e X (Attività produttive)
Segnalazione da parte del Governo	Si

 

Finalità/Motivazione

La comunicazione della Commissione rientra nel quadro delle iniziative dell’UE volte a rafforzare il settore europeo della difesa e si fonda sull’attività svolta dalla task force sulla difesa, istituita nel 2011 dal vicepresidente della Commissione, Antonio Tajani, e dal Commissario Michel Barnier, con il coinvolgimento del Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) e dell’Agenzia europea per la difesa (AED).

La Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC)

Il Trattato di Lisbona reca importanti progressi nel settore della politica europea di sicurezza comune. In primo luogo, la prospettiva di una difesa comune, o comunque la definizione di una politica di difesa comune, i cui principi erano già stati stabiliti nel trattato di Maastricht, diventa più realistica.

L’articolo 42, paragrafo 2 del Trattato sull’Unione europea (TUE), come modificato dal Trattato di Lisbona, prevede che la politica di sicurezza e difesa comune comprenda la graduale definizione di una politica di difesa comune dell’Unione. La decisione di creare, quando verrà il momento, una difesa comune dovrà essere adottata dal Consiglio europeo all'unanimità ed esige l'approvazione di tutti gli Stati membri secondo le proprie procedure costituzionali.

Come previsto dal paragrafo 3 del medesimo articolo, gli Stati membri mettono a disposizione dell'Unione, per l'attuazione della politica di sicurezza e di difesa comune, capacità civili e militari per contribuire al conseguimento degli obiettivi definiti dal Consiglio. Gli Stati membri che costituiscono tra loro forze multinazionali possono mettere anche tali forze a disposizione della politica di sicurezza e di difesa comune.

Tale politica comune di difesa conferisce all'Unione una capacità operativa basata su strumenti civili e militari. Come stabilito con la dichiarazione sul rafforzamento delle capacità del Consiglio europeo dell’11 e 12 dicembre 2008, l'UE dovrebbe essere effettivamente in grado nei prossimi anni, nell'ambito dell’obiettivo già stabilito nel 1999, ossia il dispiegamento di 60.000 uomini in 60 giorni per un'operazione importante, di pianificare e condurre simultaneamente:

-   due importanti operazioni di stabilizzazione e ricostruzione, con un'adeguata componente civile sostenuta da un massimo di 10.000 uomini per almeno due anni;

-   due operazioni di reazione rapida di durata limitata utilizzando segnatamente i gruppi tattici dell'UE;

-   un'operazione di evacuazione d'emergenza di cittadini europei (in meno di 10 giorni), tenendo conto del ruolo primario di ciascuno Stato membro nei confronti dei suoi cittadini e ricorrendo al concetto di Stato guida consolare;

-   una missione di sorveglianza/interdizione marittima o aerea;

-   un'operazione civile-militare di assistenza umanitaria della durata massima di 90 giorni;

-   una dozzina di missioni civili PSDC (segnatamente, missioni di polizia, di Stato di diritto, di amministrazione civile, di protezione civile, di riforma del settore della sicurezza o di vigilanza) in forme diverse, incluso in situazione di reazione rapida, tra cui una missione importante (eventualmente fino a 3000 esperti) che potrebbe durare vari anni.

Tra le altre innovazioni si ricordano inoltre:

·   l’istituzionalizzazione dell’Agenzia europea per la difesa (EDA) – già creata nel 2004 - chiamata, tra le altre cose, a promuovere la cooperazione europea in materia di armamenti;

·   la possibilità di avviare, con decisione del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata, una cooperazione strutturata permanente in materia di difesa tra gli Stati membri che hanno le capacità militari necessarie e la volontà politica di aderirvi;

·   l’istituzione di un fondo iniziale per finanziare le attività preparatorie delle attività militari dell’Unione europea; il fondo dovrebbe facilitare il dispiegamento delle operazioni militari.

Nonostante tali innovazioni, la difesa è tuttora rimessa in larga parte alla sovranità nazionale e le decisioni riguardanti le capacità militari restano prerogativa degli Stati membri.

A tale proposito si ricorda che taluni Stati hanno avviato una forte collaborazione nel settore mediante accordi bilaterali, quale quelli stipulati tra Francia e Regno Unito nel novembre 2010. Alcuni di questi accordi riguardano il mercato della difesa: il supporto e l’addestramento per il velivolo da trasporto A 400 M e la realizzazione di sistemi di contromisura per le mine navali, di satelliti di comunicazione, di velivoli non pilotati ad altitudine media e lungo raggio e, in prospettiva, anche armati. A questi si aggiunge un accordo strategico decennale nel campo delle armi complesse (missili e sistemi di difesa aerea) volto a costituire un'unica industria europea in questo settore.

Da tempo si è avviata a livello europeo la riflessione su come migliorare la capacità dell’UE di fare fronte alla sfide poste in termini di difesa e sicurezza, considerando da un lato la rapidità con cui si evolve la situazione internazionale e dall’altro l’impatto della crisi finanziaria sui bilanci nazionali della difesa. Ad avviso della Commissione, le sfide sempre più numerose, complesse e interconnesse, che travalicano i confini nazionali, rendono meno netta la tradizionale linea di demarcazione tra sicurezza interna ed esterna, e richiedono un approccio globale che armonizzi politiche e strumenti di varia natura. Per tali motivi la politica europea di sicurezza e difesa comune deve pertanto essere strettamente coordinata con altre politiche pertinenti dell’UE, segnatamente in tema di sviluppo, sicurezza marittima, sorveglianza delle frontiere. Tale approccio globale deve essere supportato da un'ampia gamma di capacità a livello civile e militare ed è sempre più improbabile che gli Stati membri possano sostenere questo onere individualmente. Ciò vale in particolare per il settore della difesa, dato che i nuovi equipaggiamenti sono spesso costosi e complessi dal punto di vista tecnologico. Secondo la valutazione della Commissione, attualmente gli Stati membri incontrano difficoltà ad equipaggiare adeguatamente le loro forze armate e le recenti operazioni in Libia hanno evidenziato gravi carenze a livello europeo in termini di capacità militari fondamentali.

Spese per la difesa

Nella comunicazione si rileva come dal 2001 al 2010 la spesa complessiva dell’UE per la difesa si sia ridotta da 251 a 194 miliardi di euro; un’ulteriore riduzione del 10% è stata pronosticata per le spese tra il 2010 e il 2013.  Rispetto alle riduzioni operate dai paesi UE, nel periodo 2010-2015 Russia e Cina raddoppieranno le loro spese per la difesa; nel 2012 per la prima volta l’Asia ha superato l’Europa.

Le riduzioni hanno interessato in particolare gli investimenti in ricerca e sviluppo nel settore della difesa: tra il 2005 e il 2010 gli stanziamenti complessivi a livello europeo si sono ridotti del 14% (ammonterebbero attualmente a 9 miliardi di euro).

La Commissione calcola che gli Stati Uniti spendono per la ricerca nel settore della difesa sette volte di più della spesa complessiva degli Stati membri dell’UE.

Inoltre, la spesa per la ricerca nel settore della difesa dei paesi BRIC (Brasili, Russia, India e Cina) è in continua crescita e si prevede che nel 2013 raggiungerà il doppio della spesa complessiva di Gran Bretagna, Francia e Germania, laddove nel 2008 le cifre erano sostanzialmente uguali.

Il problema relativo alla contrazione dei bilanci della difesa risulta aggravato dalla persistente frammentazione dei mercati europei, che conduce a un’inutile sovrapposizione di capacità, organizzazioni e spese. Secondo la Commissione, la cooperazione e la concorrenza nell’UE continuano ad essere un’eccezione, con oltre l’80 percento della spesa per equipaggiamenti nel settore della difesa effettuati a livello nazionale.

Il Consiglio europeo di dicembre 2012

La necessità di una cooperazione a livello europeo è stata ribadita dal Consiglio europeo del 13 e 14 dicembre 2012, che ha sollecitato il rafforzamento della collaborazione per la situazione di ristrettezza finanziaria e per i potenziali benefici in termini di occupazione, crescita, innovazione e competitività industriale:

·   invitando l’Alto rappresentante e la Commissione europea ad elaborare entro settembre 2013 proposte volte al rafforzamento della PSDC e al miglioramento delle capacità militari e civili;

·   stabilendo che il Consiglio europeo di dicembre 2013 procederà alla valutazione dei progressi compiuti e alla definizione di orientamenti, anche stabilendo priorità e termini.

Una delle aree in cui secondo il Consiglio europeo è necessario migliorare la collaborazione tra Stati membri è l'industria europea della difesa. Secondo il Consiglio europeo occorre infatti:

·   sviluppare una base industriale e tecnologica di difesa europea integrata, sostenibile, innovativa e competitiva;

·   sviluppare sinergie tra attività di ricerca e sviluppo civili e militari;

·   promuovere un mercato della difesa, aperto alle piccole e medie imprese (PMI), anche con un'attuazione efficace delle due recenti direttive, rispettivamente sugli appalti nel settore della difesa e della sicurezza (2009/81/CE) e sui trasferimenti di prodotti per la difesa (2009/43/CE), che definiscono il quadro legislativo per il mercato interno in questo settore.

 

 

Contenuti

La Commissione sottolinea che l'industria della difesa svolge un ruolo cruciale per l’intera economia europea. Con un fatturato di 96 miliardi di euro nel 2012 e 23 miliardi di euro di esportazioni nel 2011, essa rappresenta un importante settore industriale, incentrato su ingegneria e tecnologie di alta gamma e in grado di generare innovazione. La ricerca di punta condotta in questo ambito produce sostanziali effetti indiretti in altri settori, quali l'elettronica e l'aviazione spaziale e civile; inoltre garantisce la crescita economica e la creazione di migliaia di posti di lavoro altamente qualificati. L'industria della difesa in Europa occupa direttamente circa 400.000 persone e assicura circa 960.000 posti di lavoro indiretti ed è concentrata in sei paesi (Francia, Germania, Italia, Spagna, Svezia e Regno Unito) che coprono l’87% della produzione totale. Tali paesi ospitano le 20 imprese europee che figurano nell’elenco delle 100 maggiori imprese mondiali del settore.

 

 

 

 

Secondo i dati riportati nella Quattordicesima relazione annuale ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 2 della posizione comune 2008/944/PESC del Consiglio che definisce norme comuni per il controllo delle esportazioni di tecnologia e attrezzature militari (pubblicata nel dicembre 2012), il valore complessivo delle licenze di esportazione rilasciate per armi e prodotti d’arma nell’UE è per il 2011 pari a 37,5 miliardi di euro (Francia quasi 10 miliardi; Regno Unito 7; Germania 5,4; Italia 5,2; Spagna 2.8 e Svezia 1,1).

Si tratta quindi di un settore il cui mantenimento è essenziale se l’Europa intende continuare ad essere un centro d’avanguardia a livello mondiale nell'ambito delle tecnologie produttive e dell'innovazione.

Tuttavia, come già anticipato, il mercato europeo della difesa è ancora largamente regolato a livello nazionale e molto frammentato. La citata direttiva sugli appalti 2009/81/CE mira a sostenere, rispettandone le caratteristiche di complessità e sensibilità, la competitività delle industrie e del mercato della difesa, introducendo nel quadro normativo vigente tre nuovi elementi: l’eliminazione delle restrizioni relative alle procedure di negoziazione per i contratti di fornitura; specifiche disposizioni in materia di sicurezza dell’informazione, al fine di garantire che le informazioni sensibili rimangano protette; speciali clausole sulle sicurezza degli approvvigionamenti.

La sua entrata in vigore è tuttavia troppo recente (la trasposizione della direttiva in tutti gli Stati membri è stata conclusa soltanto a marzo 2013. In Italia la direttiva è stata recepita con il decreto legislativo 15 novembre 2008/2011) per poter valutare il suo impatto sull’apertura dei mercati nazionali della difesa.

Alcune indicazioni vengono comunque dai primi dati acquisiti. Si registra una grande differenza tra i diversi Stati membri: la Francia da sola ha pubblicato su TED (Tenders Electronic Daily, la piattaforma elettronica della Gazzetta Ufficiale dell’UE) il 50% di tutte le notifiche di appalti mentre altri paesi, come Spagna e Olanda non ne hanno pubblicata alcuna. Per l’Italia si registra una sproporzione tra le notifiche di appalti (23) e le notifiche di concessione degli stessi (194), il che starebbe ad indicare un uso frequente di procedure negoziate senza pubblicazione o l’uso di altre procedure non previste dalla direttiva.

Secondo quanto riportato dal documento di lavoro che accompagna la comunicazione, un altro aspetto problematico è rappresentato dalla lentezza del processo di consolidamento delle imprese che operano nel settore dell’industria della difesa, processo che viene ritenuto una necessità per raggiungere dimensioni significative ed essere in grado di finanziare l’innovazione (in particolar modo a fronte dei tagli ai bilanci della difesa), operare globalmente e sviluppare servizi adeguati. Gli ostacoli al processo di consolidamento sono essenzialmente la preferenza degli Stati membri per i fornitori nazionali, il disallineamento di requisiti e capacità tra i diversi Stati membri, la diffusa proprietà statale che rende più difficili operazioni di fusione o acquisizione.

Altra questione posta dalla Commissione riguarda la tendenza delle imprese operanti nel settore della difesa a compensare la riduzione delle richieste provenienti dal mercato europeo da un lato con l’internazionalizzazione (rivolgendosi ai mercati dei paesi terzi, in particolar modo Medio Oriente, Asia e Sudamerica) e dall’altro con la diversificazione della produzione. Ai prodotti per la difesa e la sicurezza si aggiungono sempre di più i prodotti destinati alle attività civili, in particolare nei settori in crescita (il 39 % della produzione delle 15 maggiori imprese europee delle difesa è rappresentato da prodotti ad uso civile). I due fenomeni tuttavia secondo il documento di lavoro a lungo termine potrebbero condurre ad un indebolimento della competitività dell’industria europea da un lato perché gli accordi per l’esportazione di prodotti per la difesa comportano spesso anche trasferimento di tecnologie e di diritti di proprietà intellettuale e, dall’altro, per il rischio di perdere le alte competenze tecnologiche che caratterizzano la forza lavoro delle imprese della difesa.

Piano d’azione della Commissione europea

Sulla base di tali valutazioni, nella comunicazione la Commissione europea propone un piano d’azione volto in particolare a:

·   potenziare il mercato interno della difesa e della sicurezza. La Commissione intende garantire la piena applicazione delle citate  direttive. In particolare, la Commissione valuterà periodicamente le modalità di applicazione delle nuove norme sugli appalti da parte degli Stati membri; affronterà le distorsioni del mercato, assicurando la rapida eliminazione delle compensazioni economiche utilizzate dagli Stati membri per difendersi dagli acquisti di fornitori non nazionali e promuoverà un cambiamento della prassi in uso negli Stati membri in tema di appalti. La Commissione intende, inoltre, contribuire a migliorare la sicurezza dell’approvvigionamento tra Stati membri. Già con la direttiva 2009/43/CE è stato introdotto un nuovo sistema di licenze che agevola la circolazione di prodotti per la difesa nel mercato interno. La Commissione avvierà inoltre un processo consultivo con l’obiettivo di indurre gli Stati membri ad assumere un impegno a livello politico per garantire reciprocamente la fornitura, commissionata o concordata, di beni, materiali o servizi della difesa e pubblicherà un libro verde sul controllo delle capacità industriali nel settore della difesa e sicurezza;

·   rafforzare la concorrenzialità dell'industria europea. A tale scopo la Commissione svilupperà una politica industriale della difesa basata su due direttrici:

a) sostegno alla concorrenzialità - compresa l'elaborazione di standard di normalizzazione “ibridi" su prodotti per applicazioni sia civili che militari e la promozione di un approccio comune per la certificazione a livello europeo dei prodotti per la difesa;

b) sostegno alle PMI — compreso lo sviluppo di strumenti strategici europei per la partnership di cluster.

Tali concentrazioni sono di norma guidate da un’azienda principale che collabora con società più piccole in una catena di approvvigionamento e fanno spesso parte di reti di eccellenza che riuniscono contraenti principali, PMI, istituti di ricerca e altri settori accademici.  I cluster sono particolarmente importanti per le PMI, in quanto offrono a queste ultime l'accesso ad infrastrutture condivise, nicchie di specializzazione ed opportunità di cooperazione con altre PMI.

Per venire incontro alle esigenze delle PMI operanti nel settore della difesa la Commissione si avvarrà di strumenti appositamente concepiti per il sostegno alla PMI come il Programma COSME. La Commissione si avvarrà inoltre della Enterprise Europe Network (EEN - Rete delle imprese europee) per orientare le PMI della difesa verso la creazione di reti e di partnership per la difesa, l’internazionalizzazione delle loro attività, i trasferimenti di tecnologia e il finanziamento di opportunità commerciali. La Commissione promuoverà il collegamento in rete a livello regionale con l’obiettivo di integrare le risorse dell'industria per la difesa e della ricerca in strategie regionali di specializzazione intelligente, in particolare mediante una rete europea di regioni connesse con il settore della difesa;

·   sfruttare il potenziale a duplice uso della ricerca e rafforzare l’innovazione al fine di garantire l’uso più efficiente delle risorse dei contribuenti europei. In particolare: a) incentrando il proprio impegno sull'eventuale arricchimento reciproco fra l'ambito della ricerca civile e militare, sul potenziale a duplice uso nel settore dello spazio, sulle comunicazioni satellitari governative militari e sulla sviluppo di capacità dell’UE di immagini satellitari ad alta risoluzione; b) sviluppando un progetto globale per aiutare le forze armate a ridurre il loro consumo di energia e promuovere azioni concordate in tema di energie rinnovabili ed efficienza energetica;

·   rafforzare la dimensione internazionale dell’industria della difesa europea. In particolare, la Commissione europea intende istituire un dialogo con le parti interessate sulle modalità di sostegno dell’industria europea della difesa sui mercati terzi, valutando altresì le modalità con cui le istituzioni dell'UE potrebbero favorire i fornitori europei nei casi in cui una sola società europea si trovi a competere con fornitori di altre parti del mondo. In tema di controllo delle esportazioni la Commissione presenterà un rapporto sull'applicazione del regolamento (CE) n. 428/2009 – che istituisce un regime comunitario di controllo delle esportazioni, del trasferimento, dell'intermediazione e del transito di prodotti a duplice uso - e darà seguito al documento con una comunicazione che delinea una visione a lungo termine per i controlli sulle esportazioni strategiche dell'UE e le iniziative concrete per adeguare i controlli sulle esportazioni alle condizioni tecnologiche, economiche e politiche in rapido mutamento. A tale proposito la Commissione indica che è possibile che vengano elaborate proposte di modifiche legislative al sistema UE di controllo sulle esportazioni.

Il Consiglio europeo di dicembre 2013

Nella comunicazione la Commissione invita il Consiglio europeo di dicembre 2013 ad avviare un dibattito sul piano d’azione sulla base delle seguenti raccomandazioni di carattere generale:

·   le decisioni in materia di investimenti e capacità per la sicurezza e la difesa dovrebbero essere fondate su una comprensione comune delle minacce e degli interessi. Occorre pertanto che l'Europa sviluppi, a tempo debito, un approccio strategico che comprenda tutti gli aspetti della sicurezza militare e non militare;

·   la politica di sicurezza e di difesa comune è una necessità e deve essere supportata da una nuova politica europea comune delle capacità e degli armamenti;

·   al fine di garantire la coerenza degli sforzi la PSDC deve essere strettamente coordinata con altre politiche pertinenti dell'UE;

·   occorre sviluppare una strategia industriale per la difesa europea, basata sulla comune comprensione del grado di autonomia che l'Europa intende mantenere nelle aree tecnologiche critiche;

·   per mantenere un'industria concorrenziale, in grado di produrre le capacità necessarie a prezzi accessibili, è essenziale rafforzare il mercato interno della difesa e della sicurezza e creare condizioni che consentano alle imprese europee di operare liberamente in tutti gli Stati membri;

·   in tempi caratterizzati da forti restrizioni di bilancio è particolarmente importante stanziare ed impiegare le risorse finanziarie in modo efficiente. Ciò implica, tra l'altro, la riduzione dei costi operativi nonché la messa in comune della domanda e l'armonizzazione delle prescrizioni in campo militare;

·   per dimostrare il reale vantaggio del contesto UE è necessario individuare un progetto comune per le capacità fondamentali nel settore della difesa, per le quali potrebbero essere pienamente mobilitate le politiche dell'UE.

In base alle discussioni che verranno condotte dal Consiglio europeo nel dicembre del 2013, la Commissione svilupperà, per i settori definiti nella comunicazione, una tabella di marcia dettagliata con l'indicazione di azioni concrete e del calendario di attuazione.

Per la preparazione e l'applicazione di tale tabella di marcia la Commissione istituirà un apposito meccanismo di consultazione, con il coinvolgimento del AED e del SEAE, che fungerà da interfaccia con le autorità nazionali.

Il rapporto dell’Alto Rappresentante

La necessità di rafforzare l’industria europea della difesa è ribadita anche nel rapporto che l’Alto Rappresentante, Catherine Ashton ha presentato il 15 ottobre 2013 in vista del Consiglio europeo di dicembre 2013. In particolare, per quanto riguarda il rafforzamento dell’industria europea della difesa, l’AR propone di:

·   garantire una base industriale e tecnologica per l’industria della difesa competitiva su scala globale, lavorando in particolare sulla sicurezza degli approvvigionamenti, sugli “standard ibridi”, sulla certificazione, la promozione delle PMI nel settore della difesa e incentivando l’avvio di programmi di collaborazione e condivisione delle risorse;

·   stimolare le sinergie nel campo della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dell’innovazione, impegnandosi a invertire il processo di tagli alla ricerca nel settore della difesa e a rafforzare la cooperazione tra Stati membri attraverso programmi di ricerca congiunti, appoggiando con forza e convinzione una strategia globale volta a sfruttare al massimo le sinergie tra i programmi nazionali dual use e la ricerca europea e studiando forme di finanziamento innovative allo scopo di attrarre capitali privati.

Contributo del Governo italiano presentato in sede europea

Il Governo italiano ha presentato a marzo 2013 ai partner europei, in sede di Consiglio dell’UE, proposte sulla difesa europea in vista del Consiglio europeo del dicembre 2013, sotto forma di un non paper intitolato “More Europe”.

Tra gli argomenti da sottoporre a confronto in sede europea, figura la creazione di un vero mercato unico delle difesa europea, rafforzando altresì la base industriale e tecnologica della difesa europea. A tal fine occorre incoraggiare la cooperazione industriale, aumentare la concorrenza, in particolare a vantaggio delle piccole e medie imprese. Occorrerebbe valutare la possibilità di estendere il ricorso a strumenti finanziari innovativi come i project bonds anche per il finanziamento dell’industria e della ricerca tecnologica nel settore della difesa.

Il quadro normativo nazionale

La tematica relativa al mercato della difesa, con particolare riferimento ai sistemi di acquisizione dei programmi d’arma costituisce uno dei principali argomenti di interesse delle Commissioni difesa dei due rami del Parlamento, sia per la oggettiva delicatezza della materia, sia per il ruolo che la normativa vigente attribuisce a tali Commissioni nell’ambito dei procedimenti amministrativi di acquisizione di materiali di difesa e di armamenti.

Al riguardo, si osserva che la materia in esame, originariamente disciplinata dalla legge 4 ottobre 1988, n. 436 (cosiddetta legge Giacchè) e successivamente confluita negli articoli 536 e seguenti del Codice dell’ordinamento militare (Decreto legislativo n. 66 del 2010), è stata da ultimo novellata dalla legge n. 244 del 2012, recante la "Delega al Governo per la revisione dello strumento militare nazionale e norme sulla medesima materia", anche al fine di assicurare un più incisivo controllo parlamentare sugli investimenti e una più profonda condivisione delle responsabilità tra Governo e Parlamento per l'adeguamento dei sistemi e delle dotazioni dei militari.

Nello specifico, la nuova formulazione dell’articolo 536 del D.lgs n. 66 del 2010  prevede che per i programmi finanziati attraverso gli ordinari stanziamenti di bilancio, lo schema di decreto venga trasmesso alle Camere per l’espressione del parere delle Commissioni competenti.

Con riferimento alla pianificazione dei programmi di ammodernamento e rinnovamento dei sistemi d’arma, delle opere, dei mezzi e dei beni direttamente destinati alla difesa nazionale, la nuova formulazione dell’articolo 536 prevede, inoltre, al comma 1, che annualmente, entro la data del 30 aprile, il Ministro della difesa provveda a trasmettere al Parlamento, nell’ambito della nota aggiuntiva di cui agli articoli 12 e 548 del richiamato Codice, il piano di impiego pluriennale che riassume:

·   il quadro generale delle esigenze operative delle Forze armate, comprensive degli indirizzi strategici e delle linee di sviluppo capacitive;

·   l’elenco dei programmi d’armamento e di ricerca in corso ed il relativo piano di programmazione finanziaria, indicante le risorse assegnate a ciascuno dei programmi per un periodo non inferiore a tre anni, compresi i programmi di ricerca o di sviluppo finanziati nello stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico. Nell’elenco sono altresì indicate le condizioni contrattuali, con particolare riguardo alle eventuali clausole penali.

Nell’ambito della medesima documentazione, dovranno essere riportate, sotto forma di bilancio consolidato, tutte le spese relative alla funzione difesa, comprensive delle risorse assegnate da altri Ministeri.

Al riguardo, si segnala che, in data 10 aprile 2013, il Ministro della Difesa Giampaolo Di Paola (Governo Monti I) ha trasmesso alle Camere, ai sensi dell'articolo 536, comma 1, del Codice dell'ordinamento militare, il Documento programmatico pluriennale per la Difesa per il triennio 2013-2015. Di tale trasmissione è stata data comunicazione all’Assemblea della Camera e del Senato, rispettivamente, nelle sedute del 29 aprile e 6 maggio 2013. Il richiamato Documento è stato esaminato dalla Commissione difesa della Camera ai sensi dell’articolo 124 del regolamento nelle sedute del 24, 30 e 31 luglio 2013).

L’attività conoscitiva e di indirizzo

Anche nella legislatura in corso di svolgimento l’attività parlamentare conoscitiva e di indirizzo sui temi collegati al mercato della difesa si presenta particolarmente intensa.

Nel seduta dello scorso 17 luglio la Commissione difesa della Camera ha deliberato lo svolgimento di una indagine conoscitiva sui sistemi d'arma destinati alla difesa in vista del Consiglio europeo di dicembre 2013.

L’indagine conoscitiva è finalizzata ad un'analisi esaustiva sulla compatibilità dei programmi d'investimento relativi ai sistemi d'arma con gli obiettivi della difesa nazionale anche in vista del Consiglio europeo di dicembre.

Tale indagine fa seguito ad una iniziativa analoga svolta nella XVI legislatura e conclusasi con l’approvazione unanime di un documento conclusivo dell’indagine conoscitiva, nel quale venivano prospettate alcune soluzioni ai profili di maggiore problematicità rilevati nel corso dell’indagine e riguardanti i rapporti Governo-Parlamento, i profili finanziari, la procedura parlamentare di esame dei programmi di armamento, l’adeguamento del diritto interno alla nuova disciplina europea .

Per quanto riguarda l’attività di indirizzo, nella seduta dello scorso 26 giugno la Camera ha approvato la mozione n. 1-00125 con la quale si impegna il Governo a: "a dare impulso, a partire dal Consiglio europeo di dicembre, a concrete iniziative per la crescita della dimensione di Difesa comune europea in una prospettiva di condivisa razionalizzazione della spesa; al pieno rispetto di quanto previsto dall'articolo 4 della legge n. 244 del 2012, allo scopo di garantire al Parlamento di esercitare le proprie prerogative; in particolare, relativamente al programma F35;a non procedere a nessuna fase di ulteriore acquisizione senza che il Parlamento si sia espresso nel merito, ai sensi dell'articolo 4 della 2012". legge 31 dicembre 244.

Identica mozione 1-00107 è stata approvata dal Senato nella seduta dello scorso 16 luglio.

Finanziamento di programmi ad alta tecnologia per la difesa

Un ulteriore settore di interesse parlamentare attiene alla politica di finanziamento di programmi ad alta tecnologia per la difesa.

La valorizzazione e la promozione dei settori produttivi a più elevato contenuto tecnologico rappresentano uno degli obiettivi prioritari degli interventi di politica industriale nella generalità dei Paesi economicamente evoluti. Nel caso dell'industria per la difesa, si aggiunge un interesse pubblico primario, connesso alle esigenze strategiche di tutela degli interessi essenziali sulla sicurezza nazionale. Tali obiettivi possono essere pienamente perseguiti solo con l'utilizzo di tecnologie avanzate che comportano elevati  costi fissi in ricerca e sviluppo e lunghi periodi per il rientro finanziario. Per queste ragioni i principali Paesi europei si sono dotati di strumenti in grado di sostenere i comparti produttivi a maggiore intensità tecnologica. Nel settore della difesa, la domanda pubblica per finalità di carattere militare è stata generalmente affiancata da leggi per specifici finanziamenti di aree di programma finalizzate, per esempio, in modo significativo, allo sviluppo delle produzioni aerospaziali ed elettroniche.

A partire dagli anni '80, molti  Governi, soprattutto quelli europei, hanno consolidato vere e proprie partnership finanziarie con le maggiori aziende del settore, sollevandole quindi, in tutto o in parte, dal rischio e dall'onere finanziario. In questa logica, nel 1985, l'Italia ha istituito, con la legge n. 808, una misura di promozione pubblica dello svolgimento tecnologico del settore aerospaziale e dell'elettronica connessa alla difesa.

L’articolo 3, comma 1, lettera a), della legge n. 808/1985 prevede che - ai fini di promuovere lo sviluppo tecnologico dell'industria aeronautica, di consolidare ed aumentare i livelli di occupazione e di perseguire il saldo positivo della bilancia dei pagamenti del settore - alle imprese nazionali partecipanti a programmi in collaborazione internazionale per la realizzazione di aeromobili, motori, equipaggiamenti e materiali aeronautici possono essere concessi finanziamenti per: l'elaborazione di programmi e l'esecuzione di studi, progettazioni, sviluppi, realizzazione di prototipi, prove, investimenti per industrializzazione ed avviamento alla produzione fino alla concorrenza dei relativi costi, inclusi i maggiori costi di produzione sostenuti in relazione all'apprendimento precedente al raggiungimento delle condizioni produttive di regime.

Al riguardo, con lo scopo di promuovere lo sviluppo e di rafforzare la competitività dei settori industriali tecnologicamente avanzati (in attuazione delle leggi 421/1996, 266/1997 e 266/2005) il Ministero dello sviluppo economico attua interventi in relazione a diversi programmi di sviluppo e realizzazione per le Forze Armate di sistemi ad alta tecnologia, funzionali alla sicurezza nazionale.

Nell'ambito della Missione 11 (Regolamentazione, incentivazione dei settori imprenditoriali, riassetti industriali, sperimentazione tecnologica, lotta alla contraffazione, tutela della proprietà industriale) dello Stato di previsione del Ministero dello sviluppo economico, il Programma 11.5 è infatti dedicato alla Partecipazione a programmi aerospaziali e ad alta tecnologia per la difesa.

Si dà brevemente conto delle disposizioni normative che prevedono gli interventi sopra citati:

·   l'articolo 5 del D.L. 321/96 convertito con modificazioni dalla legge n. 421 del 1996, contiene disposizioni in merito al finanziamento dello sviluppo tecnologico nel settore aeronautico. In particolare l'articolo 5 richiama (tramite il rinvio all'articolo 3 della L. 24-12-1985 n. 808) le finalità di promuovere lo sviluppo tecnologico dell'industria aeronautica, di consolidare ed aumentare i livelli di occupazione e di perseguire il saldo positivo della bilancia dei pagamenti del settore, nonché di consentire una prima attuazione dei più urgenti interventi relativi ai programmi per la Difesa da definire mediante apposite convenzioni fra il Ministero della difesa ed i Ministeri dell'industria, del commercio e dell'artigianato e del tesoro. A tal fine autorizza appositi limiti di impegno di spesa. La legge di stabilità per il 2013 (legge 228/2012) in tabella E dispone il rifinanziamento degli interventi per lo sviluppo tecnologico dell'industria aeronautica previsti dall’articolo 5 del decreto legge n. 321 del 1996, attraverso tre distinte autorizzazioni di spesa quindicennale, ciascuna di un importo annuale pari a 40 milioni, con decorrenza, rispettivamente, dal 2013, dal 2014 e dal 2015. L’importo complessivo per il periodo considerato 2013-2029 ammonta a 1.800 milioni. I soggetti destinatari dei finanziamenti possono essere imprese nazionali partecipanti a programmi in collaborazione internazionale per la realizzazione di aeromobili, motori, equipaggiamenti e materiali aeronautici. L'utilizzo degli stanziamenti per il finanziamento dei programmi per la Difesa di cui D.L. 321 del 1996, è sottoposto al parere da parte delle commissioni parlamentari competenti. La norma di rango legislativo che giustifica l'adozione dei decreti interministeriali in oggetto è l'articolo 537-bis del decreto legislativo n. 66 del 2010 (Codice dell'ordinamento militare). Tale disposizione infatti, per il finanziamento dei programmi per la Difesa di cui alla legge 421/96, ha introdotto, in sostituzione di una procedura più complessa precedentemente in vigore, la modalità del decreto interministeriale adottato, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari, dal Ministro dello sviluppo economico, di concerto con i Ministri dell'economia e delle finanze e della difesa;

·   la legge 7 agosto 1997, n. 266, recante "Interventi urgenti per l'economia”, all'articolo 4, comma 3, ha autorizzato un limite di impegno decennale di 100 miliardi di lire a decorrere dal 1998, al fine di garantire un qualificato livello della presenza italiana nei programmi aeronautici ad alto contenuto tecnologico connessi alle esigenze della difesa aerea nazionale, realizzati nel contesto dell’Unione europea, nonché al programma EFA (European fighter aircraft). Ha pertanto autorizzato il Ministero del tesoro ad effettuare operazioni di mutuo, in relazione al predetto limite di impegno. In particolare, l'autorizzazione ai singoli versamenti all'apposita Agenzia internazionale delle quote di competenza italiana del programma EFA da parte del Ministro del tesoro (ora dell’economia e delle finanze), in conformità alla indicazione del Ministro dell'industria (ora dello sviluppo economico), di concerto con il Ministro della difesa, deve tenere conto dell'avanzamento progettuale, al fine di garantire una adeguata verifica delle effettive ricadute sul settore aeronautico nazionale della partecipazione al suddetto programma. Il programma EFA è stato successivamente rifinanziato da diversi provvedimenti. Successivamente l’articolo 2, comma 180, della legge n. 244/2007 ha autorizzato le seguenti spese per le finalità di partecipazione italiana nei programmi aeronautici ad alto contenuto tecnologico, nonché al programma EFA, di cui all’art. 4, comma 3, della legge 266/1997:318 milioni di euro per l’ anno 2008; 468 milioni di euro per l’ anno 2009;918 milioni di euro per il 2010;1.100 milioni per ciascuno degli anni 2011 e 2012. La legge 228/2012, in tabella E dispone una rimodulazione delle risorse, attraverso riduzioni delle autorizzazioni di spesa nel 2014 per 171 milioni di euro e nel 2015 per 150 milioni di euro, che vengono spostate all’anno 2016 e seguenti (+ 321 milioni);

·   la legge n. 266 del 2005 (finanziaria 2006), articolo 1, comma 95 prevede il Programma di sviluppo unità navali classe FREMM. Il Programma FREMM (Fregate Europee Multi Missione) è il più vasto progetto di cooperazione navale in ambito europeo, avviato nel 2002 da Italia e Francia. Il programma prevede la realizzazione di 21 fregate di nuova generazione (10 per l’Italia e 11 per la Francia) in due versioni, basate su una piattaforma comune, ma dotate di configurazioni specifiche in base alle funzioni cui sono destinate. Le nuove unità saranno caratterizzate da un elevato grado di interoperablità ed integrabilità e svolgeranno compiti di proiezione, difesa e protezione tridimensionale delle forze. La legge 228/2012 (legge di stabilità per 2013), in tabella E, dispone un rifinanziamento pluriennale (scadenza anno 2019) del programma di sviluppo delle unità navali della classe FREMM - fregata europea multimissione – per complessivi 2.034 milioni, così articolati: 321milioni di euro per il 2013; 261 milioni di euro per il 2014; 268 milioni di euro per il 2015; 1.184 milioni di euro per il 2016 e anni seguenti.

 

 

Esame presso le Istituzioni dell’UE

Il Consiglio dell’UE del 26 e 27 settembre 2013 ha tenuto un dibattito sulla comunicazione della Commissione, i cui risultati confluiranno nei contributi per il Consiglio europeo di dicembre.

Molte delegazioni hanno sottolineato in particolare, tra le misure volte a rafforzare la competitività del settore europeo della difesa:

·   il rafforzamento del mercato interno, affrontandone le distorsioni e migliorando la sicurezza degli approvvigionamenti;

·   la promozione di standard e certificazioni comuni;

·   l’esplorazione di sinergie civili/militari, in particolare nel settore della ricerca, per sostenere lo sviluppo ulteriore di capacità e prodotti a uso duplice.

Inoltre, nel corso del dibattito, il Regno Unito avrebbe segnalato la necessità di introdurre linee guida sulle vendite fra Stati e di migliorare le norme sugli appalti mentre la Germania avrebbe chiesto che vi sia un controllo più efficace degli aiuti di Stato. La Slovenia, seguita da Portogallo e Polonia, ha accolto con favore il principio del dual-use, lamentando tuttavia che le proposte avanzate dalla Commissione non si adattino ad uno Stato piccolo come la Slovenia che ha un grosso potenziale nel settore dell'eccellenza scientifica. Secondo il Portogallo andrebbe migliorata la partecipazione delle PMI nella catena dell'industria e del mercato della difesa, di qui l'importanza della creazione di clusters.

Esame presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX, l’esame dell’atto risulta concluso da parte del Senato dei Paesi Bassi. E’ tuttora in corso presso i parlamenti svedese e finlandese, nonché presso la Camera dei deputati della Romania, la Camera dei rappresentanti del Belgio e la House of Commons del Regno Unito.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

XVII legislatura – Documentazione per le Commissioni – Esame di atti e documenti dell’ UE, n. 7, 30 ottobre 2013

Il bollettino è stato curato dall’Ufficio Rapporti con l’Unione europea (' 06 6760.2145 - * cdrue@camera.it)