ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 96-BIS, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO
Mercoledì 12 giugno 2013. — Presidenza del Presidente Salvatore CICU. – Interviene il sottosegretario di Stato alla giustizia, Cosimo Ferri.
La seduta comincia alle 10.35.
Conversione in legge del decreto-legge 4 giugno 2013, n. 61, recante nuove disposizioni urgenti a tutela dell'ambiente, della salute e del lavoro nell'esercizio di imprese di interesse strategico nazionale. Esame C. 1139 Governo.
(Parere alle Commissioni riunite VIII e X).
(Esame e conclusione – Parere con condizione e osservazione).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.
Renato BALDUZZI, relatore, fa presente che il provvedimento all'esame potrebbe essere sinteticamente qualificato come decreto ILVA 3, poiché, facendo seguito ai decreti-legge n. 129 e n. 207 del 2012, costituisce il terzo provvedimento d'urgenza adottato nel corso degli ultimi dieci mesi per fronteggiare l'emergenza ambientale ed occupazionale dello stabilimento ILVA di Taranto. Quanto al suo contenuto, ricorda che l'articolo 1 disciplina la fattispecie del commissariamento straordinario – al ricorrere di taluni presupposti – delle imprese che gestiscano stabilimenti di interesse strategico nazionale, la cui attività produttiva abbia comportato o comporti pericoli gravi e rilevanti per l'integrità dell'ambiente e della salute, mentre l'articolo 2, ai commi 1 e 2, dispone ope legis in merito al commissariamento della società ILVA S.p.a., eliminando così la necessità di emanare un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, a norma dell'articolo 1, comma 1. Per tali ambiti materiali, il provvedimento risponde quindi a criteri di omogeneità. Per quanto riguarda invece l'articolo 2, comma 3, che novella l'articolo 1, comma 3, del citato decreto n. 207/2012, in tema di attività di accertamento, contestazione e notificazione delle violazioni e di destinazione dei proventi delle Pag. 4sanzioni comminate agli stabilimenti di interesse strategico nazionale, tale carattere può essere comunque ascritto seppure indirettamente.
Venendo agli aspetti problematici di pertinenza del Comitato, riferisce che essi coinvolgono due profili del provvedimento. Il primo, relativo all'articolo 1, comma 1, secondo periodo, riguarda la procedura di nomina del commissario straordinario, che, ai sensi di tale disposizione, può essere disposta con un DPCM, così derogando implicitamente alla normativa generale vigente, rappresentata dall'articolo 11, comma 2, della legge n. 400 del 1988, che prevede che i commissari straordinari del Governo chiamati a realizzare specifici obiettivi determinati siano nominati con decreto del Presidente della Repubblica, e dall'articolo 1, comma 1, lettera ii), della legge n. 13 del 1991, che dispone che tutti gli atti per i quali è intervenuta la deliberazione del Consiglio dei ministri debbano essere adottati nella forma di decreto del Presidente della Repubblica. A tal proposito ricorda anche che nella XVI legislatura, nel parere sul disegno di legge di conversione del decreto-legge n. 129/2012, il Comitato, in presenza di una analoga questione, aveva espresso l'auspicio che per il futuro il legislatore si attenesse, nel delineare le procedure di nomina dei commissari straordinari del Governo, al dettato della legge n. 400 del 1988.
Evidenzia poi come a tale vizio, che coinvolge un ambito più prettamente formale, se ne accompagni un altro, questa volta però di ordine sostanziale. Infatti, l'articolo 1, comma 1, nell'individuare i presupposti che possono condurre alla deliberazione del commissariamento straordinario dell'impresa che gestisca almeno uno stabilimento strategico nazionale, usa l'espressione «ai sensi dell'articolo 1 del decreto-legge 3 dicembre 20012, n. 207», che si presta ad una duplice opzione interpretativa: in un primo senso, potrebbe essere connessa soltanto alla dichiarazione di stabilimento strategico nazionale; in un secondo, potrebbe invece essere intesa come volta ad integrare le condizioni ora individuate (gestione di uno stabilimento di interesse strategico nazionale; pericolosità dell'attività svolta e accertamento dell'inosservanza dell'autorizzazione integrata ambientale) – con tutti i requisiti previsti dall'articolo 1, commi 1, 2 e 4 del decreto-legge n. 207 del 2012. Considerato che la disposizione primaria, di cui, per le ragioni da lui esposte, non risultano definiti gli ambiti applicativi, promana da un atto dell'ordinamento statale che incide pesantemente sulla normale sfera di autonomia dei privati, appare evidente come la questione ermeneutica segnalata mai come in questo caso necessiti di un doveroso approfondimento nella sede di merito, affinché, proprio in ragione del carattere derogatorio degli ordinari equilibri costituzionali in materia di iniziativa economica che la normativa proposta riveste, siano resi del tutto chiari i suoi presupposti applicativi.
Passa quindi ad illustrare la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il disegno di legge n. 1139 e rilevato che:
sotto il profilo dell'omogeneità del contenuto:
il provvedimento – preceduto da un preambolo che dà ampio conto delle motivazioni e del contesto nel quale si collocano le misure introdotte – presenta un contenuto sostanzialmente omogeneo, essendo volto a disciplinare, all'articolo 1, la fattispecie del commissariamento straordinario – al ricorrere di taluni presupposti – delle imprese che gestiscano stabilimenti di interesse strategico nazionale, la cui attività produttiva abbia comportato o comporti pericoli gravi e rilevanti per l'integrità dell'ambiente e della salute, esplicitando, all'articolo 2, commi 1 e 2, l'applicazione di tale disciplina alla società ILVA S.p.a.; solo indirettamente riconducibile all'ambito materiale oggetto di tali articoli, come rappresentato nel preambolo e nella rubrica dell'articolo 2 (“Commissariamento della s.p.a. ILVA”), appare Pag. 5invece il comma 3 di quest'ultimo articolo, che novella l'articolo 1, comma 3, del decreto-legge n. 207 del 2012, in tema di attività di accertamento, contestazione e notificazione delle violazioni e di destinazione dei proventi delle sanzioni comminate agli stabilimenti di interesse strategico nazionale;
sotto il profilo dei rapporti con la normativa vigente:
il decreto legge in esame interviene su un ambito materiale che ha formato oggetto, in tempi recenti, di una significativa stratificazione normativa, trattandosi del terzo provvedimento d'urgenza adottato nel corso degli ultimi dieci mesi per fronteggiare l'emergenza ambientale ed occupazionale dello stabilimento ILVA di Taranto; con il suddetto quadro normativo (rappresentato dai decreti-legge 7 agosto 2012, n. 129 e 3 dicembre 2012, n. 207) il decreto-legge si rapporta effettuando un adeguato coordinamento;
il decreto-legge, all'articolo 1, comma 1, secondo periodo, dispone che il commissario straordinario chiamato all'amministrazione delle imprese che gestiscano “almeno uno stabilimento di interesse strategico nazionale la cui attività produttiva abbia comportato e comporti pericoli gravi e rilevanti per l'integrità dell'ambiente e della salute” sia nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'ambiente, previa deliberazione del Consiglio dei ministri – senza che, ai fini della nomina, siano individuati criteri, requisiti di professionalità o casi di incompatibilità – derogando così implicitamente alla normativa vigente. Si ricorda infatti che l'articolo 11, comma 2, della legge n. 400 del 1988, recante norme generali in tema di Disciplina dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, prevede che i commissari straordinari del Governo chiamati a “realizzare specifici obiettivi determinati” siano nominati con decreto del Presidente della Repubblica e che la legge 12 gennaio 1991, n. 13, all'articolo 1, comma 1, lettera ii), dispone che “tutti gli atti per i quali è intervenuta la deliberazione del Consiglio dei Ministri” debbano essere adottati nella forma di decreto del Presidente della Repubblica;
sul piano della corretta formulazione del testo:
il provvedimento, all'articolo 1, comma 1, laddove individua i presupposti che possono condurre alla deliberazione del commissariamento straordinario dell'impresa, reca una disciplina suscettibile di interpretazione non univoca, non risultando in proposito chiaro se il suddetto commissariamento possa riguardare i soli stabilimenti produttivi che, oltre a trovarsi nelle condizioni individuate dall'articolo 1, comma 1 in esame (gestione di uno stabilimento di interesse strategico nazionale; pericolosità dell'attività svolta e accertamento dell'inosservanza dell'autorizzazione integrata ambientale), possiedano anche gli altri requisiti previsti dall'articolo 1, commi 1, 2 e 4 del decreto-legge n. 207 del 2012 (occupino cioè almeno 200 lavoratori subordinati; vi sia l'assoluta necessità di salvaguardare l'occupazione e la produzione e sia stata autorizzata, da parte del Ministro dell'ambiente, del territorio e del mare, in sede di riesame dell'autorizzazione integrata ambientale, la prosecuzione dell'attività produttiva per un periodo non superiore a 36 mesi), ovvero se il commissariamento possa interessare, in generale, tutte le imprese che gestiscano stabilimenti di interesse strategico nazionale la cui attività produttiva abbia comportato o comporti pericoli gravi e rilevanti per l'integrità dell'ambiente e della salute, a causa dell’“inosservanza, rilevata dalle Autorità competenti, dell'autorizzazione integrata ambientale”, anche a prescindere dalla ricorrenza di tutte le altre condizioni indicate all'articolo 1 del decreto-legge n. 207 del 2012. Si segnala peraltro che con tale ultima interpretazione effetti particolarmente gravi per l'attività dell'impresa, quali la sospensione dell’“esercizio dei poteri di disposizione e gestione dei titolari dell'impresa” o, in caso di impresa costituita in forma societaria, la sospensione dei “poteri dell'assemblea”, Pag. 6nonché la possibilità, per il Presidente del Consiglio dei ministri, di “sostituire i componenti degli organi di controllo”, si ricollegherebbero a presupposti non precisamente definiti;
infine, il disegno di legge non è provvisto della relazione sull'analisi tecnico-normativa (ATN), né della relazione sull'analisi di impatto della regolamentazione (AIR); alla relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione è allegata una tautologica dichiarazione di esenzione dall'obbligo di redigerla;
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis e 96-bis del Regolamento, debba essere rispettata la seguente condizione:
sotto il profilo della chiarezza e della proprietà della formulazione:
per quanto detto in premessa, all'articolo 1, comma 1, primo periodo – che si limita a contenere un generico rinvio all'impresa “che gestisca almeno uno stabilimento di interesse strategico nazionale ai sensi dell'articolo 1 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207”, ancorché la suddetta disposizione non rechi espressamente la definizione dell'impresa di interesse strategico nazionale, ma si limiti a configurare una specifica procedura – onde scongiurare l'insorgere di dubbi interpretativi in merito agli stessi presupposti che possono condurre al commissariamento straordinario d'impresa, si provveda a precisare se il suddetto commissariamento possa riguardare i soli stabilimenti produttivi che, oltre a trovarsi nelle condizioni individuate dall'articolo 1, comma 1, in esame, possiedano anche gli altri requisiti previsti dall'articolo 1, commi 1, 2 e 4 del decreto-legge n. 207 del 2012, ovvero se il commissariamento possa interessare, in generale, tutte le imprese che gestiscano stabilimenti di interesse strategico nazionale anche a prescindere dalla ricorrenza di tutte le condizioni di cui sopra; ove si dovesse propendere per tale seconda opzione interpretativa, provvedano altresì le Commissioni a precisare maggiormente come si sostanzi la fattispecie dell’“inosservanza, rilevata dalle Autorità competenti, dell'autorizzazione integrata ambientale” tenuto conto che essa sarebbe il presupposto dello stesso commissariamento d'impresa.
Il Comitato osserva altresì quanto segue:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
all'articolo 1, comma 1, secondo periodo, laddove prevede che il Commissario straordinario chiamato ad amministrare l'impresa che gestisca stabilimenti di interesse strategico nazionale al ricorrere dei presupposti indicati al primo periodo del medesimo comma 1, sia nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri previa delibera del Consiglio dei ministri – alla luce del quadro normativo vigente richiamato in premessa – valutino le Commissioni se non sia opportuno modificare la disposizione in oggetto nel senso di prevedere che la suddetta nomina avvenga mediante decreto del Presidente della Repubblica».
Il Comitato approva la proposta di parere.
ESAME AI SENSI DELL'ARTICOLO 16-BIS, COMMA 6-BIS, DEL REGOLAMENTO
Delega al Governo in materia di pene detentive non carcerarie e disposizioni in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova e nei confronti degli irreperibili. Esame Testo unificato C. 331 Ferranti e C. 927 Costa.
(Parere alla Commissione II).
(Esame e conclusione – Parere con condizioni).
Il Comitato inizia l'esame del provvedimento in titolo.
Francesca BUSINAROLO, relatrice, ricorda che il testo unificato all'esame, adottato Pag. 7come testo base dalla Commissione Giustizia nella seduta del 6 giugno 2013, riproduce – con qualche variante ed integrazione – i contenuti del disegno di legge C. 5019-bis, approvato dalla Camera dei deputati il 4 dicembre 2012, in prossimità della conclusione della XVI legislatura. Si tratta di un provvedimento, articolato in 14 articoli, ripartiti in 4 capi, che affronta i temi delle pene detentive non carcerarie (la cui disciplina è affidata ad un procedimento legislativo delegato) e della sospensione del procedimento con messa alla prova dell'imputato; esso interviene altresì a disciplinare un ulteriore profilo della sospensione del procedimento, con riguardo agli imputati irreperibili. Trattandosi di temi tra loro strettamente connessi, il suo contenuto appare pertanto omogeneo.
Relativamente alle problematiche di interesse per il Comitato per la legislazione, richiama in primo luogo l'attenzione dei colleghi sulla procedura di delega delineata dall'articolo 1. Quanto alla delega da esercitare in via principale, ricorda che il comma 2 prevede un termine di otto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, prolungabile però di sessanta giorni se il Governo trasmette i relativi schemi al Parlamento, per il parere, negli ultimi due degli otto mesi previsti (c.d. «scorrimento»). Vengono previsti quindi tempi che, da un lato, in ragione della loro brevità, potrebbero non rivelarsi congrui ai fini dell'esercizio dei complessi poteri normativi delegati, e dall'altro, sulla base della tecnica dello «scorrimento», forieri di possibili incertezze quanto alla individuazione del dies ad quem di scadenza. Al fine di prevenire l'insorgere di eventuali future problematiche circa il termine ultimo per l'esercizio della delega, sembrerebbe pertanto preferibile adottare un termine eventualmente più ampio per l'esercizio della delega principale, contestualmente fissando un termine per la trasmissione degli schemi alle Camere e rinunciando alla tecnica dello «scorrimento».
Quanto invece alla delega integrativa e correttiva, evidenzia come il comma 3 preveda che essa sia esercitabile entro il termine di «diciotto mesi dalla data di entrata in vigore dell'ultimo dei decreti legislativi di cui al presente articolo». Si utilizza così anche in questo caso una formulazione che potrebbe generare incertezza circa il termine ultimo per l'esercizio della delega integrativa e correttiva, a meno che nell'unico decreto legislativo o nell'ultimo di essi (in caso di pluralità di atti) non vi sia un'auto-qualificazione del provvedimento in termini di «ultimo decreto legislativo», che consenta di dissipare tale incertezza. Fa presente anche, sempre in relazione ai decreti legislativi correttivi e integrativi, che il richiamato comma 3 si limita a prevedere che essi debbano essere emanati «con il rispetto del procedimento di cui al comma 2», senza tuttavia precisare che essi debbano rispettare i principi e i criteri direttivi di cui al comma 1.
Riferisce infine che il provvedimento, nel recare al capo III una disciplina direttamente precettiva volta a cancellare l'istituto della contumacia, sostituendolo con quello della sospensione del procedimento nei confronti degli irreperibili, sopprime opportunamente ogni riferimento all'istituto della contumacia previsto in vari articoli del codice di procedura penale, senza peraltro intervenire sugli articoli 429 e 552 del citato codice, che pure contemplano un richiamo alla disciplina della contumacia.
Passa quindi ad illustrare la seguente proposta di parere:
«Il Comitato per la legislazione,
esaminato il testo unificato delle proposte di legge C. 331 Ferranti e C. 927 Costa e ricordato che il progetto di legge ripropone il testo del disegno di legge d'iniziativa governativa approvato dalla Camera il 4 dicembre 2012 (C. 5019-bis), sul cui testo base il Comitato per la legislazione si era espresso nella seduta del 16 ottobre 2012; rispetto al provvedimento a suo tempo esaminato, il testo unificato delle proposte di legge in titolo contiene, quanto alle parti coincidenti, alcune integrazioni, Pag. 8frutto dell'istruttoria legislativa che a suo tempo ha portato all'approvazione del citato A.C. 5019-bis, nonché quattro nuovi articoli (artt. 5, 6, 12 e 13) e due ulteriori novelle (capoversi artt. 464-octies e 464-novies) nell'ambito dell'articolo 3;
rilevato altresì che:
sotto il profilo dell'omogeneità del contenuto:
il provvedimento presenta un contenuto omogeneo, in quanto, pur intervenendo su diversi ambiti del diritto penale, sia sostanziale che processuale, reca una serie di interventi complessivamente finalizzati alla deflazione del sistema penale; in particolare, esso interviene, affidandone la definizione ad un procedimento legislativo delegato, sulla disciplina penale sostanziale in materia di pene detentive non carcerarie (capo I), sulla disciplina, sia di natura sostanziale che processuale, in materia di sospensione del procedimento con messa alla prova dell'imputato (capo II) e, infine, integra la disciplina processuale in materia di sospensione del procedimento, con riguardo agli imputati irreperibili (capo III);
sotto il profilo dei rapporti con la normativa vigente:
in relazione alla procedura di delega delineata all'articolo 1, il comma 2 prevede che i decreti legislativi vengano adottati entro il termine di otto mesi dalla data di entrata in vigore della legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari e che il suddetto termine possa essere prolungato di sessanta giorni ove il Governo trasmetta i relativi schemi al Parlamento negli ultimi due degli otto mesi previsti; il successivo comma 3 dispone inoltre che l'adozione di eventuali decreti legislativi correttivi e integrativi debba avvenire “Entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore dell'ultimo dei decreti legislativi di cui al presente articolo”, utilizzando dunque una formulazione che genera incertezza circa il termine ultimo per l'esercizio della delega integrativa e correttiva, salvo che nell'unico decreto legislativo o nell'ultimo di essi (in caso di pluralità di atti) non vi sia un'auto-qualificazione del provvedimento in termini di «ultimo decreto legislativo», che consenta di dissipare tale incertezza. Sempre in relazione ai decreti legislativi correttivi e integrativi, la disposizione richiamata si limita a prevedere che essi debbano essere emanati “con il rispetto del procedimento di cui al comma 2”, senza tuttavia precisare che essi debbano altresì rispettare i principi e i criteri direttivi di cui al comma 1;
il provvedimento, negli articoli da 7 a 13, nel recare una disciplina direttamente precettiva, volta a riformare la materia della contumacia, cancellando l'istituto e sostituendolo con quello della sospensione del procedimento nei confronti degli irreperibili, provvede opportunamente ad eliminare ogni riferimento o richiamo all'istituto della contumacia previsto in vari articoli del codice di procedura penale, fatta eccezione per l'articolo 429, comma 1, lettera f), e per l'articolo 552, comma 1, lettera d);
ritiene che, per la conformità ai parametri stabiliti dall'articolo 16-bis del Regolamento, debbano essere rispettate le seguenti condizioni:
sotto il profilo dell'efficacia del testo per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente:
per quanto detto in premessa, all'articolo 1, commi 2 e 3, al fine di meglio individuare il termine ultimo per l'esercizio della delega principale nonché di quella correttiva ed integrativa, si individui un termine più ampio per l'esercizio della delega principale, contestualmente fissando un termine per la trasmissione degli schemi alle Camere e rinunciando alla tecnica dello “scorrimento”, e contestualmente introducendo un termine certo per l'esercizio della delega integrativa e correttiva, per esempio calcolato dalla data di entrata in vigore della legge di delegazione; al comma 3, si specifichi altresì che i decreti adottati nell'esercizio della delega Pag. 9correttiva e integrativa debbano rispettare i principi e i criteri direttivi indicati per l'esercizio della delega principale;
per le ragioni evidenziate in premessa, agli articoli 429, comma 1, lettera f), e 552, comma 1, lettera d), del codice di procedura penale, si provveda ad espungere le parole “non comparendo sarà giudicato in contumacia”».
Salvatore CICU, presidente, nell'esprimere apprezzamento per la presenza del sottosegretario Ferri e nell'auspicare altresì che per il futuro si intensifichi la partecipazione del Governo ai lavori del Comitato per la legislazione – organo che, proprio in ragione delle problematiche che dibatte, necessita di interloquire dialetticamente con le autorità governative titolari dell'iniziativa legislativa – invita il sottosegretario a fornire valutazioni in merito alla proposta di parere testé illustrata dalla relatrice.
Cosimo FERRI, sottosegretario di Stato alla giustizia, sottolinea l'importanza che il provvedimento all'esame riveste nell'ambito delle politiche che il Governo intende porre in essere al fine di affrontare l'emergenza carceraria. È questa una problematica che richiede interventi tempestivi, considerato anche che il limite temporale di vigenza della disposizione sulla esecuzione domiciliare delle pene detentive non superiori a diciotto mesi di cui alla legge n. 199 del 2010 è fissato al 31 dicembre 2013. Proprio in ragione di ciò e nel registrare con favore i tempi che nel contesto della programmazione parlamentare si stanno prospettando per una sollecita conclusione dell'iter legislativo della legge delega, ritiene di poter fornire ampie garanzie riguardo all'intenzione del Governo di voler esercitare celermente i poteri normativi delegati che il Parlamento dovesse conferire. Nell'assicurare l'impegno a considerare le indicazioni provenienti dal Comitato per la legislazione, osserva come l'impostazione seguita nella proposta di parere riguardo alla tempistica per l'esercizio della delega sia a suo avviso condivisibile, anche se va tenuto in conto che la stessa si traduce in un suggerimento ad ampliare il termine di delega.
Dopo che Francesca BUSINAROLO, relatrice, ha precisato che l'approccio da lei seguito non era certo nel senso di voler suggerire una dilatazione abnorme dei tempi della delega ma, in un'ottica prudenziale ed a titolo collaborativo, volto solo a richiamare l'attenzione sull'esigenza di conferire carattere di certezza agli stessi, il Comitato approva la proposta di parere.
La seduta termina alle 11.