Il 27 marzo 2013 la Commissione europea ha presentato un pacchetto composto da:

- la comunicazione COM(2013)172 “Istituire un programma di formazione europea delle autorità di contrasto”;

- la proposta di regolamento COM(2013)173 che istituisce l’Agenzia dell’Unione europea per la cooperazione e la formazione delle autorità di contrasto (Europol) e abroga le decisioni 2009/371/GAI del Consiglio e 2005/681/GAI del Consiglio.

Proposta di regolamento COM(2013)173

Finalità/Motivazione

Istituito con la Convenzione del 26 luglio 1995, dal 1° gennaio 2010 l’Ufficio europeo di polizia (Europol), con sede all’Aja, è stato trasformato in un’Agenzia dell’Unione europea, finanziata da un contributo iscritto nel bilancio generale UE (decisione del Consiglio 2009/371/GAI).

Il bilancio previsto per l’Agenzia, ammonta a circa 92,8 milioni nel 2010, 84,8 nel 2011, 84,1 nel 2012, e 82,5 milioni nel 2013. Il numero degli addetti ad Europol (secondo le statistiche aggiornate al dicembre 2012) ammonta a circa 800 ai quali vanno sommati circa 150 ufficiali di collegamento.

L’Agenzia ha il compito, attraverso lo scambio e l’analisi d'informazioni e il coordinamento delle operazioni, di migliorare l’efficacia e la cooperazione delle autorità competenti degli Stati membri nella prevenzione e nella lotta alla criminalità organizzata internazionale e al terrorismo nonché ad altre gravi forme di criminalità transnazionale. Più in particolare, Europol è competente per la criminalità organizzata, il terrorismo e le seguenti altre forme gravi di criminalità:

Ø traffico illecito di stupefacenti;

Ø attività illecite di riciclaggio di denaro;

Ø criminalità nel settore delle materie nucleari e radioattive;

Ø organizzazione di immigrazione clandestina;

Ø tratta di esseri umani;

Ø criminalità connessa al traffico di veicoli rubati

Ø omicidio volontario e lesioni personali gravi;

Ø traffico illecito di organi e tessuti umani;

Ø rapimento, sequestro e presa d’ostaggi;

Ø razzismo e xenofobia;

Ø furti organizzati;

Ø traffico illecito di beni culturali, compresi gli oggetti d’antiquariato e le opere d’arte;

Ø truffe e frodi;

Ø racket ed estorsioni;

Ø contraffazione e pirateria in materia di prodotti;

Ø falsificazione di atti amministrativi e traffico di documenti falsi;

Ø falsificazione di monete e di altri mezzi di pagamento;

Ø criminalità informatica;

Ø corruzione;

Ø traffico illecito di armi, munizioni ed esplosivi;

Ø traffico illecito di specie animali protette;

Ø traffico illecito di specie e di essenze vegetali protette;

Ø criminalità ambientale;

Ø traffico illecito di sostanze ormonali e altri fattori di crescita.

Europol interviene quando è coinvolta una struttura criminale organizzata e sono interessati due o più Stati membri.

L’Accademia europea di polizia (CEPOL), attualmente istituita con la decisione 2005/681/GAI del Consiglio, è l’Agenzia dell’Unione europea (con sede nel Regno Unito) preposta alle attività di formazione dei funzionari delle autorità di contrasto; in particolare, essa facilita la cooperazione tra le forze di polizia degli Stati membri, mediante l’organizzane di corsi su tematiche di polizia a carattere transfrontaliero. L’Agenzia definisce, tra l’altro, piani formativi comuni, diffonde le migliori pratiche, e coordina programmi di scambio per alti funzionari e ufficiali di polizia e formatori.

Il bilancio previsto per Cepol è di circa 8,5 milioni nel 2010, 8,3 nel 2011, 7,8 nel 2012, e 8,5 nel 2013.

L’articolo 88 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (come consolidato a seguito del Trattato di Lisbona) definisce a grandi linee i compiti di Europol, individuando nel regolamento (secondo la procedura di colegislazione) la fonte normativa mediante la quale determinare struttura, funzionamento, sfera d'azione. Il Trattato prevede, inoltre, che il regolamento stabilisca le modalità di controllo delle attività di Europol da parte del Parlamento europeo, controllo cui sono associati i Parlamenti nazionali.

Nel Programma di Stoccolma per lo Spazio di libertà, sicurezza e giustizia per il periodo 2010-2014, adottato dal Consiglio europeo del 10-11 dicembre 2009, il Consiglio europeo aveva espressamente invitato la Commissione a sottoporre al più presto al Consiglio e al Parlamento europeo un documento di riflessione su come assicurare al meglio che le attività di Europol siano esaminate e valutate dal Parlamento europeo con i Parlamenti nazionali ai sensi dell’articolo 88 TFUE. Nella risoluzione del 25 novembre 2009 sul Programma di Stoccolma, il Parlamento europeo aveva invitato la Commissione europea a presentare entro il 1° settembre 2010, secondo la procedura legislativa ordinaria:

• una proposta legislativa quadro che definisse a grandi linee la partecipazione del Parlamento euro-peo e dei Parlamenti nazionali alla valutazione delle politiche attinenti allo Spazio di libertà, sicurez-za e giustizia e delle agenzie coinvolte a livello europeo (tra di esse l’agenzia Europol);

• un quadro giuridico riveduto per Europol ed Eurojust, onde allinearle al nuovo quadro giuridico dell'Unione europea.

Il Piano d’azione per l’attuazione del Programma di Stoccolma (COM(2010)171) prevedeva la presentazione di una proposta di regolamento volta a disciplinare complessivamente Europol, nel corso del 2013, in modo da tenere conto degli esiti del processo di valutazione dell’attuale base giuridica (decisione del Consiglio 2009/371/GAI) entrata in vigore solo dal 1° gennaio 2010.

Il 17 dicembre 2010, la Commissione europea ha adottato una comunicazione COM (2010)776 sulle modalità di controllo delle attività di Europol da parte del Parlamento europeo in associazione con i parlamenti nazionali proprio in vista della presentazione, nel 2013, di una proposta di regolamento relativo all’Agenzia. Sulla comunicazione, il 2 marzo 2011, la I Commissione (Affari costituzionali) ha adottato un documento con osservazioni (vedi infra).

La proposta di regolamento in oggetto fornisce la base giuridica per una nuova Agenzia, che sostituisce e succede all’attuale ufficio Europol nonché a CEPOL (Accademia europea di polizia), di cui ne assorbe le funzioni.

Gli obiettivi dichiarati della proposta sono:

l’adeguamento di Europol alle prescrizioni del trattato di Lisbona, con particolare riguardo al controllo del suo operato da parte dei rappresentanti democraticamente eletti dei cittadini dell’Unione (Parlamento europeo associato ai Parlamenti nazionali);
il potenziamento di Europol con particolare riguardo al’interscambio di intelligence tra le autorità di contrasto alla criminalità degli Stati membri;
l’attribuzione di nuove responsabilità all’Agenzia: in particolare, l’assorbimento dei compiti di CEPOL (l’Accademia europea di polizia, contestualmente soppressa, mediante l’abrogazione della decisione istitutiva 2005/681/GA, e alla quale in sostanza succede un dipartimento omonimo di Europol), nonché la facoltà di sviluppare al suo interno centri per la lotta a forme particolari di criminalità;
il rafforzamento del regime di protezione dei dati applicabile ad Europol;
il miglioramento della governance dell’Agenzia, in particolare semplificando le procedure decisionali degli organi direttivi (la cui struttura è peraltro parzialmente diversa rispetto all’Ufficio attuale).

Contenuto

Gli articoli 1-3 recano disposizioni di carattere generale (l’istituzione e le definizioni) e l’illustrazione degli obiettivi perseguiti da Europol. Alla rinnovata Agenzia sono affidati il sostegno e il potenziamento dell’azione delle autorità competenti degli Stati membri e della loro cooperazione reciproca nella prevenzione e lotta contro la criminalità grave che interessa due o più Stati membri, il terrorismo e le forme di criminalità che ledono un interesse comune oggetto di una politica dell’Unione rinviando all’allegato 1 della proposta (che riproduce con poche variazioni il novero dei reati previsto dal quadro giuridico attuale), e nella prevenzione e lotta contro i reati connessi (articolo 3, paragrafi 1 e 2).

La proposta assegna inoltre a Europol le funzioni istituzionali che attualmente spettano a CEPOL: il sostegno, lo sviluppo, la realizzazione e il coordinamento delle attività di formazione per i funzionari delle autorità di contrasto.

Gli articoli 4-11 (contenuti nei Capi II e III) definiscono nel dettaglio le funzioni assegnate ad Europol. La proposta distingue:

§ compiti riguardanti la cooperazione delle autorità di contrasto;

§ compiti riguardanti la formazione per i funzionari delle stesse autorità.

Cooperazione

Rispetto al quadro giuridico attuale, la Commissione europea ha inteso aumentare le informazioni che gli Stati membri devono comunicare a Europol, e rafforzare l’obbligo degli Stati membri di fornire dati pertinenti. Anche l’aspetto relativo al coordinamento delle indagini e delle azioni operative appare riformulato in maniera più incisiva, nonostante sia tuttora preclusa all’Agenzia la facoltà di applicare misure coercitive.

I compiti inerenti la cooperazione sono elencati nell’articolo 4. In particolare, è previsto che Europol, tra l’altro: raccolga, conservi, tratti, analizzi e scambi informazioni; comunichi agli Stati membri le informazioni che li riguardano e ogni collegamento tra reati; fornisca informazioni e supporto analitico agli Stati membri in relazione ad eventi internazionali di primo piano; prepari valutazioni delle minacce, analisi strategiche e operative e rapporti sulla situazione; approfondisca, condivida e promuova le conoscenze specialistiche sui metodi di prevenzione della criminalità, sulle procedure investigative e sui metodi di polizia tecnica e scientifica; offra consulenza agli Stati membri; realizzi analisi strategiche e valutazioni della minaccia per aiutare il Consiglio e la Commissione a stabilire le priorità strategiche e operative dell’Unione europea per la lotta alla criminalità. Tra vari compiti assegnati all’Agenzia si segnala in particolare quello di coordinare, organizzare e svolgere indagini e azioni operative condotte congiuntamente con le autorità competenti degli Stati membri o nel quadro di squadre investigative comuni. Per quanto riguarda l’ampliamento dei doveri di trasmissione di intelligence ad Europol da parte degli Stati membri si segnala altresì l’articolo 7, paragrafo 5: tale disposizione, tra l’altro, prevede che gli Stati membri - tramite la propria unità nazionale o altra autorità competente – provvedano a:

- fornire a Europol le informazioni necessarie per il conseguimento dei suoi obiettivi (tempestivamente se si tratta di informazioni relative ai settori criminali considerati prioritari per l’Unione);

- fornire a Europol copia delle informazioni scambiate con un altro Stato membro o con altri Stati membri a livello bilaterale o multilaterale nella misura in cui lo scambio di informazioni riguardi una forma di criminalità rientrante negli obiettivi di Europol;

- garantire l’effettiva comunicazione e cooperazione con Europol di tutte le autorità nazionali competenti e degli istituti nazionali di formazione per i funzionari delle autorità di contrasto.

La proposta inoltre riproduce, a grandi linee, il sistema di cooperazione previsto dalla decisione 2009/379/GAI tra gli Stati membri e l’Agenzia: esso è articolato sulla istituzione/designazione delle Unità nazionali da parte degli Stati membri, quali organi di collegamento (articolo 7), e sul distaccamento degli ufficiali di collegamento (dalle Unità nazionali ad Europol) (articolo 8), sebbene in alcune circostanze la proposta ammetta che l’Agenzia abbia rapporti direttamente con autorità di polizia distinte dall’Unità nazionale.

Al riguardo, si segnala l’opportunità di acquisire le valutazioni del Governo circa la fattibilità e la sostenibilità amministrativa degli obblighi di cooperazione e informazione nei termini prospettati, e sull’idoneità delle previsioni a realizzare effettivamente l’obiettivo del potenziamento della cooperazione reciproca tra le autorità nazionali nell’azione di contrasto.

Si segnala inoltre l’opportunità di acquisire l’avviso del Governo sulla portata dell’articolo 4, paragrafo 1 lettera c) laddove tra i compiti affidati ad Europol cita anche lo svolgimento di indagini e azioni operative. In particolare si tratta di capire se in tal modo si intenda conferire a Europol, oltre che funzioni tipiche di coordinamento, anche competenze di tipo operativo.

Tra i nuovi compiti assegnati a Europol si segnala infine lo sviluppo di centri specializzati dell’Unione per la lotta a forme specifiche di criminalità rientranti negli obiettivi di Europol (ad esempio, il Centro europeo per la lotta alla criminalità informatica).

Formazione

Con l’abrogazione della decisione della decisione 2005/681/GAI e la previsione di un apposito dipartimento “Accademia Europol” la Commissione ha inteso attribuire i compiti di formazione propri dell’attuale CEPOL alla nuova Agenzia Europol (sopprimendo l’attuale Agenzia di formazione). Il nuovo dipartimento pertanto sostiene, sviluppa, fornisce e coordina le attività di formazione per i funzionari delle autorità di contrasto, in particolare nei settori della lotta contro la criminalità grave a carattere transfrontaliero e il terrorismo, della gestione degli eventi sportivi ad alto rischio per l’ordine pubblico, della programmazione strategica e del comando di missioni non militari dell’Unione, nonché della leadership nelle attività di contrasto e delle competenze linguistiche (articolo 9); si segnala che tali attività – secondo quanto previsto dalla vigente decisione CEPOL – attualmente sono invece previste solo per gli alti funzionari e ufficiali di polizia (articolo 9). La proposta prevede inoltre che Europol possa sviluppare e valutare strumenti didattici, tenendo conto dei criteri individuati nelle valutazioni periodiche delle esigenze di formazione, nonché contribuire alla ricerca e cercare di istituire partenariati con organismi dell’Unione e istituzioni accademiche private, a seconda del caso (articoli 10 e 11) .

Al riguardo occorrerebbe acquisire l’avviso del Governo circa l’opportunità dell’incorporazione di CEPOL in Europol (come semplice Dipartimento dell’Agenzia). In particolare, occorre valutare se l’accorpamento sia effettivamente suscettibile di determinare i risparmi di spesa attesi dalla Commissione, e di migliorare l’efficacia delle attività di formazione, ovvero non possa pregiudicare altre attività attualmente svolte da Cepol le quali, non rientrando tra quelle istituzionali, presumibilmente non sarebbero trasferite a Europol.

Organi dell’Agenzia

Il Capo IV della proposta (articoli 12-22) riguarda la struttura amministrativa e di gestione. La Commissione ha inteso rinnovare parzialmente la struttura di Europol in funzione dei nuovi compiti assegnati all’Agenzia (in particolare assorbiti da CEPOL), provvedendo contestualmente a uno snellimento del processo decisionale.

La proposta prevede: un consiglio di amministrazione, un direttore esecutivo, un comitato scientifico per la formazione e, se del caso, ogni altro organo consultivo (articolo 12 lettera d)) istituito dal consiglio di amministrazione e eventualmente un comitato esecutivo.

La riforma prevede che il nuovo consiglio di amministrazione sia composto da un rappresentante di ciascuno Stato membro e da due rappresentanti della Commissione (nel testo vigente è previsto un solo rappresentante della Commissione), tutti con diritto di voto, ciascuno dei quali può farsi rappresentare da un supplente per quanto riguarda le politiche di formazione.

Tale organo decide a maggioranza dei suoi membri salvi i casi in cui la proposta preveda maggioranze più alte, concernenti gli atti più rilevanti (l’attuale disposizione prevede normalmente la maggioranza dei due terzi); il consiglio di amministrazione, tra l’altro, adotta il programma di lavoro annuale e quello pluriennale, il bilancio annuale la relazione annuale di attività consolidata (da trasmettere al Parlamento europeo, ai parlamenti nazionali, al Consiglio, alla Commissione e alla Corte dei conti), esercitando altresì vari poteri di nomina, tra i quali quello relativo al direttore esecutivo (articolo 18). La rinnovata figura del direttore esecutivo (a fronte dell’attuale direttore) funge da rappresentante legale di Europol, assicura la gestione dell’Agenzia, rispondendone al consiglio di amministrazione (articolo 19); il direttore esecutivo esercita tutte le sue funzioni in piena indipendenza e garantisce che Europol adempia ai compiti previsti dal presente regolamento. In particolare, spetta al direttore esecutivo preparare i documenti di bilancio e di pianificazione da presentare per la decisione al consiglio di amministrazione, attuare i programmi di lavoro annuale e pluriennale di Europol e altri documenti di pianificazione.

Tra le innovazioni che nelle intenzioni della Commissione dovrebbero rispondere a esigenze di snellimento della governance di Europol va annoverata la facoltà di istituire un comitato esecutivo, di dimensioni ristrette e comprendente un rappresentante della Commissione, volto al controllo delle attività dell’Agenzia (in particolare nelle audizioni).

In linea generale si può assumere che la nuova disciplina potrebbe rendere più complesso l’assetto della governance di Europol, laddove consente, sia pure in termini facoltativi, l’istituzione di organismi, attualmente non previsti, in taluni casi sulla base di una determinazione del consiglio d’amministrazione. Nel caso specifico del comitato esecutivo, si tratta inoltre di capire quali sarebbero le funzioni a esso affidate e se le stesse non possano essere svolte dal direttore esecutivo.

Trattamento delle informazioni e garanzie in materia di dati personali

Il Capo V contiene disposizioni (articoli 23-28) che ridisegnano parzialmente il sistema del trattamento delle informazioni. In particolare, la proposta precisa le fonti delle informazioni trattate da Europol (Stati membri, organismi dell’Unione, Paesi terzi, organizzazioni internazionali, parti private, nonché fonti pubbliche come media, Internet, e dati pubblici in generale) (articolo 23), le finalità che consentono tale trattamento (controlli incrociati diretti a identificare collegamenti tra informazioni; analisi strategiche o tematiche; analisi operative in casi specifici) (articolo 24), e le categorie di dati personali e di persone i cui dati personali possono essere raccolti per le finalità consentite.

Si segnala che ai sensi dell’articolo 25 lo Stato membro, l’organismo dell’Unione, il paese terzo o l’organizzazione internazionale che fornisce informazioni a Europol determina la finalità per la quale tali informazioni sono trattate, conformemente all’articolo 24; se non lo fa, Europol definisce la pertinenza delle informazioni e la finalità del trattamento; inoltre Europol può trattare informazioni per una finalità diversa da quella per la quale sono state fornite solo se autorizzato dal fornitore dei dati (paragrafo 1). Il paragrafo 2 del medesimo articolo prevede che al momento del trasferimento delle informazioni, gli Stati membri, gli organismi dell’Unione, i paesi terzi e le organizzazioni internazionali possano indicare eventuali limitazioni di accesso o uso, in termini generali o specifici, anche per quanto concerne la cancellazione o la distruzione (qualora la necessità di tali limitazioni emerga dopo il trasferimento, ne informano Europol, la quale è tenuta al rispetto di tali limitazioni). Infine Europol può limitare l’accesso o l’uso da parte di Stati membri, organismi dell’Unione, paesi terzi e organizzazioni internazionali di informazioni ottenute da fonti accessibili al pubblico (paragrafo 3).

Al riguardo è opportuno acquisire l’avviso del Governo circa il potere di ciascun soggetto indicato nell’articolo 24 di determinare autonomamente limitazioni all’accesso alle informazioni. Pur potendosi ritenere che la disposizione intenda preservare competenze di ciascun soggetto (e in particolare degli Stati membri), occorre valutare il rischio di difformità dei criteri che verrebbero adottati dai diversi Stati, in tal modo potendosi pregiudicare la realizzazione efficiente delle funzioni di Europol. È inoltre opportuno acquisire l’avviso del Governo sul contenuto normativo della disposizione che consente a Europol di determinare tali limitazioni per quanto riguarda “informazioni ottenute da fonti accessibili al pubblico”.

Disposizioni precise regolano inoltre i gradi d’accesso alle informazioni trattate da Europol, e i casi (specificandone le modalità) in cui l’Agenzia è obbligata a comunicare tali dati agli Stati membri. In particolare, fatte salve le limitazioni all’accesso imposte dai fornitori di informazioni, il meccanismo di accesso varia a seconda che riguardi il personale degli Stati membri, quello dell’Europol, dell’Eurojust e dell’OLAF, ed in funzione della finalità (tra quelle indicate dall’articolo 24) per cui l’informazione è stata originariamente trasmessa ad Europol.

Di particolare rilievo il meccanismo di accesso previsto all’articolo 26 paragrafo 2 e all’articolo 27, paragrafo 2, secondo il quale l’accesso degli Stati membri, o di Eurojust o di Olaf alle informazioni detenute da Europol che siano connesse ad analisi operative opera indirettamente in base a un sistema “hit/no hit”: un raffronto automatizzato mette in evidenza un riscontro positivo (hit) se i dati detenuti dagli Stati membri corrispondono a quelli in possesso di Europol; in caso di riscontro positivo (hit), Europol avvia la procedura mediante la quale l’informazione che ha generato l’hit può essere condivisa, conformemente alla decisione dello Stato membro, dell’organismo dell’Unione, del paese terzo o dell’organizzazione internazionale che l’ha fornita a Europol.

Il Capo VI (articoli 29-33) contiene disposizioni volte a regolare le relazioni di cooperazione tra Europol e altri soggetti. In particolare l’articolo 29 prevede che Europol possa instaurare e mantenere relazioni di cooperazione con gli organismi dell’Unione, conformemente ai loro obiettivi, le autorità di contrasto di paesi terzi, gli istituti di formazione sulle attività di contrasto di paesi terzi, le organizzazioni internazionali e le parti private. Tali relazioni implicherebbero (a determinate condizioni e nei limiti previsti dalla medesima disposizione) la possibilità di scambio di dati con i partner citati se ciò sia necessario allo svolgimento dei compiti di Europol.

A tale proposito, occorrerebbe acquisire l’avviso del Governo circa l’opportunità di un chiarimento sulla tipologia dei soggetti privati con i quali si potrebbe procedere allo scambio di informazioni e sulle ragioni che dovrebbero giustificare tale condivisione, stante l’assenza nel testo di qualsiasi elemento utile al riguardo.

I Capi VII e VIII (articoli 34-52) recano disposizioni relative rispettivamente alle garanzie in materia di protezione dei dati e ai mezzi di tutela (ricorso al garante europeo della protezione dei dati, ricorso giurisdizionale e responsabilità) dei diritti violati a causa del trattamento dei dati.

La proposta mira a rafforzare l’attuale regime di protezione dei dati applicabile a Europol nel tentativo di individuare un punto di equilibrio la tutela delle persone fisiche e le esigenze proprie delle attività di contrasto. La nuova disciplina è dichiaratamente informata ai principi che ispirano il regolamento (CE) n. 45/2001 concernente la tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organismi comunitari, nonché la libera circolazione di tali dati, allineandosi altresì alla convenzione n. 10823 e alla raccomandazione n. R(87) 1524 del Consiglio d’Europa, nonché alla decisione quadro 2008/977/GAI del Consiglio sulla protezione dei dati personali trattati nell’ambito della cooperazione giudiziaria e di polizia in materia penale.

Oltre al già richiamato sistema hit/ no hit, si ricorda il divieto di trattamento (salvo che sia strettamente necessario per la prevenzione e il contrasto alle forme di criminalità rientranti negli obiettivi di Europol) dei dati personali di vittime, testimoni, persone diverse dagli indagati e minori, nonché dei dati personali sensibili (questi ultimi trattabili solo se integrano altri dati personali già trattati da Europol) (articolo 36, paragrafi 1 e 2). È previsto inoltre che una decisione che comporti conseguenze giuridiche per l’interessato e che sia basata unicamente su un trattamento automatizzato di dati personali sensibili sia ammessa soltanto se autorizzata dal diritto dell’Unione o nazionale o dal garante europeo della protezione dei dati (paragrafo 4); a quest’ultima autorità, infine, Europol deve fornire ogni sei mesi una panoramica di tutti i dati personali sensibili (paragrafo 6).

La proposta prevede altresì un rafforzamento del diritto di accesso dell’interessato ai dati personali detenuti da Europol: in particolare, l’articolo 39 elenca le informazioni che Europol deve fornire a chi chiede accesso ai propri dati.

Europol deve fornire (tranne nei casi di pregiudizio allo svolgimento dei compiti dell’agenzia, di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico negli Sati membri, di garanzia delle indagini nazionali, e di protezione di diritti e di liberta dei terzi) all’interessato le seguenti informazioni:

· la conferma che sia o meno in corso un trattamento di dati che lo riguardano;

· le informazioni relative almeno alle finalità del trattamento, alle categorie di dati trattati, ai destinatari cui vengono comunicati i dati;

· la comunicazione in forma intelligibile dei dati oggetto del trattamento nonché di tutte le informazioni disponibili sulla loro origine.

La proposta riformula, semplificandola, l’attuale disciplina in materia di ripartizione delle responsabilità in materia di protezione dei dati (articolo 41); risulta ampliato l’obbligo a carico di Europol di registrare e documentare le attività connesse al trattamento dei dati: in particolare, oltre a dover rivedere periodicamente la necessità di prolungare la conservazione di tutti i dati personali (articolo 37), Europol deve provvedere a documentare la raccolta, la modifica, l’accesso, la comunicazione, l’interconnessione e la cancellazione di dati personali, adoperando registri che non possono essere modificati (articolo 43).

La proposta mira inoltre al rafforzamento del ruolo del Garante europeo della protezione dei dati personali.

La figura del Garante europeo della protezione dei dati (GEPD) è stata istituita nel 2001. Suo compito è garantire il rispetto del diritto alla vita privata nel trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli organi dell’UE. Il GEPD, con sede a Bruxelles, vigila sul rispetto di tale diritto e fornisce consulenza alle istituzioni e agli organi dell’Unione su tutti gli aspetti inerenti al trattamento dei dati.

A tale autorità è affidato il compito di sorvegliare e assicurare l’applicazione delle disposizioni relative alla tutela dei diritti e delle libertà fondamentali delle persone fisiche con riguardo al trattamento dei dati personali da parte di Europol, e di fornire a Europol e agli interessati pareri su tutte le questioni relative al trattamento dei dati personali (articolo 46); alle autorità nazionali di protezione dei dati spetta comunque controllare l’introduzione, il recupero e la comunicazione a Europol di dati personali da parte dello Stato membro interessato, e verificare che tali operazioni non ledano i diritti delle persone cui si riferiscono i dati (articolo 45); la proposta prevede, inoltre, elementi di controllo congiunto (in caso di dati trasferiti ad Europol e da questo trattati), e doveri di cooperazione tra il garante europeo della protezione dei dati personali e le autorità di controllo nazionali, volti all’applicazione coerente della disciplina regolamentare in tutta l’Unione (articoli 47 e 49).

Circa i mezzi di tutela, la proposta (riproducendo parzialmente il regime attuale) prevede, tra l’altro, un regime di responsabilità (dichiarato dalla Commissione) solidale, in forza del quale chiunque subisca un danno cagionato da un trattamento illecito dei dati ha il diritto di ottenere il risarcimento del danno da Europol (convenuto presso la Corte di giustizia dell’UE), conformemente all’articolo 340 del Trattato, o dallo Stato membro (convenuto presso l’autorità giurisdizionale nazionale competente) in cui si è verificato l’evento generatore del danno, conformemente alla legislazione nazionale (articolo 52, paragrafo 1); qualsiasi controversia tra Europol e uno Stato membro in merito alla responsabilità finale del risarcimento corrisposto a una persona fisica ai sensi del paragrafo 1 dell’articolo 52 è sottoposta al consiglio d’amministrazione, che decide deliberando a maggioranza dei due terzi dei suoi membri, fatto salvo il diritto di impugnare tale decisione ai sensi dell’articolo 263 del Trattato.

Occorrerebbe acquisire l’avviso del Governo circa l’opportunità di affidare allo stesso consiglio di amministrazione di Europol il potere di dirimere le controversie tra uno Stato membro e l’Agenzia stessa circa la responsabilità finale del risarcimento.

Controllo parlamentare

Le disposizioni contenute nel Capo IX (articoli 53- 54, insieme ad altre diffuse in varie sezioni del corpo della proposta) mirano ad attuare le prescrizioni del Trattato di Lisbona, in linea con gli orientamenti contenuti nella Comunicazione COM(2010)776 sul controllo democratico di Europol, volte a garantire che le attività di Europol siano soggette ad una verifica da parte del Parlamento europeo in associazione con i Parlamenti nazionali.

La questione del controllo delle attività di Europol da parte del Parlamento europeo in associazione con i parlamenti nazionali è stata affrontata dalla Camera dei deputati nel corso della XVI legislatura, in occasione dell’esame della comunicazione in materia presentata dalla Commissione europea il 17 dicembre 2010 (COM(2010)776). Nel documento finale, approvato il 23 marzo 2011, la Commissione affari costituzionali ha ritenuto auspicabile, allo scopo di evitare l'istituzione di nuovi organismi ad hoc per lo scambio di informazioni tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali, avvalersi, secondo una prassi consolidata, dello strumento costituito da periodiche (eventualmente con cadenza semestrale) riunioni interparlamentari delle Commissioni competenti per la materia, in modo da valorizzarne le conoscenze e le competenze acquisite, in ogni caso garantendo una equilibrata rappresentanza dei parlamenti nazionali rispetto al Parlamento europeo. La Commissione affari costituzionali ha altresì sottolineato la necessità di approfondire le questioni relative alla individuazione dei documenti che Europol sarebbe tenuta a trasmettere ai Parlamenti dell'Unione Europea ai fini di un proficuo controllo, e con quale periodicità esprimendo, a riguardo, l’esigenza che il controllo da parte del Parlamento europeo in associazione con i Parlamenti nazionali non si attui solo ex post, ma debba esercitarsi anche preliminarmente, sul programma annuale dell'Agenzia, al fine di verificarne la rispondenza agli obiettivi strategici elaborati dall'Unione europea in sede politica. La Commissione affari costituzionali ha infine invitato a considerare l'opportunità di sostenere la richiesta avanzata dal Parlamento europeo di partecipare alla procedura per la valutazione dell'idoneità dei candidati agli incarichi di vertice dell'Agenzia e ad approfondire ulteriormente gli aspetti relativi alle modalità e alle procedure attraverso le quali esercitare il controllo di Europol, al fine di garantire, in particolare, un accurato monitoraggio in materia di protezione dei dati personali.

Si ricorda che il tema del controllo parlamentare sulle attività di Europol e, in generale sulle politiche dello Spazio di libertà, sicurezza e giustizia era stato già oggetto di approfondimento nell’ambito della conferenza dei Presidenti dei Parlamenti dell’Unione europea. In particolare, nelle conclusioni della Conferenza di Stoccolma del 15 maggio, i Presidenti dei Parlamenti dell’UE avevano sottolineato la necessità di valutare in maniera più approfondita la proposta di organizzare con regolare cadenza, in cooperazione con il Parlamento europeo, conferenze delle commissioni parlamentari che si occupano di questioni europee, di affari esteri e di difesa, nonché di giustizia e di affari interni.

II regime avanzato dalla Commissione di controllo parlamentare delle attività di Europol prevede anzitutto che il Parlamento europeo e i parlamenti nazionali ricevano (tra l’altro): le relazioni annuali di attività e i conti definitivi; le valutazioni delle minacce, le analisi strategiche e i rapporti generali sulla situazione relativa all’obiettivo di Europol; i risultati degli studi e delle valutazioni commissionate da Europol e gli accordi di lavoro convenuti con le autorità di paesi terzi per attuare gli accordi internazionali conclusi dall’Unione europea con tali Paesi; il programma di lavoro annuale e il programma di lavoro pluriennale; le relazioni sulla quantità e qualità delle informazioni fornite a Europol da ciascuno Stato membro e sullo svolgimento dei compiti dell’unità nazionale (articoli 14-15 e 53).

Inoltre il presidente del consiglio di amministrazione e il direttore esecutivo di Europol compaiono dinanzi al Parlamento europeo, insieme ai Parlamenti nazionali, su richiesta di questi, per discutere questioni inerenti all’Agenzia tenendo conto dell’obbligo del segreto e della riservatezza. Poteri più incisivi sono riservati al Parlamento europeo che, oltre ad adempiere alle funzioni di autorità di bilancio (in particolare per quanto riguarda la procedura di discarico) è consultato in merito ai documenti più importanti forniti da Europol, e può invitare il candidato alla carica di direttore esecutivo dell’Agenzia o di vicedirettore esecutivo (selezionato dal consiglio di amministrazione) a un’audizione presso la commissione parlamentare competente, come anche il direttore esecutivo in carica a rispondere alle domande sullo svolgimento dei suoi compiti.

Di particolare impatto l’articolo 54, ai sensi del quale, al fine di consentire l’esercizio del controllo parlamentare delle attività di Europol ai sensi dell’articolo 53, al Parlamento europeo e ai suoi rappresentanti può essere concesso, su richiesta, l’accesso alle informazioni classificate UE e alle informazioni sensibili non classificate trattate da Europol o mediante esso; tale accesso alle informazioni classificate UE e alle informazioni sensibili non classificate è conforme ai principi di base e alle norme minime di cui all’articolo 69 della proposta, mentre le modalità di accesso sono disciplinate da un accordo di lavoro concluso tra Europol e il Parlamento europeo.

Si segnala che le indicazioni contenute nel documento adottato dalla I Commissione Affari costituzionali il 2 marzo 2011 sulla comunicazione (COM(2010)776) sembrano trovare nella proposta di regolamento un riscontro soltanto parziale. In particolare, se, da un lato, la proposta prevede la trasmissione di documenti di programmazione dell’attività di Europol (programma di lavoro annuale e pluriennale) al Parlamento europeo e ai Parlamenti nazionali in modo da consentire la verifica ex ante delle attività, dall’altro, le disposizioni contenute nel testo appaiono carenti laddove non consentono di tradurre concretamente le modalità attraverso le quali i Parlamenti nazionali di fatto concorrerebbero al controllo, specie ex post. Si segnala, inoltre, la delicatezza della disposizione di cui all’articolo 54 relativamente all’accesso a informazioni riservate al Parlamento europeo e a i suoi membri (e non anche dei Parlamenti nazionali) posto che l’accesso a tali informazioni sembra prefigurare un controllo puntuale e specifico e non più generale, e considerato che le modalità di tale accesso (pur ispirate a principi di segretezza e riservatezza) sono disciplinate mediante accordo tra Europol e lo stesso Parlamento europeo.

I Capi X e XI (articoli 55-63) recano disposizioni che disciplinano rispettivamente il personale e il bilancio (compresi rendicontazione, procedura di discarico, e regole finanziarie adottate dal consiglio di amministrazione) dell’Agenzia.

Sussidiarietà

Nell’ambito del documento all’esame, COM(2013)173, la Commissione europea non fornisce alcuna indicazione circa il suo giudizio di compatibilità della proposta con il principio di sussidiarietà, se non nella formula di rito contenuta nel considerando 59 della proposta di regolamento stesso. Maggiori elementi si ricavano dai documenti di lavoro di accompagnamento SWD(2013)98, per quanto riguarda il testo nel suo complesso, e SWD(2013)99, relativamente alle disposizioni sull’attribuzione ad Europol dei compiti attualmente assegnati all’Agenzia Cepol.

In particolare, la Commissione ritiene la proposta compatibile con il principio di sussidiarietà in quanto:

· la riforma legislativa di Europol, per il suo carattere di agenzia dell’Unione, non potrebbe essere attuata né a livello nazionale né attraverso una iniziativa interna di Europol stessa, ma richiede l’intervento del colegislatore europeo, anche al fine di garantire la coerenza della riforma stessa con “l’approccio comune” in materia agenzie previsto dall’accordo interistituzionale siglato da Consiglio, Parlamento europeo e Commissione il 19 luglio 2012;

Con tale approccio comune le istituzioni UE hanno stabilito un progetto politico condiviso in materia di governance, e funzionamento delle agenzie decentrate, a cui le riforme delle singole agenzie UE dovrebbero attenersi. Per dare attuazione a tale progetto, nel dicembre 2012 la Commissione europea ha adottato una apposita tabella di marcia che prevede azioni quali: la prevenzione e la gestione dei conflitti di interesse all’interno delle agenzie, l’inclusione di indicatori comuni chiave di rendimento nei programmi di lavoro annuali; l’elaborazione di norme standard da inserire negli accordi di sede delle agenzie; l’elaborazione di orientamenti con le agenzie per l’applicazione del bilancio; l’elaborazione di orientamenti relativi alle valutazioni periodiche.

· la prevenzione e la lotta contro il crimine transnazionale richiede un sistema di coordinamento superiore rispetto alla sola prospettiva nazionale e giustifica una azione a livello UE. Il ruolo e il potenziale di Europol nella promozione e gestione della cooperazione tra le varie forze coinvolte nel contrasto alle forme di criminalità transfrontaliera è stato peraltro ribadito e sostenuto nel programma di Stoccolma per lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia 2010-2014, adottato dal Consiglio europeo nel dicembre 2009;

· la formazione dei funzionari e ufficiali di polizia nell’UE dovrebbe basarsi sull’insegnamento di competenze comuni e sul rafforzamento della cultura europea di polizia; la Commissione ritiene che l’accorpamento di Cepol e di Europol, con il conseguente ravvicinamento tra funzione formativa e mansioni operative, permetterebbe, a costi inferiori rispetto all’attuale azione disgiunta, la realizzazione di un programma di formazione europea più efficace e maggiormente incentrato sugli aspetti della cooperazione, senza pregiudizio delle iniziative formative specifiche previste dagli Stati membri per il personale delle autorità di contrasto.

Base giuridica

La proposta giuridica della proposta è costituita dagli articoli 88 e, per gli aspetti relativi alla formazione, 87 par 2, lettera c del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

In base all’articolo 88 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea il Parlamento europeo e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti secondo la procedura legislativa ordinari, determinano la struttura, il funzionamento, la sfera di azione e i compiti di Europol. Tali compiti possono comprendere: la raccolta, l’archiviazione, il trattamento, l’analisi e lo scambio di informazioni trasmesse in particolare dalle autorità degli Stati membri o di paesi o organismi terzi; il coordinamento, l’organizzazione e lo svolgimento di indagini ed azioni operative, condotte congiuntamente con le autorità competenti degli Stati membri o nel quadro di squadre investigative comuni, eventualmente in collegamento con Eurojust. Tali regolamenti fissano inoltre le modalità di controllo delle attività di Europol da parte del Parlamento europeo, controllo cui sono associati i parlamenti nazionali.

In base all’articolo 87, paragrafo 2, lettera b del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in materia di cooperazione di polizia, il Parlamento europeo e il Consiglio , deliberando secondo una procedura legislativa ordinaria possono stabilire misure riguardanti, tra le altre cose, un sostegno alla formazione del personale e la cooperazione relativa allo scambio di personale, alle attrezzature e alla ricerca in campo criminologico.

Impatto finanziario della proposta

L’incidenza totale sul bilancio della presente proposta legislativa per il periodo 2015‑2020, secondo le stime della Commissione, dovrebbe essere di 623 milioni di euro per l’agenzia risultante dalla fusione. Nel periodo considerato, la Commissione europea ritiene che la fusione delle due agenzie permetterà di risparmiare 17,2 milioni di euro, rispetto alle previsioni in assenza di fusione. La Commissione osserva altresì che il trasferimento di circa 40 membri del personale dall’attuale sede di CEPOL a Bramshill (Regno Unito) alla sede di Europol all’Aia dovrebbe comportare limitati costi una tantum stimati a 30 000 euro. In ogni caso, poiché il Regno Unito ha annunciato di voler chiudere il sito di Bramshill, CEPOL dovrà comunque essere trasferita. La Commissione osserva infine che, nel periodo 2015-2020, la modifica dei regimi di controllo della protezione dei dati dovrebbe permettere di risparmiare 3 milioni di euro per Europol, in quanto non sarà più necessario sostenere l’attuale autorità di controllo

Esame della proposta presso le istituzioni europee

Presso il Parlamento europeo, la proposta di regolamento, che segue la procedura legislativa ordinaria, è stata assegnata in sede primaria alla Commissione Libertà civili, giustizia e affari interni (LIBE - Relatore: Agustin Consuegra Diaz De Mera – PPE Spagna) e, per il parere, alle Commissioni Affari costituzionali (AFCO), Occupazione e affari sociali (EMPL), Affari Giuridici (JURI), Bilancio (BUDG), Controllo di bilancio (CONT). Le Commissioni Occupazione e affari sociali e Affari giuridici hanno peraltro deciso di non pronunciarsi. La Commissione LIBE dovrebbe presentare la sua relazione il 21 giugno 2013. Il voto in plenaria è previsto per la seduta del 18 novembre 2013.

Esame della proposta presso il Senato della Repubblica

Presso il Senato, la proposta di regolamento è stata assegnata in sede primaria alla 1ª Commissione Affari costituzionali, che ha previsto di avviarne l’esame il 5 giugno, e, per il parere, alla 3ª Commissione Affari esteri.

Esame della proposta presso altri Parlamenti nazionali

Sulla base dei dati forniti dal sito IPEX, l’esame della proposta di regolamento risulta avviato da parte delle assemblee parlamentari di Belgio (Senato), Repubblica ceca (Senato), Germania (Bundesrat e Bundestag), Polonia (Senato e Camera dei deputati), Romania (Senato e Camera dei deputati), Svezia, Spagna e Finlandia.

Si segnala che la Commissione affari interni del Bundesrat ha approvato una raccomandazione affinché l’assemblea plenaria, che dovrebbe esaminare la questione il prossimo 7 giugno, adotti un parere motivato per violazione del principio di sussidiarietà. La Commissione affari interni ha infatti ritenuto che l’articolo 87 par. 2 della proposta non costituisca base giuridica certa per l’adozione di misure che vadano oltre il sostegno alla cooperazione e alla formazione e che il valore aggiunto di una azione a livello UE in tale ambito non sia sufficientemente dimostrato.

Comunicazione COM(2013)172

In linea con l’invito contenuto nel Programma di Stoccolma e con le raccomandazioni del Parlamento europeo, la comunicazione COM(2013)172 propone un programma di formazione europea delle autorità di contrasto, volto a garantire che:

- gli strumenti di cooperazione nell'attività di contrasto sviluppati dall'Unione europea (ad esempio lo scambio di informazioni ai sensi del trattato di Prüm e le banche dati di intelligence Europol), siano conosciuti meglio e usati maggiormente;

- i funzionari delle autorità di contrasto dell'UE possiedano le abilità e conoscenze necessarie per far fronte alla criminalità transfrontaliera;

- i funzionari delle autorità di contrasto che cooperano con i paesi terzi o che partecipano a missioni civili dell'UE in paesi terzi abbiano una formazione adeguata.

La comunicazione presuppone come principale strumento di attuazione del programma l’istituzione di un nuovo quadro giuridico di Europol, Agenzia alla quale verrebbero conferite (potenziandole) le competenze attuali di CEPOL. Nel disegno della Commissione, ai fini della riduzione dei costi amministrativi e della liberazione di risorse, l'attività di formazione risulta pertanto più vicina all'attività operativa e viene integrata in una struttura più ampia,

Secondo la Commissione il programma di formazione dovrebbe migliorare le conoscenze le abilità e le competenze nei seguenti quattro ambiti:

- la conoscenza di base della dimensione europea delle attività di contrasto della criminalità;

- l’efficace cooperazione bilaterale e regionale;

- la specializzazione tematica dell’UE in materia di polizia;

- le missioni civili e lo sviluppo di capacità nei paesi terzi.

Le azioni individuate dalla Commissione per gli ambiti di formazione individuati prevedono rispettivamente che:

nel primo semestre del 2014, CEPOL, in cooperazione con gli Stati membri e Frontex, proponga un livello uniforme europeo di conoscenze e abilità per tutti i funzionari delle autorità di contrasto in materia di dimensione europea dell'attività di contrasto;
CEPOL presenti al comitato permanente per la cooperazione operativa in materia di sicurezza interna (COSI) un piano di lavoro per sostenere la cooperazione bilaterale e regionale entro la fine del 2013, e una panoramica aggiornata delle attività di formazione e delle esigenze di formazione degli Stati membri nel 2014, indicando successivamente le migliori pratiche per soddisfare tali esigenze;
stabilite le priorità del "ciclo programmatico dell'UE per contrastare la criminalità organizzata e le forme gravi di criminalità" per il periodo 2013-2017, CEPOL elabori un'analisi delle carenze e presentarla al COSI entro la fine del 2013; su tale base, a partire dal 2014 CEPOL e la rete di accademie nazionali di formazione dovrebbero sviluppare la formazione specialistica;
l'accademia Europol (in veste di coordinatore) e il Servizio europeo per l'azione esterna, in cooperazione con Frontex, debbano definire un piano formativo comune per la formazione in vista della partecipazione a missioni civili e per altre formazioni specifiche per le missioni, da adottarsi nel 2015; nelle future analisi delle esigenze di formazione (strategica), elaborate sulla falsariga dell'analisi effettuata dalla CEPOL nel 2012, CEPOL e l'accademia Europol dovrebbero tener conto anche della formazione relativa all'ambito le missioni civili e lo sviluppo di capacità nei Paesi terzi.

Ullteriori indicazioni della comunicazione riguardano l’obiettivo della formazione di qualità elevata (in particolare attraverso il sistema dei crediti formativi ECTS - European Credit Transfer System). A tal proposito la comunicazione prevede che CEPOL elabori e presenti al COSI un piano d'azione sull'istituzione di un quadro comune della qualità per l'apprendimento in materia di lotta alla criminalità, da attuarsi entro il 2020.

La comunicazione infine dà conto di uno studio realizzato per la Commissione europea, secondo il quale i costi diretti complessivi per realizzare e gestire il programma di formazione ammonterebbero a 3,4 milioni di euro per il periodo 2013–2020. Tale somma includerebbe i costi del nuovo comitato scientifico (90.000 euro all'anno) istituito quale organo consultivo del direttore esecutivo e del consiglio di amministrazione.