CAMERA DEI DEPUTATI
Giovedì 12 settembre 2013
80.
XVII LEGISLATURA
BOLLETTINO
DELLE GIUNTE E DELLE COMMISSIONI PARLAMENTARI
Comitato per la legislazione
COMUNICATO
Pag. 3

ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO

  Giovedì 12 settembre 2013. — Presidenza del presidente Salvatore CICU.

  La seduta comincia alle 9.20.

Conversione in legge del decreto-legge 31 agosto 2013, n. 102, recante disposizioni urgenti in materia di IMU, di altra fiscalità immobiliare, di sostegno alle politiche abitative e di finanza locale, nonché di cassa integrazione guadagni e di trattamenti pensionistici.
Esame C. 1544 Governo.

(Parere alle Commissioni riunite V e VI).
(Esame e conclusione – Parere con condizioni e osservazioni).

  Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.

  Marcello TAGLIALATELA, relatore, illustra brevemente i contenuti del decreto-legge all'esame, facendo presente che esso, al titolo I, contiene disposizioni in materia di IMU, fiscalità immobiliare, sostegno alle politiche abitative e di finanza locale, al titolo II contiene disposizioni in materia di cassa integrazione guadagni e lavoratori cosiddetti «esodati» a seguito della riforma del sistema pensionistico operata con il decreto-legge n. 201 del 2011, mentre, al titolo III contiene le disposizioni relative alla copertura finanziaria del provvedimento, che si articolano in varie misure, quali la riduzione della somma detraibile dalla dichiarazione dei redditi relativamente ai contratti di assicurazione sulla vita e contro gli infortuni, in materia di definizione agevolata in appello dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile e di emissione di titoli di Stato per un importo fino a 8 miliardi di euro. Appare dunque evidente che il decreto-legge interviene su più ambiti materiali che difficilmente potrebbero considerarsi avvinti da un nesso logico o funzionale; tuttavia – ad eccezione delle misure contenute all'articolo 13, in materia di pagamento dei debiti degli enti locali, che appare estraneo anche rispetto alla partizione del testo nella quale è inserito (si tratta del Titolo III, recante «Disposizioni di copertura finanziaria e di entrata in vigore») e del quale risulta assente ogni menzione sia nell'intestazione del decreto-legge, che nel preambolo – del complesso delle misure viene comunque data puntuale indicazione sia nell'intestazione del decreto, che, in modo analitico, nel preambolo. In relazione alle questioni poste Pag. 4dall'articolo 13, preannunzia di aver formulato apposita condizione nella proposta di parere che ha predisposto.
  Illustra quindi la seguente proposta di parere:

  «Il Comitato per la legislazione,
   esaminato il disegno di legge n. 1544 e rilevato che:
  sotto il profilo dell'omogeneità del contenuto:
   il provvedimento reca un complesso di interventi volti ad incidere su molteplici settori dell'ordinamento e, più specificamente, in materia di fiscalità immobiliare, sostegno alle politiche abilitative e finanza locale (Titolo I), nonché in materia di sostegno all'occupazione e previdenza (Titolo II); a questi interventi si aggiungono le disposizioni di copertura finanziaria e in materia contabile, contenute al Titolo III, che comprendono, tra l'altro, misure in materia di assicurazioni e di definizione agevolata dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile; ancorché i suddetti interventi non risultino avvinti da alcun nesso né di carattere oggettivo o materiale, né di carattere funzionale o finalistico, del complesso delle misure si dà comunque conto sia nell'intestazione del decreto, che, in modo analitico, nel preambolo. Fa eccezione l'articolo 13, in materia di pagamento dei debiti degli enti locali, che appare estraneo anche rispetto alla partizione del testo nella quale è inserito (si tratta del Titolo III, recante «Disposizioni di copertura finanziaria e di entrata in vigore») e del quale risulta assente ogni menzione sia nell'intestazione del decreto-legge, che nel preambolo;
  sotto il profilo dei rapporti con la normativa vigente:
   il decreto-legge incide sull'ordinamento vigente sia mediante l'introduzione di discipline speciali e temporanee (come, ad esempio, quella concernente l'abolizione della prima rata dell'IMU dovuta per il 2013) e talora derogatorie della normativa vigente, sia con l'inserimento di discipline a regime (come, ad esempio, le disposizioni volte alla riduzione dell'aliquota della cedolare secca per contratti a canone concordato). Gli interventi a regime sono per lo più formulati in termini di novella alla legislazione vigente; non sono però infrequenti i casi di commistione, nell'ambito di uno stesso articolo, tra modifiche formulate in termini di novella e modifiche non testuali della normativa vigente, le quali fanno spesso sistema tra loro, concorrendo a definire la disciplina della materia. Tali modalità di produzione normativa, che mal si conciliano con lo scopo di semplificare e riordinare la legislazione vigente, si riscontrano in diversi articoli, nei quali si verifica un intreccio tra norme a regime formulate in termini di novella, disposizioni di carattere transitorio e modifiche a regime formulate in via non testuale. Ad esempio:
    all'articolo 2, in materia di imposta comunale propria (IMU), il comma 1 reca una disposizione di carattere transitorio, riferita al 2013; i commi 2 e 3 recano disposizioni a regime con decorrenza 1o gennaio 2013 formulate in termini di novella, mentre i commi 4 e 5 contengono ulteriori disposizioni a regime che non appaiono adeguatamente coordinate con la legislazione vigente;
    all'articolo 9, il comma 1 novella il decreto legislativo n. 118 del 2011, in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, portando da due a tre gli esercizi finanziari nei quali sperimentare il nuovo assetto contabile; i successivi commi 2 e 4 intervengono in via non testuale sulla disciplina in oggetto, introducendo disposizioni relative al terzo anno della sperimentazione (introdotto dal comma 1) e fanno sistema con quanto già stabilito, per i primi due anni, dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in data 28 dicembre 2011, recante Sperimentazione della disciplina concernente i sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi; Pag. 5il comma 5 reca una disposizione di carattere transitorio riferita al 2013; il comma 6, riferito al solo 2014, è formulato in termini di novella alla legge n. 183 del 2011, mentre il comma 7 – sempre riferito al 2014 – non appare coordinato con la normativa vigente; infine, i commi 8 e 9 sono formulati in termini di novella;
    all'articolo 11 – che contiene disposizioni concernenti i lavoratori così detti “esodati” – il comma 1, primo periodo, interviene sul decreto-legge n. 216 del 2011 mediante una novella, mentre, il secondo periodo, formulato in termini puramente ricognitivi (esso recita che: «Restano in ogni caso ferme le seguenti condizioni. ..»), sembrerebbe in realtà recare un contenuto innovativo, non adeguatamente coordinato con la legislazione vigente, in quanto si riferisce soltanto ad alcune delle condizioni previste dalla legislazione che è intervenuta a tutela dei lavoratori interessati dalla riforma del sistema pensionistico operata con il decreto-legge n. 201 del 2011 e là dove prevede che la cessazione del rapporto di lavoro non possa essere anteriore al 1o gennaio 2009 (lettera a)); il comma 3 fa sistema con il comma 235 dell'articolo 1 della legge n. 228 del 2012, che modifica solo parzialmente, in quanto prevede che il Fondo ivi previsto sia finanziato non soltanto con i risparmi di spesa derivanti dagli interventi a favore dei lavoratori cosiddetti «esodati», ma anche con i risparmi derivanti dall'armonizzazione dei requisiti di accesso al sistema pensionistico per le varie categorie di lavoratori;
    all'articolo 13, in materia di pagamento dei debiti degli enti locali, il comma 1 novella il comma 10 dell'articolo 1 del decreto-legge n. 35 del 2013, con il quale fanno sistema anche i successivi commi 2, 3, 6, 7, 8 e 9, non formulati però in termini di novella; il comma 4 reca una disposizione riferita all'anticipazione di liquidità per il solo anno 2014, mentre il comma 5 appare meramente ricognitivo;
   in aggiunta alle succitate fattispecie, un insufficiente coordinamento del decreto-legge con le preesistenti fonti normative si registra anche in ragione del fatto che talune disposizioni intervengono su di esse mediante modifiche non testuali. Le anzidette modalità di produzione normativa si riscontrano, a titolo esemplificativo, all'articolo 8, comma 1, che differisce in maniera non testuale il termine per la deliberazione del bilancio annuale di previsione 2013 degli enti locali per il 2013, stabilito al 30 giugno 2013 dall'articolo 1, comma 381, della legge n. 228 del 2012 e prorogato al 30 settembre dal decreto-legge n. 35 del 2013; all'articolo 10, comma 2, che modifica in maniera non testuale i commi 67 e 68 dell'articolo 1 della legge n. 247 del 2007, in materia di sgravi contributivi per incentivare la contrattazione di secondo livello; all'articolo 14, che amplia l'ambito di applicazione dei commi da 231 a 233 dell'articolo 1 della legge n. 266 del 2005, in materia di definizione agevolata in appello dei giudizi di responsabilità amministrativo-contabile e, infine, all'articolo 15, comma 1, che, nell'autorizzare l'emissione di titoli di Stato per un importo fino ad 8 miliardi di euro per l'anno 2013, ridetermina in aumento sia il limite massimo di emissione di titoli Stato stabilito dalla legge di bilancio (legge n. 229 del 2012), sia il livello massimo del ricorso al mercato stabilito dalla legge di stabilità (legge n. 228 del 2012): mentre l'allegato 1 di quest'ultima viene novellato dal comma 5 del medesimo articolo 15, la legge di bilancio (tabella A) non risulta invece modificata;
  sul piano dei rapporti con le fonti subordinate:
   il decreto-legge, all'articolo 9, comma 6, lettera b), autorizza il Ministero dell'economia e delle finanze a rideterminare le percentuali sulla spesa corrente utili al fine del rispetto del Patto di stabilità interno fissate dall'articolo 31, comma 2, della legge 12 novembre 2011, n. 183, mentre, al successivo articolo 15, comma 4 – a fini di copertura finanziaria del provvedimento – autorizza il Ministro dell'economia e delle finanze, con proprio decreto, a stabilire «l'aumento della misura Pag. 6degli acconti ai fini dell'IRES e dell'IRAP, e l'aumento delle accise di cui alla direttiva del Consiglio 2008/118/CE del 16 dicembre 2008, in misura tale da assicurare il conseguimento» di un maggior gettito, affidando conseguentemente a fonti subordinate la possibilità di incidere su deliberazioni legislative secondo una procedura difforme rispetto a quella prevista dall'articolo 17, comma 2, della legge n. 400 del 1988 per i regolamenti di delegificazione e che non offre quindi le medesime garanzie individuate da tale procedura;
  sul piano della corretta formulazione del testo:
   il decreto-legge, all'articolo 15, comma 1, che si riferisce alle leggi di stabilità e di bilancio per il 2013 – rispettivamente n. 228 e n. 229 del 2012 – senza citarne gli estremi, reca un richiamo normativo impreciso che dovrebbe essere invece specificato e, all'articolo 11, reca una rubrica “muta”, in quanto si limita a richiamare le norme modificate (si tratta dell'articolo 6 del decreto-legge n. 216 del 2011 e relative norme attuative, che peraltro non risultano novellate), senza dunque consentire all'interprete di identificare con immediatezza l'oggetto dell'articolo (si tratta di disposizioni in favore dei lavoratori cosiddetti “esodati”);
   infine, il disegno di legge non è corredato della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN) ed è sprovvisto della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR); alla relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione è allegata una tautologica dichiarazione di esenzione dall'obbligo di redigerla;
  ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dagli articoli 16-bis e 96-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
  sotto il profilo della specificità e omogeneità di contenuto:
   tenuto conto della giurisprudenza della Corte costituzionale, sia valutata la soppressione della disposizione di cui all'articolo 13, che appare estranea rispetto agli oggetti e alle finalità del decreto-legge, nonché rispetto all'intestazione del decreto e al preambolo, ovvero, quanto meno, sia valutata la possibilità di modificare il titolo del decreto-legge e la rubrica del Titolo III inserendovi la materia del pagamento dei debiti degli enti locali;
  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
   all'articolo 9, comma 6, lettera b), e all'articolo 15, comma 4, laddove prevedono che fonti di rango subordinato possano incidere sul contenuto di disposizioni di rango legislativo, sia verificata l'appropriatezza dell'impiego dei suddetti strumenti normativi rispetto al sistema delle fonti del diritto.

  Il Comitato osserva altresì quanto segue:
  sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordino della legislazione vigente:
   al fine di agevolare la comprensione e l'attuazione delle disposizioni contenute nel decreto-legge, si dovrebbe procedere ad assicurare il coordinamento tra le norme ivi contenute e l'ordinamento vigente, evitando in particolare forme di intreccio in un'unica partizione del testo, ed al fine di disciplinare la stessa materia, tra norme a regime formulate in termini di novella e norme a regime avulse da un idoneo contesto normativo;
   si dovrebbero altresì riformulare le disposizioni indicate in premessa che incidono in via non testuale su previgenti disposizioni legislative in termini di novella alle medesime;
  sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
   alla rubrica dell'articolo 11, al fine di consentire l'identificazione immediata della materia da esso trattata, si dovrebbe Pag. 7indicare, in aggiunta agli estremi delle disposizioni modificate, anche il loro oggetto;
   all'articolo 15, comma 1, si dovrebbe precisare che il rinvio ivi contenuto alle leggi di stabilità e di bilancio per il 2013, è operato, rispettivamente, alle leggi n. 228 e n. 229 del 2012».

  Il Comitato approva la proposta di parere.

  La seduta termina alle 9.35.