Camera dei deputati

XVI LEGISLATURA

 

 

 

 

Verifica delle quantificazioni

Riduzione degli organici delle Forze armate   (Schema di decreto del Presidente della Repubblica n. 520)

N. 489 – 19 dicembre 2012

 

 

 

La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura, evidenziata da apposita cornice, è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L’analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi.

 

 

 

 

 

 

 

 

SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO – Servizio Responsabile

( 066760-2174 / 066760-9455 – * bs_segreteria@camera.it

 

SERVIZIO COMMISSIONI – Segreteria della V Commissione

( 066760-3545 / 066760-3685 – * com_bilancio@camera.it

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Atto n.:	520
Natura dell’atto:	Schema di regolamento
Titolo breve:	Riduzione degli organici delle Forze armate
Riferimento normativo:	Articolo 2, comma 3 del decreto-legge n. 95 del 2012
Relatore per la Commissione bilancio	On. Amedeo Ciccanti
Gruppo:	UDCPTP
Relazione tecnica:

 

 

 

 

Alla Commissione bilancio	ai sensi
	(termine per l’esame: 26 dicembre 2012)
Alla IV Commissione	ai sensi
	(termine per l’esame: 10 gennaio 2013)

 

 

 

 

INDICE

 

ARTICOLI 1 e 2. 4

Modifiche al Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare.. 4

PREMESSA

 

Lo schema di regolamento in esamedisciplina la riduzione degli organici delle Forze armate ed è adottato in attuazione dell’articolo 2, comma 3, del DL n. 95/2012 (Revisione della spesa).

L’articolo 2, comma 3, del DL n. 95/2012 ha previsto che con DPCM il totale generale degli organici delle Forze armate sia ridotto in misura non inferiore al 10 per cento. Con il medesimo decreto è rideterminata la ripartizione dei volumi organici delle FF.AA. Al personale in sovrannumero si applicano, al fine del suo riassorbimento, le misure di pensionamento in deroga alla riforma previdenziale introdotta dall’art. 24 del DL n. 201/2011, nonché processi di mobilità guidata. Il predetto personale, ove non riassorbibile è collocato in aspettativa per riduzione quadri (ARQ) ai sensi del Codice dell’ordinamento militare. Si segnala che lo schema di DPCM da emanare in attuazione del comma 3 è allegato per conoscenza al provvedimento in esame (“Riduzione dell’entità complessiva delle dotazioni organiche delle FF.AA. e rideterminazione della relativa ripartizione”)[1]: lo schema di DPCM prevede la riduzione del personale militare delle Forze armate a 170.000 unità.

Il medesimo comma 3 ha inoltre previsto[2] che con apposito regolamento di delegificazione[3] (si tratta dell’atto normativo in esame) siano ridotte, con effetto a decorrere dal 1° gennaio 2013, le dotazioni organiche degli ufficiali di ciascuna Forza armata, suddivise per ruolo e grado, e sia ridotto il numero delle promozioni a scelta, esclusi l’Arma dei carabinieri, il Corpo della Guardia di finanza, il Corpo delle capitanerie di porto e il Corpo di polizia penitenziaria. Con il medesimo regolamento sono adottate disposizioni transitorie per realizzare la graduale riduzione dei volumi organici entro il 1° gennaio 2016, nonché disposizioni per l’esplicita estensione dell’istituto del collocamento in aspettativa per riduzione di quadri al personale militare non dirigente.

All’articolo 2, comma 3, del DL 95/2012 non sono stati ascritti effetti finanziari. La RT allegata al decreto legge ha infatti evidenziato che tali effetti potranno essere verificati solo a consuntivo.

Si ricorda infine che in data 11 dicembre 2012 è stato definitivamente approvato dalla Camera l’AC 5569[4] (già approvato in prima lettura al Senato[5]) recante “Delega al Governo per la revisione dello strumento militare nazionale e norme sulla medesima materia”. Tale disciplina ha stabilito un obiettivo di riduzione delle dotazioni organiche complessive del personale militare a 150.000 unità entro il 2024. la RT allegata al provvedimento ha precisato che la consistenza effettiva del personale militare al 1° gennaio 2013 sarà pari a 177.679 unità.

Il provvedimento - composto di due articoli - è corredato di relazione tecnica positivamente verificata dalla Ragioneria generale dello Stato.  

Si esaminano di seguito le norme considerate dalla relazione tecnica e le altre disposizioni che presentano profili di carattere finanziario.

 

VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI

 

ARTICOLI 1 e 2

Modifiche al Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare

Normativa vigente:  con riguardo alle misure di razionalizzazione della spesa riferite all’amministrazione della difesa, previste dal DL n. 95/2012, si rammenta che, oltre alle specifiche disposizioni richiamate in premessa (articolo 2, comma 3, del DL n. 95/2012), il medesimo decreto legge prevede (articolo 2, comma 1) una riduzione degli uffici dirigenziali, nonché delle dotazioni organiche dirigenziali e non dirigenziali, delle pubbliche amministrazioni (compresa l’amministrazione della difesa e le FF.AA.). La norma ha disciplinato l’eventuale conseguente soprannumerarietà di personale, prevedendo forme di mobilità e di pensionamento. Tale riduzione deve essere, tra l’altro, non inferiore al 20 per cento[6] per il personale dirigenziale (di livello generale e non generale). La riduzione degli uffici si accompagna anche alla riduzione delle dotazioni organiche. Con riferimento al comma 1, la RT ha affermato che dalle misure di riduzione degli uffici dirigenziali potranno derivare effetti di diminuzione della spesa. Anche nel caso di tale comma, tuttavia (analogamente che nel caso del comma 3), tali risparmi saranno verificabili soltanto a consuntivo. La RT ha invece previsto effetti onerosi (per il medesimo comma 1) limitatamente alle misure in materia di pensionamento (deroghe rispetto alla riforma previdenziale introdotta dall’art. 24 del DL n. 201/2011).

Le norme, ai fini dell’attuazione dell’art. 2, comma 3, del DL n. 95/2012, apportano modifiche ed integrazioni al Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, di cui al DPR n. 90/2010 (articoli 1 e 2).

Con riguardo all’articolo 1, oltre ad interventi di carattere sistematico e di coordinamento normativo, viene disposto l’inserimento nel Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare riportate a seguire.

•        Art. 668-bis. La disposizione ridetermina in misura ridotta le dotazioni organiche dei generali e dei colonnelli e gradi corrispondenti delle FF.AA., come previste dagli artt. 810, 813 e 819 del Codice dell’ordinamento militare [comma 1, lett. b), n. 3)].

Con riguardo all’Esercito, rispetto a quanto previsto dall’art. 810 del Codice, la norma riduce le dotazioni organiche per il grado di generale di corpo d’armata da 24 a 19 unità, per il generale divisione da 54 a 44 unità, per il generale di brigata da 165 a 132 unità, per il colonnello da 1.025 a 923 unità. Per la Marina la norma, rispetto a quanto previsto dall’art. 813 del Codice, riduce le dotazioni organiche per il grado di ammiraglio di squadra da 12 a 10 unità, per l’ammiraglio di divisione da 29 a 25 unità, per il contrammiraglio da 76 a 64 unità, per il capitano di vascello da 537 a 496 unità. Per l’Aeronautica, la norma, rispetto a quanto previsto dall’art. 819 del Codice, riduce le dotazioni organiche per il grado generale di squadra aerea da 12 a 10 unità, per il generale di divisione aerea da 23 a 19 unità, per il generale di brigata aerea da 68 a 55 unità e per il colonnello da 513 a 462 unità. Le riduzioni disposte con riferimento ai gradi di generale ed equivalenti si attestano complessivamente intorno al 20 %; per quanto concerne, invece, il grado di colonnello ed equiparati, la percentuale di riduzione è pari a circa il 10 % per l’Esercito e l’Aeronautica e all’8 % per la Marina.

•        Art. 711-bis. La disposizione apporta riduzioni alle dotazioni organiche e al numero delle promozioni a scelta al grado superiore degli ufficiali dell’Esercito, della Marina, escluso il Corpo delle capitanerie di porto, e dell’Aeronautica, come stabilite nel Codice dell'ordinamento militare [comma 1, lett. c), n. 2)].

La norma a tal fine fa rinvio alle tabelle 1, 2 e 3 allegate al regolamento[7], ciascuna riferita ad una Forza armata, suddivise in quadri, in numero corrispondente ai ruoli della Forza armata considerata. In ogni quadro, in corrispondenza dei singoli gradi, sono stabilite le dotazioni organiche e, per i soli gradi in cui l'avanzamento è a scelta, il numero delle promozioni da attribuire annualmente.

 

Con riguardo all’articolo 2, viene, tra l’altro disposto l’inserimento nel Testo unico delle disposizioni regolamentari in materia di ordinamento militare, dell’art. 1125-bis. La norma introdotta reca disposizioni per la graduale riduzione del 10 % dell’organico complessivo dell’Esercito, della Marina, escluso il Corpo delle capitanerie di porto, e dell’Aeronautica al fine del conseguimento, entro il 1° gennaio 2016, delle dotazioni previste ai sensi dell’art. 2, comma 3, primo periodo del DL n. 95/2012. La norma reca, inoltre, disposizioni per estendere per ciascuno degli anni 2013-2015, a tutte le categorie di personale in servizio permanente l’istituto dell’aspettativa per riduzione quadri (ARQ), prevista, a normativa vigente, pei soli ufficiali di grado dirigenziale[8] [comma 1, lett. a), n. 1)].

In particolare, si stabilisce che le dotazioni organiche degli ufficiali, suddivise per ruolo e grado, siano ridotte, per il 2013, nelle misure fissate dalla Tabella 4, allegata allo schema di regolamento, mentre, per ciascuno degli anni 2014 e 2015, si dispone che le ulteriori riduzioni siano determinate con decreto interministeriale. In particolare viene stabilita la riduzione del numero delle promozioni per i gradi nei quali l’avanzamento è a scelta (e si rinvia, quanto alle promozioni conferibili nel 2013, alle tabelle 5, 6 e 7, allegate al provvedimento), mentre per ciascuno degli anni 2014 e 2015 la determinazione del numero delle promozioni assegnabili è demandata ad apposito decreto ministeriale.

Per quanto concerne l’estensione dell’ARQ a tutte le categorie di personale in servizio permanente, la disposizione prevede che, per gli anni 2013, 2014 e 2015, le eccedenze di personale siano individuate con decreto interministeriale tenuto conto delle dotazioni organiche e delle consistenze di personale in servizio dallo stesso decreto determinate. Nei riguardi del personale militare non dirigente, che al 31 dicembre 2015 risulti non riassorbibile, in attuazione di quanto stabilito dall'articolo 2, comma 3, quinto periodo, del decreto DL n. 95/2012, viene previsto il collocamento d’ufficio in ARQ in ragione della maggiore anzianità anagrafica. Il personale in riferimento posto in ARQ è escluso dalla disponibilità per un eventuale impiego per esigenze del Ministero della difesa o di altri Ministeri, percepisce il trattamento economico[9] pari al 95 per cento degli assegni previsti nel tempo per i pari grado in servizio, è escluso dalle procedure di avanzamento che comportino l’eventuale promozione con decorrenza successiva al collocamento in aspettativa, può permanere in tale posizione fino al raggiungimento del termine per la decorrenza dei requisiti utili per l’accesso alla pensione anticipata o alla pensione di vecchiaia secondo la normativa vigente e può essere collocato in ausiliaria solo a seguito di cessazione dal servizio per raggiunti limiti d’età previsti per il grado rivestito.

 

La relazione tecnica afferma che al fine di verificare i possibili effetti del provvedimento in esame si rende necessario prendere in considerazione le disposizioni concernenti:

A.    la riduzione organica complessiva delle Forze armate a 170.000 unità;

B.    la riduzione degli organici dei dirigenti militari (generali e colonnelli e gradi corrispondenti).

 

A.   Riduzione organica a 170.000 unità complessive

Sul punto la RT afferma che l’effettiva capacità di risparmio correlata alla riduzione dei volumi organici complessivi delle Forze armate dalle attuali 190.000 unità[10] potrà essere evidenziata a consuntivo attraverso le relazioni tecniche che correderanno i decreti annuali[11] per individuare le effettive eccedenze organiche. Si stima, comunque, possibile tracciare, sin d’ora, una preliminare analisi delle correlazioni tra le riduzioni organiche che verranno a determinarsi nel triennio 2013-2015 e la naturale evoluzione teorica dei volumi di forza del personale militare rientrante nel c.d. “Modello Professionale”.

In tale prospettiva, occorre sottolineare come per determinare gli effetti finanziari della riduzione in esame, il nuovo limite organico di 170.000 unità deve essere comparato con le consistenze effettive nel periodo 2013-2016, considerando l’insieme dei provvedimenti che condizionano la capacità di alimentazione dei ruoli, con particolare riferimento alle riduzioni finanziarie nel tempo apportate al settore.

La riduzione organica deve, inoltre, essere inquadrata nell’ambito dell’attuale regime transitorio che l’impianto normativa prevede per conseguire gradualmente la professionalizzazione delle Forze armate rispetto al precedente sistema della leva obbligatoria. La ripartizione per ruoli indicata dall’art. 799 del Codice dell’ordinamento militare, (con organico ora ridefinito in 170.000 unità complessive, ripartite tra l’Esercito italiano, la Marina militare e l’Aeronautica militare dal DPCM) trova, infatti, attuazione solo a decorrere dal gennaio 2021. Fino a tale data, l’articolo 2208 del Codice dell’ordinamento militare consente[12] di compensare le eccedenze e le carenze organiche in uno dei ruoli del personale militare, con esclusione dei dirigenti.

Ciò premesso, la presente analisi deve considerare gli articoli 582 e 583 del Codice dell’ordinamento militare che individuano gli oneri annualmente destinati al settore, Tali articoli riassettano le previsioni finanziarie contenute nella Tabella A, allegata alla legge n, 331/2000 e nella Tabella C, allegata alla legge n. 226/2004, come ridotte dal taglio apportato dall’art. 1, comma 570, della legge 296/2006 (-15% dei volumi finanziari precedentemente indicati) e dal rifinanziamento di cui all’art. 2, comma 71, della legge n, 244/2007 (incremento di euro 30 milioni all’anno).

 A completamento del quadro delle risorse finanziarie deve essere aggiunto l’art. 584 del citato Codice, che contempla il taglio di 304 milioni di euro all’anno apportato ai citati articoli 582 e 583 dall’art. 65 del DL n. 112/2008.

L’insieme delle previsioni finanziarie sopra richiamate fornisce il quadro di riferimento per una preliminare verifica degli effetti della riduzione organica a 170.000 unità nel periodo 2013-2016. A tal fine, la RT evidenzia che occorre trasformare le risorse finanziarie annualmente dedicate al processo di professionalizzazione in volumi di risorse umane. In tale prospettiva, è necessario risalire alla relazione tecnica della legge n. 226/2004 (AS. 4233) che, all’Allegato 1, riporta lo sviluppo di ciascun ruolo prefigurato fino al conseguimento dell’obiettivo organico secondo le entità indicate nella sottostante Tabella.

 

 

 

 

Tabella 1

 

Al predetto sviluppo, per ciascun anno, deve essere sommata anche l’entità delle risorse aggiuntive previste dall’art. 2216 del Codice che, nel riassettare le disposizioni dell’articolo 23, comma 4, della legge n. 226/2004, consente di computare fino all’anno 2020 contingenti di personale militare aggiuntivi alle consistenze dell’anno (cd addestratori e compensatori).

Tabella 2

 

I volumi riferiti ai ruoli Marescialli sono stati, inoltre, rimodulati dall’art. 2252 del Codice che ha recepito l’art. 1 bis della legge 168/2010 (Cfr.. All. 92 Relazione Tecnica all’art. 1-bis della legge 168/2010), secondo le entità annue indicate nella sottostante Tabella.

 

Tabella 3

 

Le risultanze finali ottenute sommando le tre precedenti tabelle sono di seguito riepilogate.

Tabella 4

La Tabella 4 esprime l’evoluzione, nel periodo in esame, dei differenti ruoli prefigurata nel modello in relazione agli oneri originariamente individuati dalla legge n. 331/2000 e dalla legge n. 226/2004, ora riassettati nei citati articoli 582 e 583 del Codice

I tagli apportati al settore, anche se non esprimono riduzioni in termini di unità di personale ma solo entità finanziarie secondo i valori indicati in Tabella 5, non possono che avere effetti in termini riduttivi sugli arruolamenti e quindi sulle consistenze effettive.

 

Tabella 5

(euro)

 

Stante le consistenze attuali del personale in servizio, le cessazioni che interverranno, a legislazione vigente, le dinamiche di transito interno tra i vari ruoli e le capacità di reclutamento correlate alle risorse disponibili, la RT afferma che è possibile ipotizzare lo sviluppo per ciascun ruolo nel periodo 1° gennaio 2013-1° gennaio 2016 come da modello indicato in Tabella 6.

 

 

Tabella 6

 

Le differenze tra la Tabella 6 (andamento delle consistenze in relazione alle risorse dedicate al settore) e la Tabella 4 (consistenze teoriche del modello) sono riportate nella Tabella 7. quest’ultima evidenzia, per ciascun anno e per ciascun ruolo, le carenze rispetto alle previsioni iniziali di legge (importi con segno -) da destinare a copertura dei tagli e delle eccedenze rispetto alle previsioni originarie (importi con segno +).

 

 

 

 

Tabella 7

 

Moltiplicando le risultanze della Tabella 7 con i costi medi unitari riportati in Tabella 8, che costituiscono il valore medio per ciascun ruolo (al  lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali) degli elementi di retribuzione indicati nel progetto di bilancio 2012, si ottiene, per ciascun anno, l’entità dei risparmi realizzati come riepilogato nella Tabella 9.

 

Tabella 8

(euro)

 

Tabella 9

(euro)

 

Posto in evidenza l’effettivo conseguimento dei tagli apportati al modello professionale (risparmi superiori alle riduzioni previste), il presumibile sviluppo delle consistenze delle Forze armate (tabella 6) pone in risalto, per l’anno 2013, un’eccedenza di 3.145 unità rispetto al volume complessivo organico ridefinito in 170.000 unità. Questa, peraltro, in parte è da riferire alle consistenze aggiuntive di 1.496 unità previste dall’articolo 2216 del Codice che, come tali, non costituiscono eccedenze e non andrebbero computate ai fini di specie.

Tale entità di 3.145 unità sarà comunque ragionevolmente riassorbibile entro la tempistica prefigurata dalla norma in esame (1° gennaio 2016) nell’ambito dell’evoluzione dei ruoli, salvo una diversa dinamica da correlare a elementi al momento non rilevabili nella presente analisi.

 

B.     Taglio della dirigenza (organico dei generali e dei colonnelli).

I risparmi di spesa nel settore del personale, da ottenere per effetto della contrazione delle dotazioni organiche mediamente del 20% per i generali/ammiragli, del 10% per i colonnelli/capitani di vascello (art. 115-bis ,comma 1, lett. a) e del contenimento delle promozioni riferite ai colonnelli/capitani di vascello in SPAD (art. 1125-bis, comma 5), sono riportati nei seguenti prospetti, riferiti rispettivamente alla prevedibile riduzione delle dotazioni organiche della dirigenza, per gli anni 2014 e 2015 non individuati dal presente regolamento, e alle promozioni, con il relativo risparmio per il 2015 e, a normativa vigente, per il  2016.

Tabella 10.a

 

Per gli anni 2013 e 2014, in relazione al riconoscimento delle progressioni di carriera solo ai fini giuridici e non economici (, per effetto dell’art. 9, del DL 78/2010), non sono stati indicati risparmi di spesa.

Tabella 10.b

(euro)

 

La RT precisa che per la quantificazione dei summenzionati risparmi sono stati considerati i seguenti elementi:

1.     Le promozioni, per ciascun grado, annualmente non conseguite per effetto della riduzione  organica come  dettagliate nella sottostante Tabella.

 

Tabella 10.c

 

Le promozioni, per ciascun grado, annualmente non conseguite per effetto della riduzione organica indicata alla Tabella 10.c sono dettagliate per ciascuna FF.AA. nella Tabella finale allegata alla Relazione tecnica.

2.     Le differenze di retribuzione previste per ciascuna progressione di carriera come analiticamente dettagliate nelle seguenti tabelle 11 e 12 (dati i costi medi unitari del personale utilizzati ai fini della predisposizione del progetto di bilancio della difesa 2012).

Tabella 11

(euro)

 

Tabella 12

(euro)

 

La RT afferma, infine, che i risparmi originati dalla riduzione dei cicli di promozione devono tenere conto di possibili spostamenti annuali conseguenti ad eventuali aperture anticipate dei quadri di avanzamento ciclici (in cui le promozioni non vengono effettuate tutti gli anni), ovvero, di eventuali minime variazioni dovute a promozioni aggiuntive rispetto agli organici annuali ridotti (ai sensi degli articoli 1072 e 1079 del Codice che rimangono in vigore sia nel periodo transitorio che a regime).

 

ALLEGATO ALLA RELAZIONE TECNICA

(*) Le promozioni per gli anni 2014 e 2015 dovranno essere individuate con decreto del Ministro della difesa ai sensi dell’art. 2, comma 1, del presente schema di regolamento, in relazione all’ordinato andamento dei ruoli ed al raggiungimento delle condizioni di regime al 1° gennaio 2016.

 

I tagli delle promozioni indicati nella presente Tabella 1 non tengono conto di possibili spostamenti annuali conseguenti ad eventuali aperture anticipate dei quadri di avanzamento ciclici (in cui le promozioni non vengono effettuate tutti gli anni), ovvero, di eventuali minime variazioni dovute a promozioni aggiuntive rispetto agli organici annuali ridotti (ai sensi degli articoli 1072 e 1079 del Codice che rimangono in vigore sia nel periodo transitorio che a regime).

 

Al riguardo si osserva che – per valutare gli effetti delle riduzioni di organico in esame – andrebbe preliminarmente definito il quadro del personale in servizio, rispetto al quale commisurare le misure di riduzione previste dalle norme in esame. Ciò anche al fine di valutare l’effettiva possibilità di conseguire l’obiettivo fissato dallo schema di regolamento in esame (contenimento dell’organico entro 173.145 unità nel 2013, come indicato dalla relazione tecnica[13]).

Con riferimento al personale effettivamente in servizio la relazione tecnica non fornisce dati aggiornati, mentre si ricorda  che nella RT allegata alla legge di delega per la revisione dello strumento militare nazionale[14] la consistenza effettiva del personale militare al 1° gennaio 2013 era stimata in 177.679 unità.

Ciò premesso, si osserva che l‘articolo 2, comma 1, del DL 95/2012 ha disposto una riduzione del 20 per cento delle dotazioni organiche dirigenziali delle pubbliche amministrazioni (incluse le Forze armate e la Difesa). Con riferimento a tale comma - analogamente che per il comma 3 del medesimo articolo - la RT ha previsto effetti di risparmio non scontati e verificabili soltanto a consuntivo. Lo schema di regolamento in esame, pur non essendo formalmente attuativo di tale misura di riduzione del personale, dispone una ridefinizione delle dotazioni organiche dei generali e dei colonnelli delle Forze armate [comma 1, lett. b), n. 3)]. Tale riduzione appare in linea, per i generali, con il suddetto parametro del 20 per cento, mentre per i colonnelli si attesta intorno al 10 per cento. In proposito appare opportuno acquisire un chiarimento del Governo, al fine di precisare se sia prevista l’adozione di ulteriori misure volte a disciplinare la riduzione di organico dirigenziale non ancora attuata con il provvedimento in esame.