L'articolo 232 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici) consente agli enti aggiudicatori operanti nei settori speciali di istituire e gestire un proprio sistema di qualificazione degli imprenditori, fornitori o prestatori di servizi. Nelle gare indette con un avviso sull'esistenza di un sistema di qualificazione, gli offerenti, in una procedura ristretta, o i partecipanti, in una procedura negoziata, sono selezionati tra i candidati qualificati con tale sistema.
  Rete ferroviaria Italiana (RFI), interessata al riguardo, ha comunicato che, quale ente aggiudicatore nel settore del trasporto ferroviario, ha istituito già da alcuni anni diversi sistemi di qualificazione delle imprese, pubblicando annualmente un avviso in cui rende noto agli operatori interessati l'esistenza dei predetti sistemi di qualificazione.
  Le disposizioni rilevanti per l'accesso degli operatori economici al sistema di qualificazione sono contenute in due documenti, uno di carattere generale, denominato Disciplinare dei sistemi di qualificazione di Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. (il Disciplinare), l'altro con regole specifiche per il singolo sistema di qualificazione (la Normativa); entrambi gli atti sono suscettibili, vista la durata indeterminata dei sistemi di qualificazione, di aggiornamenti e revisioni.
  In particolare, il Disciplinare ha lo scopo di regolare in termini generali i criteri, le modalità di iscrizione e di funzionamento dei Sistemi di Qualificazione di RFI, mentre la Normativa del Sistema e gli atti dalla stessa richiamati stabiliscono i requisiti di ordine speciale e i relativi criteri di valutazione propri di ogni singolo Sistema. Gli operatori economici sono iscritti, dunque, nei singoli sistemi di qualificazione in conformità a quanto previsto dall'insieme delle disposizioni contenute nel Disciplinare e nella singola Normativa di ciascun sistema di qualificazione. Vale precisare che, secondo quanto previsto dal citato articolo 232, i sistemi di qualificazione gestiti da RFI sono utilizzati anche da altri enti aggiudicatori.
  L'iscrizione ai sistemi di qualificazione di RFI richiede elevati requisiti di capacità tecnica, con riferimento ad esempio al personale da impiegare, ai mezzi d'opera circolanti e alle certificazioni di esecuzioni lavori necessarie, in ragione della particolarità delle lavorazioni incidenti sulla regolarità e sulla sicurezza della circolazione ferroviaria. Con particolare riguardo al sistema di qualificazione SQO11, che si riferisce ad «opere civili da eseguire sulla sede ferroviaria o in galleria durante l'esercizio del trasporto ferroviario», lo stesso è suddiviso in due categorie di specializzazione LOC-001 e LOC-002, a seconda che gli interventi siano realizzati nella sede ferroviaria o in galleria, e comprende tutti quei lavori da eseguire in presenza di esercizio ferroviario: la qualificazione delle imprese assolve, dunque, non soltanto all'esigenza di una corretta esecuzione delle opere, ma anche e soprattutto alla necessità di garantire costantemente la sicurezza dell'esercizio ferroviario nel corso e al termine delle lavorazioni. Consentire a soggetti non in possesso dei requisiti di qualificazione specificamente richiesti da RFI può pregiudicare la regolarità e la sicurezza dell'esercizio ferroviario e mettere a repentaglio l'incolumità degli operatori e degli utenti.
  Proprio per garantire in ogni tempo la regolarità e la sicurezza della circolazione ferroviaria in presenza di lavori in esecuzione sulla sede ferroviaria o in galleria, nella revisione 2 del Disciplinare (edizione del 18 settembre 2015), sono stati eliminati dal novero dei soggetti ammessi ai sistemi di qualificazione i consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro.
  Infatti, mentre nel caso dei consorzi stabili, tutte le imprese consorziate devono possedere i necessari requisiti di qualificazione, lo stesso non avviene per i consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro che al loro interno hanno certamente imprese qualificate (per mezzo delle quali il consorzio stesso ottiene la qualificazione), ma possono avere anche imprese non qualificate.
  In ragione delle particolari caratteristiche dei consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro, esiste un rischio specifico, peraltro riscontrato nella sua effettività, che tali consorzi – anche in mancanza di stringenti obblighi di legge – affidino in realtà i lavori per cui sono qualificati a società consorziate che, però, non sono qualificate.
  I consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro possono essere quindi utilizzati per aggirare gli stringenti requisiti di qualificazione previsti da RFI, e consentire l'esecuzione di tali lavorazioni a imprese non in possesso dei necessari requisiti di capacità tecnica.
  Da queste esigenze nasce, dunque, la decisione originariamente assunta da RFI.
  Tuttavia, a seguito di un ricorso presentato dall'unico consorzio fra società cooperative iscritto al SQ011, cui peraltro non è stata fin qui revocata l'iscrizione al Sistema, in data 4 dicembre 2015 è stata pubblicata sul sito di RFI una Revisione 3 al Disciplinare, con la quale è stata nuovamente prevista l'ammissione dei consorzi tra società cooperative di produzione e lavoro ai sistemi di qualificazione, ma sono state introdotte specifiche disposizioni volte proprio a tutelare dal rischio che altre consorziate non in possesso dei requisiti necessari per la qualificazione possano essere designate ad eseguire i lavori.
  In tale stato di cose; non sembra sussistere alcuna violazione dell'articolo 34 del Codice dei contratti pubblici né una ipotetica restrizione della concorrenza.
  RFI assicura che – pur trovandosi nella difficile situazione di dover contemperare l'interesse pubblico alla regolarità e sicurezza del trasporto ferroviario con l'interesse al più ampio accesso al mercato delle commesse pubbliche – ritiene da sempre prevalente il primo interesse, al fine di evitare che possano occorrere incidenti a causa della presenza, nella sede ferroviaria o nelle gallerie, di imprese con esperienze pregresse, personale e mezzi d'opera non adeguati.