Camera dei deputati Dossier SADOC125

Lo schema di regolamento in esame reca norme di semplificazione in materia di autonomia gestionale e finanziaria delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari di I categoria del Ministero degli affari esteri[1].

Il regolamento in esame viene emanato in ottemperanza alle disposizioni di cui all’articolo 6 della legge 69/2009, ove viene previsto che, con regolamento, siano disciplinati i procedimenti in materia di autonomia gestionale e finanziaria delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari di I categoria.

Si ricorda che, in attuazione degli obiettivi di contenimento e di razionalizzazione delle spese delle Amministrazioni previsti dall’’articolo 1, comma 404, lettera g) della legge n. 296/2006 (finanziaria 2007), il Ministero degli affari esteri ha avviato il processo di revisione degli assetti organizzativi con l’emanazione del DPR 258/2007. In particolare, l’articolo 12 di tale regolamento reca norme relative alla ristrutturazione della rete diplomatica, consolare e degli istituti di cultura[2].

La legge 296/2006 ha altresì previsto[3] l’istituzione, presso le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari, di un fondo speciale destinato a finanziare alcune tipologie di spesa, dove confluiscono le somme derivanti da atti di liberalità e donazioni e da contratti di somministrazione.

Successivamente, l’articolo 1, commi 56 e 57 della legge n. 244/2007 (finanziaria 2008) ha introdotto un apposito Fondo di sede (cap. 1613) che, con la progressiva unificazione di numerosi capitoli di bilancio, ha consentito agli uffici all’estero di disporre di un’unica dotazione finanziaria per le spese di funzionamento.

Infine, l’art. 18, c. 2 bis della legge 222/2007 ha attribuito autonomia gestionale e finanziaria alle rappresentanze diplomatiche e agli uffici consolari di I categoria.

Il testo, composto da quaranta articoli raggruppati in sei titoli, non è corredato di una relazione tecnico-finanziaria.

In proposito, la relazione illustrativa riferisce che non è necessario predisporre tale relazione in quanto dal provvedimento non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.

Sullo schema è stato espresso il parere favorevole dal Consiglio di Stato[4] e il Ministero dell’economia e delle finanze – Ufficio del coordinamento legislativo[5] ha evidenziato –“su conforme avviso del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato – di non avere osservazioni da formulare circa l’ulteriore corso del provvedimento.

Si esaminano di seguito le norme suscettibili di determinare effetti finanziari.

ANALISI DEGLI EFFETTI FINANZIARI

ARTICOLO 3

Funzioni amministrative e contabili

Le norme, nell’aggiornare le funzioni amministrative e contabili degli uffici all’estero tenuto conto dell’autonomia gestionale riconosciuta, disciplinano le figure del personale presso le sedi e le relative funzioni.

In particolare, si prevedono le seguenti figure:

· il titolare dell’ufficio all’estero, che individua e coordina le attività dell’ufficio, presenta al Ministero il bilancio preventivo, accompagnato dalla relazione programmatica, ed il bilancio consuntivo (comma 1);

· il commissario amministrativo, preposto al settore amministrativo contabile, con il compito di predisporre la programmazione per il reperimento e l’impiego delle risorse finanziarie dell’ufficio e curare le procedure attinenti la gestione amministrativo-contabile per quanto riguarda le fasi della spesa[6] (comma 2);

· il vice commissario amministrativo contabile, che è agente contabile (comma 4);

· il collaboratore contabile, che partecipa a tutte le attività amministrative contabili e assicura, in via temporanea, i relativi adempimenti qualora non sia presente in sede il vice commissario amministrativo contabile (comma 6).

Viene, inoltre, prevista la possibilità di cumulare le funzioni di cassiere e di consegnatario nel medesimo dipendente di ruolo, in particolari casi nei quali non sia possibile attribuire tali funzioni separatamente per scarse dotazioni di personale delle sedi, e di affidare temporaneamente ad altro dipendente di ruolo le funzioni dell’agente contabile in caso di assenza o impedimento di quest’ultimo (commi 5 e 7).

Si ricorda, inoltre, che con le abrogazioni disposte dall’articolo 39, comma 1, lettere c) e e) viene meno la figura del funzionario delegato alla base dell’impianto attuale.

Si rinvia alla contrattazione integrativa del Ministero per l’individuazione, nell’ambito delle dotazioni organiche determinate ai sensi della normativa vigente in materia, delle denominazioni e delle specifiche professionali riferite ai profili del personale destinatario del C.C.N.L. (commi 8 e 9).

La relazione illustrativa sottolinea che le disposizioni in esame derivano sia dall’esigenza di garantire la congruenza tra le funzioni e le corrispondenti posizioni giuridiche ed economiche, sia di assicurare presso le sedi estere le funzioni amministrativo contabili previste dalla normativa generale, senza determinare un aumento delle dotazioni organiche di tali uffici anche in presenza di particolari situazioni in cui non si disponga di tutte le figure professionali.

Per quanto riguarda gli oneri derivanti dall’articolo in esame in termini di risorse umane, viene riferito che dalla revisione delle funzioni amministrative e contabili non deriva una modifica delle dotazioni di personale delle sedi bensì una diversa articolazione di compiti assegnati alle diverse figure professionali già presenti negli uffici all’estero.

La relazione afferma, inoltre, che la nuova disciplina rende necessari dei corsi per assicurare un’adeguata formazione alle diverse figure professionali che dovranno applicare la normativa, a cui provvederà, come di consueto, l’Istituto Diplomatico secondo la nuova normativa. Dal tenore letterale delle norme non risulta, tuttavia, che tali corsi debbano essere svolti obbligatoriamente.

Al riguardo si osserva che la formulazione letterale delle norme sembra prefigurare la possibilità che si proceda ad una revisione delle posizioni giuridiche ed economiche del personale in servizio all’estero. Non appare altresì evidente se l’attribuzione delle funzioni di agente contabile ad un’ulteriore unità di personale per ciascun ufficio all’estero possa comportare la parallela erogazione di un’indennità connessa alla gestione del denaro. A tal proposito si rileva che la norma rinvia alla contrattazione integrativa al fine, fra l’altro, di procedere alla “…individuazione delle denominazioni e delle specifiche professionali riferite ai profili del personale”. Alla luce di quanto premesso, appare, dunque, necessario che il Governo fornisca chiarimenti in merito alla possibile revisione del trattamento economico di unità di personale attualmente in servizio, anche tenuto conto che gli eventuali oneri sembrerebbero poter trovare copertura a valere sulle risorse disponibili per la contrattazione integrativa.

Appare, inoltre, necessario chiarire se l’Istituto diplomatico disponga delle necessarie risorse per l’allestimento dei corsi di formazione.

ARTICOLI 4-12

Gestione finanziaria degli uffici all’estero: il bilancio di previsione

Le norme introducono i principi generali della gestione di cassa per gli uffici all’estero e dispongono che la gestione dei documenti e delle comunicazioni avvenga in coerenza con i principi della gestione digitale e secondo modalità e criteri per la gestione elettronica dei flussi documentali (articolo 4).

In particolare, le norme:

- definiscono le procedure, i tempi e i criteri per la predisposizione e la trasmissione alla sede centrale del MAE, del bilancio di previsione (entro il 31 ottobre dell’anno precedente) e di assestamento (entro il 20 aprile) dell’ufficio all’estero. I bilanci di previsione degli uffici consolari di I categoria che dipendono da un ufficio all’estero devono essere allegati al bilancio di quest’ultimo, e deve essere redatto un bilancio consolidato (articolo 5);

- prevedono che il bilancio di previsione, formulato in termini finanziari di cassa, sia articolato in titoli ed in conti, che nello stesso siano iscritte le entrate che si prevede di incassare e le spese che si prevede di pagare nell’esercizio e che, come prima posta dell’entrata o della spesa sia iscritto l’avanzo o il disavanzo di cassa presunto al 31 dicembre dell’anno precedente. Inoltre, le poste iscritte in bilancio devono essere suffragate da programmi e ciascun bilancio è accompagnato da apposita relazione programmatica, che evidenzia gli obiettivi dell’azione da svolgere a fronte degli stanziamenti e motivi le variazioni proposte rispetto all’esercizio precedente (articolo 6);

- sanciscono il principio dell’integrità ed universalità del bilancio, ovvero l’iscrizione in bilancio di tutte le spese e di tutte le entrate nel loro importo integrale e il divieto delle gestioni fuori bilancio. Per le entrate di pertinenza dello Stato derivanti dalla applicazione della tariffa consolare[7], si continuano ad applicare le norme di contabilità generale dello Stato, ovvero sono versate all’erario ed iscritte in bilancio in apposite voci delle partite di giro (articolo 7);

- indicano la classificazione delle entrate e delle spese, secondo lo schema allegato al regolamento, che risulta vincolante per la ripartizione in titoli ai fini della redazione del bilancio di previsione e dell’autorizzazione di spesa. La classificazione è solo indicativa per quanto riguarda la suddivisione in conti, che possono essere modificati in relazione esigenze sopravvenute. Viene precisato che le entrate in conto capitale sono destinate esclusivamente al finanziamento di spese in conto capitale (articolo 8);

- confermano il principio del pareggio del bilancio (articolo 9);

- recano disposizioni relative alle dotazioni finanziarie sia di parte corrente che in conto capitale (articoli 10 e 11). In particolare, si prevede che la dotazione finanziaria di parte corrente e di conto capitale degli uffici all’estero non possa essere superiore a quella indicata nello stesso bilancio. Viene inoltre stabilito che la dotazione di parte corrente assegnata per ogni anno non possa essere inferiore all’ottanta per cento di quella assegnata nell’anno precedente, al netto di eventuali variazioni per assestamento o dotazioni aggiuntive per particolari esigenze. Dotazioni inferiori possono prevedersi su indicazioni del medesimo ufficio sulla base del bilancio di previsione dello stesso, o in caso che l’ufficio sia stato soppresso o soggetto a ristrutturazione, o siano intervenuti riduzioni degli stanziamenti sui capitoli di bilancio interessati;

- attribuiscono al titolare dell’ufficio la possibilità di disporre variazioni compensative di bilancio per i primi tre titoli delle spese (spese di funzionamento, spese per attività d’istituto e spese in conto capitale), previa autorizzazione ministeriale, secondo il principio del silenzio-assenso. Per le spese in conto capitale sono ammesse solo variazioni in aumento con riduzione di poste di parte corrente. Il titolare dell’ufficio può altresì disporre in maniera autonoma variazioni di bilancio di carattere compensativo nell’ambito dei primi tre titoli delle spese che comportino storni da un conto all’altro dello stesso titolo (articolo 12);

- le variazioni per nuove o maggiori spese possono proporsi solo se risulta assicurata la copertura finanziaria (articolo 12, comma 3). In proposito si ricorda che il Consiglio di Stato, nell’allegato parere, ha osservato che “l’esplicita previsione di spese nuove, richiamando impropriamente la formulazione dell’articolo 81, quarto comma della Costituzione, sembrerebbe voler alludere ad un vero e proprio obbligo di copertura per innovazioni non plausibili sulla base della legislazione vigente; si tratta di una formulazione ultronea che (…) può avere effetti fuorvianti per l’operatore e per il controllore”.

Al riguardo, con riferimento agli articoli da 4 a 12, si osserva in via preliminare che l’introduzione del principio del bilancio di cassa per gli uffici all’estero rappresenta una innovazione rispetto all’attuale regime contabile proprio del bilancio dello Stato, la cui riforma è attualmente all’esame del Parlamento. Il testo del progetto di legge C. 2555 ribadisce infatti il principio della competenza giuridica, pur delegando il Governo ad adeguare la normativa di contabilità pubblica nel senso del passaggio, nella predisposizione del bilancio e dei documenti contabili, ad una redazione in termini di sola cassa[8].

In proposito, appare innanzitutto opportuno un chiarimento circa il raccordo tra i bilanci degli uffici, redatti secondo il criterio di cassa, e quello del Ministero degli esteri, che continua –allo stato -a basarsi sul principio della competenza giuridica.

Per quanto riguarda i tempi di trasmissione dei bilanci preventivi da parte degli uffici al MAE (art. 5, comma 2), il Governo dovrebbe chiarire se il termine del 31 ottobre sia compatibile con le scadenze vigenti per il bilancio dello Stato[9].

Per quanto riguarda l’assestamento (art. 5), da presentarsi entro il 20 aprile, si osserva che la presentazione solo “eventuale” dello stesso sembra da porsi in relazione con circostanze non prevedibili a inizio esercizio e connesse a maggiori spese o viceversa a variazione in diminuzione del fabbisogno (articolo 13, commi 3 e 4), o a variazioni di entrate, ad esempio da donazioni e sponsorizzazioni, o a proventi legati all’attività di assistenza alle imprese o di promozione della lingua e cultura italiana all’estero (articoli 28-31), atteso che – come ricordato dal Consiglio di Stato – la gestione di cassa introdotta per tali uffici elimina del tutto quella dei residui.

Per quanto riguarda le disposizioni di cui agli articoli 10 e 11, si osserva che andrebbe chiarito a cosa si riferisca la locuzione “dotazione finanziaria” prevista dal comma 1 dei suddetti articoli. In particolare, appare opportuno che il Governo chiarisca se essa si riferisca, in analogia con quanto previsto dal comma 2, alla dotazione finanziaria assegnata agli uffici all’estero e che questa non possa essere superiore a quella indicata nel bilancio degli stessi uffici. Appare, inoltre, opportuno che il Governo chiarisca se, al fine di garantire l’equivalenza tra la dotazione finanziaria degli uffici e lo stanziamento di bilancio, prevista dagli articoli 10 e 11, debba tenersi conto anche dell’eventuale avanzo di gestione previsto dall’articolo 6, comma 4. Infine, con riferimento a quanto disposto dall’articolo 11, si ricorda che nel bilancio dello Stato per l’anno 2010, a differenza di quanto previsto nel bilancio per l’anno 2009, risulta iscritto nello stato di previsione del Ministero degli affari esteri, uno specifico capitolo di conto capitale con una dotazione pari a 1 milione di euro[10]. Al riguardo, appare opportuno che il Governo confermi che tale stanziamento sarà confermato anche negli anni successivi.

Per quanto riguarda le variazioni di bilancio di cui all’articolo 12, si osserva come venga autorizzato un meccanismo di flessibilità simile a quello previsto per il bilancio dello Stato dall’art. 60, comma 3, del DL 112/2008[11].

L’articolo 60, comma 3 ha introdotto la possibilità di apportare, con la legge di bilancio, rimodulazioni delle dotazioni finanziarie di ciascuna missione di spesa tra i relativi programmi, fatta eccezione per le spese di natura obbligatoria, in annualità e a pagamento differito, ivi comprese le spese predeterminate per legge. Le rimodulazioni devono avvenire nel rispetto dell’invarianza dei saldi di finanza pubblica e dell’obiettivo di un consolidamento della riclassificazione del bilancio per missioni/programmi. La rimodulazione tra spese di funzionamento e spese per interventi è consentita nel limite massimo del 10 per cento delle risorse stanziate per gli interventi stessi. Rimane precluso – in quanto intervento dequalificativo della spesa - l’utilizzo degli stanziamenti in conto capitale per finanziare spese correnti.

L’articolo 60 fa inoltre salvo quanto previsto in materia di flessibilità gestionale con la legge annuale di bilancio. Si ricorda in proposito che il disegno di legge di bilancio 2010[12], ribadendo quanto già previsto negli esercizi precedenti, prevede (art. 26, comma 14) per l’anno in corso che, con decreti del Ministro dell’Economia, su proposta del Ministro competente, da comunicare alle Commissioni parlamentari competenti e inviare alla Corte dei conti per la registrazione, possono essere effettuate variazioni compensative tra capitoli di unità previsionali di base dello stesso stato di previsione, fatta eccezione per le spese regolate direttamente per legge, quelle obbligatorie, e le spese in annualità e a pagamento differito[13]. Per le medesime finalità di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e per una migliore flessibilità gestionale, si possono effettuare variazioni compensative in termini di cassa, nell’ambito di ciascun titolo di bilancio: in questo caso non sono precluse variazioni anche tra capitoli di u.p.b. recanti stanziamenti relativi a spese regolate direttamente per legge, quelle obbligatorie, e le spese in annualità e a pagamento differito. Il comma 16 prevede che i Ministri competenti, nell’ambito dei programmi concernenti i propri stati di previsione, possano effettuare, all’interno della stessa categoria economica, variazioni compensative tra capitoli di spese discrezionali allocati nei diversi centri di responsabilità amministrativa che gestiscono il medesimo programma. Tali variazioni non devono comportare alterazione dei saldi.

Rispetto all’articolo 60 – che autorizza le suddette rimodulazioni in sede di predisposizione del bilancio, rinviando per la gestione a quanto stabilito dalla legge di bilancio medesima – lo schema di regolamento in esame prevede il funzionamento a regime di tale meccanismo di flessibilità, lo riferisce sia alla fase di predisposizione del bilancio degli uffici esteri che alla fase gestionale, e non pone alcun limite alla rimodulazione tra le spese per attività istituzionali (assimilabili agli “interventi”) e quelle di funzionamento.

Sotto quest’ultimo profilo, lo schema di regolamento sembrerebbe anticipare quanto previsto dal disegno di riforma della legge di contabilità[14] che, nel consentire (a regime) tale flessibilità in sede di predisposizione della legge di bilancio, non prevede, invece, alcun limite per la rimodulazione tra spese di funzionamento e spese per interventi.

ARTICOLO 13

Riscossione delle dotazioni finanziarie ministeriali

Le norme dispongono che il finanziamento delle dotazioni finanziarie ministeriali, assegnate di regola in euro e separatamente per la parte corrente e per quella in conto capitale, avvenga in due soluzioni: un’anticipazione fino al settanta per cento della dotazione entro 20 giorni dalla data di assegnazione delle risorse all’ufficio ministeriale ed un finanziamento a saldo, comprensivo di eventuali integrazioni, entro il 30 settembre, subordinato alla presentazione del bilancio consuntivo relativo all’esercizio precedente (commi 1 e 2).

Nel determinare la dotazione finanziaria complessiva il Ministero deve tenere conto delle risultanze della gestione dell’anno precedente (comma 5).

Viene prevista la possibilità per il Ministero, nel caso di diminuzione del fabbisogno risultante dall’assestamento o da circostanze eccezionali, di trasferire le somme eccedenti da un ufficio estero ad un altro (comma 3), nonché di disporre ulteriori assegnazioni nel corso dell’anno per esigenze sopravvenute (comma 4).

Viene, inoltre, disposto che il finanziamento delle dotazioni possa essere effettuato mediante utilizzo dei conti correnti in valuta del Tesoro (CCVT) e che, nelle more dell’accreditamento, il Ministero dell’economia e delle finanze possa autorizzare il prelievo delle disponibilità giacenti su tali conti a titolo di anticipazione, per intero o parte del finanziamento spettante (comma 6).

Si rammenta che l’articolo 5 della legge n. 15/1985[15] prevede che presso le sedi all’estero siano costituiti conti correnti valuta Tesoro, a cui affluiscono le entrate consolari, le eccedenze sui finanziamenti e altre entrate dello Stato realizzate all’estero. Tali conti sono gestiti sotto la vigilanza della Direzione generale del Tesoro – portafoglio di Stato. A seguito di richiesta motivata e in attesa dell’accreditamento dei finanziamenti ministeriali, la Direzione generale del Ministero degli affari esteri può autorizzare le rappresentanze diplomatiche e gli uffici consolari a prelevare somme da tali conti.

Si stabilisce, infine, che su richiesta motivata del titolare dell’ufficio all’estero le dotazioni possano essere finanziate in valuta diversa dall’euro anche sulla base di giacenze nei CCVT di valute intrasferibili e/o inconvertibili, prevedendo che in mancanza di tassi di cambio fissi verrà applicato il cambio del giorno dell’operazione (comma 7).

Si ricorda che nel parere sullo schema di regolamento in esame il Consiglio di Stato riferisce che la disciplina della riscossione delle dotazioni finanziarie ministeriali, di cui all’articolo 13, si presta a tradurre in normativa una prassi già applicata e costituisce un elemento di razionalizzazione.

Infatti, qualora sui conti correnti in valuta del Tesoro giacciano risorse espresse in valute non trasferibili e non convertibili, su richiesta motivata del titolare dell’ufficio è possibile finanziare la dotazione nella valuta locale anziché in euro. Tale tecnica consente al Tesoro di utilizzare al meglio giacenze di valute locali, scarsamente negoziabili, sovvenendo alle richieste del titolare dell’ufficio.

Al riguardo, con specifico riferimento alle disposizioni di cui al comma 3, andrebbe chiarito in quale modo l’ulteriore flessibilità riconosciuta al Ministero degli esteri nella gestione delle eccedenze, diversa da quella prevista dal precedente articolo 12 relativamente al singolo ufficio, possa coordinarsi con quanto previsto per il bilancio dello Stato.

Con riferimento, invece, al finanziamento in valuta previsto dal comma 7, andrebbe chiarito se tali tipologie di finanziamenti possano avvenire anche per importi eccedenti le giacenze di valute presso i conti correnti in valuta, e se in tale caso possano determinarsi costi aggiuntivi dovuti, ad esempio, a differenze di cambi o commissioni.

ARTICOLI 14 -18

Gestione delle entrate e delle spese

Le norme regolano la riscossione delle entrate (articolo 14) e la gestione delle fasi della spesa (articoli 16-18).

In particolare si prevede che:

· gli impegni di spesa non devono essere superiori agli stanziamenti iscritti nei conti del bilancio di previsione cui la spesa è imputata. Occorre inoltre verificare l’esistenza della relativa copertura finanziaria in termini di cassa per ciascun atto che comporti un impegno di spesa (articolo 16);

· la liquidazione della spesa segue l’accertamento dell’esistenza dell’impegno e della regolarità della fornitura di beni, servizi ed opere ed è effettuata sulla base dei titoli e dei documenti giustificativi comprovanti il diritto dei creditori (articolo 17);

· il pagamento delle spese è ordinato, sulla base della liquidazione, entro i limiti della previsione di cassa e si effettua in via ordinaria mediante ordine di accreditamento sui conti correnti bancari o postali dei creditori, ovvero mediante gli altri mezzi di pagamento disponibili sui circuiti bancario e postale, e solo in casi eccezionali, mediante ordine di pagare all’agente contabile dell’ufficio all’estero in contanti (articolo 18).

· il servizio di cassa o di tesoreria possa essere affidato[16] ad un unico istituto di credito, sulla base di apposite convenzioni (articolo 15).

Nulla da osservare al riguardo.

ARTICOLI 19-20

Scritture contabili

Le norme indicano le scritture finanziarie e patrimoniali che l’ufficio deve tenere con ausilio dei programmi informatici ministeriali forniti dal Ministero degli affari esteri.

Per quanto concerne le scritture finanziarie relative alla gestione del bilancio, si prevede che debbano permettere di rilevare per ciascun conto la situazione delle somme riscosse e pagate a fronte dei relativi stanziamenti, mentre a quelle patrimoniali continuano ad applicarsi le disposizioni vigenti in materia (articolo 19).

Sono, inoltre, elencati i sistemi di scritture finanziarie di cui dispone l’ufficio all’estero (articolo 20).

La relazione illustrativa riferisce che si tratta di una innovazione che consentirà di monitorare la situazione debitoria e creditoria.

Nulla da osservare al riguardo.

ARTICOLI 21-25

Bilancio consuntivo

Le norme prevedono che il bilancio consuntivo sia redatto per ciascuna delle valute utilizzate secondo dei modelli allegati (articolo 21), e sia composto da:

· il rendiconto finanziario, che comprende i risultati della gestione finanziaria di entrata e di spesa distinti per titoli e conti (articolo 23 e allegato B);

· il risultato di amministrazione, che comprende la situazione creditoria e debitoria dell’ufficio, oltre ai risultati della gestione finanziaria (articolo 24, allegato C e annessi 1 e 2);

· un riepilogo degli oneri derivanti da contenzioso in corso (annesso 3);

· un riepilogo dei rimborsi IVA (articolo 25 e annesso 4).

Viene, inoltre, previsto che il titolare dell’ufficio all’estero predisponga una relazione che illustri l’andamento della gestione finanziaria, i fatti rilevanti e le risultanze di amministrazione evidenziando le eventuali differenze di cambio.

Sono disciplinate, tra l’altro, le procedure, i tempi ed i criteri per la predisposizione del bilancio consuntivo, le competenze, le modalità di trasmissione mediante evidenze informatiche alla sede centrale, i controlli, anche mediante verifiche ispettive amministrativo-contabili del Ministero degli affari esteri e del Ministero dell’economia e delle finanze (articolo 22).

La relazione illustrativa, relativamente agli articoli in esame, riferisce che il bilancio consuntivo è strutturato in modo da evidenziare sia i risultati della gestione finanziaria di cassa che la situazione gestionale complessiva dell’ufficio, e che l’implementazione della produzione, trasmissione e conservazione degli atti in formato digitale renderà l’accesso alla documentazione più semplice e rapido, modificando le modalità per l’esercizio del controllo.

Più in generale, per quanto concerne la gestione informatizzata della contabilità degli uffici all’estero, si afferma che il nuovo impianto contabile comporta un adeguamento di quella già in uso, e che un’analisi è stata già avviata con le competenti strutture ministeriali.

Inoltre, la ristrutturazione degli applicativi informatici utilizzati dalle sedi all’estero rientra nell’attività di manutenzione evolutiva e correttiva dei programmi di contabilità, finalizzata alla realizzazione di un sistema integrato di bilancio previsto nel Piano triennale di informatizzazione (2009-2011) presentato dal Ministero degli affari esteri al CNIPA (Centro Nazionale per l’informatica nella Pubblica Amministrazione).

La medesima relazione conclude affermando che non sono previsti costi aggiuntivi derivanti dalla applicazione del regolamento in esame rispetto a quelli programmati nell’ambito del generale processo di digitalizzazione della PA nel quale il MAE è da tempo impegnato.

Al riguardo andrebbe chiarito se sussistano costi ulteriori per l’adeguamento dell’impianto contabile per gli Uffici all’estero e quali siano le relative risorse con le quali farvi fronte.

ARTICOLI 26-27

Finanziamenti a destinazione vincolata

Le norme prevedono che alle spese per attività di cooperazione e sviluppo[17], assegnate dal Ministero o da altre Amministrazioni dello Stato al titolare dell’ufficio all’estero mediante aperture di credito, si continui ad applicare la normativa vigente in materia di contabilità generale dello Stato, e che le entrate e le uscite relative siano iscritte nel bilancio degli uffici in una specifica voce delle partite di giro (articolo 26).

Per quanto riguarda la documentazione giustificativa, i programmi di controllo e le verifiche ispettive, le norme rinviano a quanto previsto dal precedente articolo 22[18].

Viene previsto che i fondi provenienti dall’Unione europea o da Stati membri, anch’essi iscritti in bilancio come partite di giro, siano gestiti e rendicontati secondo le istruzioni del soggetto finanziatore.

La relazione illustrativa riferisce che i fondi per la cooperazione allo sviluppo, per la specificità della loro gestione, restano distinti dalla gestione generale dell’ufficio all’estero.

Nulla da osservare al riguardo.

ARTICOLI 28-31

Gestione economica degli uffici all’estero

Le norme prevedono la possibilità per gli uffici all’estero di offrire, su espressa autorizzazione del Ministero, servizi a pagamento alle imprese e di organizzare corsi di lingua e cultura italiana, anche mediante la stipula di apposite convenzioni con altri soggetti pubblici o privati (articoli 28 e 29).

L’organizzazione dei corsi è previsto solo qualora nel paese in cui ha sede l’ufficio non opera alcun istituto italiano di cultura.

I medesimi uffici sono, inoltre, autorizzati sia a sottoscrivere contratti di sponsorizzazione con soggetti pubblici o privati, purché siano escluse forme di conflitto di interesse tra l’attività pubblica e privata, che a ricevere donazioni e liberalità (articoli 30 e 31).

La relazione illustrativa, relativamente agli articoli 28 e 29, riferisce che tali introiti costituiscono proventi locali iscritti in bilancio al titolo III delle entrate[19], e che si tratta di una modalità innovativa di reperimento dei fondi in loco, valida soprattutto laddove non operino Istituti italiani di cultura o uffici dell’ICE.

Con riferimento, invece, agli articoli 30 e 31, che prevedono la possibilità, per gli uffici all’estero di poter introitare entrate derivanti da donazioni e sponsorizzazioni, viene affermato che non si tratta di una innovazione, in quanto già il comma 1320 dell’articolo 1 della legge 296/2006 prevedeva la possibilità di destinare dette entrate ai Fondi speciali istituiti presso le sedi estere. Inoltre, con l’entrata in vigore del regolamento in esame, secondo quanto previsto dall’articolo 6 legge 69/2009, detti fondi sono abrogati e sono riassorbiti dal bilancio di sede come previsto dal successivo articolo 38.

Al riguardo, andrebbe confermato che i corrispettivi richiesti alle imprese per i servizi a pagamento saranno fissati in misura tale da garantire l’integrale copertura del costo sostenuto dagli uffici all’estero.

Andrebbe, inoltre, chiarito se anche per i corsi di lingua e cultura è previsto un corrispettivo a copertura del costo di organizzazione, ovvero a valere su quali risorse si farà fronte ai relativi oneri.

ARTICOLI 32-34

Gestione degli uffici dipendenti

Le norme disciplinano le funzioni amministrative e contabili relative alla gestione dei vice consolati e delle agenzie consolari[20].

In particolare sono disciplinate le funzioni relative al titolare dell’ufficio dipendente, che risponde al titolare dell’ufficio dal quale dipende, e le modalità di riscossione delle entrate proprie e di provenienza ministeriale, ricosse per il tramite dell’ufficio principale.

Nulla da osservare al riguardo.

ARTICOLI 35-37

Controlli

Le norme, nel richiamare il sistema dei controlli interno vigente per le pubbliche amministrazioni[21] anche per gli uffici all’estero, prevedono che il controllo amministrativo sia esercitato dall’ufficio centrale del bilancio presso il Ministero degli affari esteri, anche avvalendosi di adeguati strumenti informatici, mentre per quanto riguarda il controllo strategico e di gestione e l’attività di valutazione dei dirigenti, dispone che siano svolti in coerenza con i sistemi in corso di implementazione presso l’amministrazione centrale.

Al riguardo andrebbe confermato che l’utilizzo di strumenti informatici per il controllo di gestione non determini, come ribadito dalla relazione illustrativa, costi aggiuntivi rispetto a quelli programmati nell’ambito del generale processo di digitalizzazione della PA.

ARTICOLI 38 e 39

Norme transitorie, abrogazioni

Le norme recano disposizioni transitorie da applicarsi alle gestioni iniziate nell’ultimo esercizio di vigenza della normativa (articolo 38) che viene abrogata dal successivo articolo 39.

In particolare, per i fondi speciali istituiti presso gli uffici all’estero[22], soppressi dalla data di entrata in vigore del regolamento in esame, viene previsto il riassorbimento nel bilancio di sede dell’ufficio di pertinenza tramite l’iscrizione nei saldi attivi come avanzi di gestione dell’esercizio precedente, mentre la contabilizazione e la rendicontazione continua ad essere regolata, fino alla data della chiusura, dal DM 5 ottobre 2007 (articolo 38,comma 1).

Per le somme erogate dal Ministero mediante aperture di credito in favore dei funzionari delegati[23], invece, viene previsto che questi ultimi siano tenuti alla resa del conto in base alla vecchia disciplina.

Sono, inoltre, indicate le disposizioni che sono abrogate a decorrere dalla data in vigore del regolamento in esame (articolo 39).

Si tratta di norme che disciplinano gli aspetti organizzativi e procedimentali delle attività di gestione amministrativa e contabile delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari di I categoria, che riguardano la figura del funzionario delegato, superata con la disciplina in esame, e i fondi speciali istituiti presso gli uffici all’estero.

L’abrogazione di tali norme risulta già espressamente indicata nella legge di deleficazione, ovvero nell’articolo 6, comma 2, della legge n. 69/2009.

Nulla da osservare al riguardo.

ARTICOLO 40

Entrata in vigore

Le norme fissano al 1° gennaio 2011 la data di entrata in vigore del regolamento di cui allo schema in esame, e determinano l’efficacia della nuova disciplina dall’entrata in vigore della legge di bilancio relativa all’esercizio finanziario 2011.

La relazione illustrativa riferisce che tale lasso di tempo risulta necessario per modificare le procedure amministrative ed informatiche attualmente in uso per la gestione amministrativa e contabile degli uffici all’estero, avviare la sperimentazione in alcune sedi pilota ed assicurare una adeguata formazione per il personale interessato.

Al riguardo, per l’attività di formazione si rinvia alle osservazioni formulate all’articolo 3 e per le modifiche delle procedure informatiche a quanto osservato relativamente agli articoli 21-25.

In merito ai profili di copertura finanziaria, appare opportuno acquisire l’avviso del Governo in ordine all’opportunità di prevedere, in analogia con quanto previsto dalla relazione illustrativa, un’esplicita clausola di invarianza finanziaria.

[1] L’ambito di applicazione esclude gli istituti italiani di cultura, per i quali si rinvia alla normativa specifica, e l’attività di cooperazione internazionale allo sviluppo, per la quale si rinvia all’articolo 26.

[2] Imputando alle norme un risparmio di spesa non inferiore a euro 234.000 per l’anno 2007, euro 1.258.000 per il 2008 e ad euro 1.652.000 a decorrere dal 2009 .

[3] Articolo 1, comma 1318. Il Fondo speciale è stato istituito con DM 5 ottobre 2007.

[4] Nota del Consiglio di Stato del 17 settembre 2009.

[5] Nota del Ministero dell’economia del 29 luglio 2009.

[6] In caso di assenza o impedimento le relative responsabilità sono attribuite al titolare dell’ufficio all’estero.

[8] Il testo del progetto di legge C. 2555 (articolo 43, comma 2, lett. h) ribadisce infatti il principio della competenza giuridica, pur delegando il Governo ad adeguare la normativa di contabilità pubblica nel senso del passaggio, nella predisposizione del bilancio e dei documenti contabili, ad una redazione in termini di sola cassa..

[9] Si ricorda che l’articolo 8, comma 2, lett. d), dell’A.C. 2555 sposta il termine attualmente previsto per la presentazione del bilancio dal 30 settembre al 15 ottobre..

[10] Per le dotazioni di parte corrente è invece, previsto il capitolo 1613 del Ministero degli affari esteri.

[11] Convertito con modificazioni dalla legge 133/2008. Tale disposizione, prevista in via sperimentale per il 2009, è stata confermata per il 2010 dall’articolo 23, comma 21-quater del DL 78/2009 convertito con modificazioni dalla legge 102/2009.

[13] Vale, anche se non esplicitato dalla norma, il principio contabile generale di non dequalificazione della spesa, di cui all’art. 11-ter, lett d), della legge n. 468/1978.

[15] Recante “disciplina delle spese da effettuarsi all’estero dal Ministero degli affari esteri”.

[16] Previa autorizzazione del Ministero degli affari esteri.

[19] Entrate diverse, secondo la classificazione recata dall’articolo 8..

[20] Uffici di I categoria che dipendono da altri uffici all’estero.

[21] Disposto dall’articolo 1, comma 2 del D. Lgs. 296/1999.

[22] Si tratta di fondi speciali, istituiti presso gli uffici all’estero, destinato a finanziare alcune tipologie di spesa, dove confluiscono le somme derivanti da atti di liberalità e donazioni e da contratti di somministrazione. Tali fondi sono stati previsti dai commi 1318, 1320 e 1321 dell’articolo 1 della legge n. 296/2006.

Analisi degli effetti finanziari

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

Estremi del provvedimento

Assegnazione