INDICE
ARTICOLI
1-31. 3
Modifiche
al D. Lgs. 141/2010 (Soggetti operanti nel settore finanziario)3
PREMESSA
Lo schema di decreto
legislativo in esame reca modifiche ed integrazioni al decreto legislativo 13
agosto 2010, n. 141, recante attuazione della direttiva 2008/48/CE relativa ai
contratti di credito ai consumatori, nonché modifiche del Titolo VI del Testo
unico bancario (D. Lgs. 385/1993) in merito alla disciplina dei soggetti
operanti nel settore finanziario, degli agenti in attività finanziaria e dei
mediatori creditizi.
Lo schema di decreto
è adottato ai sensi dell’articolo 1, comma 5, e dell’articolo 33 della legge n.
88 del 2009 (Legge comunitaria 2008).
In particolare, l’articolo 1, comma 5, autorizza il Governo
ad adottare,
nel rispetto dei principi e dei criteri direttivi fissati dalla legge 88/2009,
disposizioni integrative e correttive dei decreti emanati per l’attuazione delle
direttive comunitarie.
L’articolo 33 fissa gli specifici principi e criteri direttivi della delega per
l’attuazione della direttiva 2008/48/CE e per la modifica della disciplina
relativa ai soggetti operanti nel settore finanziario. In particolare, il comma
2 dispone che dall’attuazione delle norme non debbano derivare nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica. L’articolo 31 dello schema di decreto
in esame contiene un’analoga clausola di neutralità finanziaria.
Il provvedimento è corredato di relazione tecnica, che
esclude, per ciascuno degli articoli contenuti nello schema di decreto,
l’insorgenza di effetti onerosi per la finanza pubblica.
Si esaminano di seguito le norme considerate dalla relazione
tecnica e le ulteriori disposizioni che presentano profili di carattere
finanziario.
VERIFICA DELLE
QUANTIFICAZIONI
ARTICOLI 1-31
Modifiche al D. Lgs. 141/2010
(Soggetti operanti nel settore finanziario)
Normativa
vigente: il D. Lgs. 141/2010 reca norme per l’attuazione della
direttiva 2008/48/CE (Contratti di credito ai consumatori), nonché modifiche del
titolo VI del Testo unico bancario
in merito alla disciplina dei soggetti operanti nel settore finanziario, degli
agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi. Con riferimento agli
agenti in attività finanziaria e ai mediatori creditizi:
è stata prevista l’istituzione di un nuovo elenco
degli agenti in attività finanziaria, la cui tenuta è affidata ad un apposito,
costituendo Organismo (in luogo della Banca d’Italia);
è stata prevista l’istituzione di un nuovo elenco
dei mediatori creditizi, nel quale non potranno essere iscritte persone fisiche.
La tenuta è affidata al medesimo Organismo di cui sopra.
L’attuazione della disciplina di agenti e mediatori ha come
termine ultimo il 31 dicembre 2011, scaduto senza che siano stati emanati i
relativi provvedimenti. Costituito l'Organismo, la Banca d'Italia dovrà cessare la tenuta
dell'elenco degli agenti in attività finanziaria e dell'albo dei mediatori
creditizi.
L’articolo 30 del D. Lgs. 141/2010 reca una clausola di
invarianza finanziaria, in base alla quale non devono derivare, dall'attuazione
del decreto, nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Tale
neutralità finanziaria è stata confermata dal Governo nel corso dell’esame
parlamentare del relativo schema di atto normativo.
Il D. Lgs. 141/2010 è stato successivamente integrato dal
D. Lgs. 64/2011, con il quale è stato aggiunto al decreto legislativo
141/2010 il titolo V-bis, recante
l’istituzione di un sistema pubblico di prevenzione, sul piano amministrativo,
delle frodi nel settore del credito al consumo, con specifico riferimento al
furto d'identità. Il sistema di prevenzione amministrativa delle frodi è stato
istituito nell'ambito del Ministero dell'economia, che è titolare dell'archivio
e del connesso trattamento dei dati (articolo 30-ter del D. Lgs. 64/2011). Il MEF designa
la Consap SpA
quale ente gestore dell'archivio e in qualità di responsabile del trattamento
dei dati personali. I rapporti tra il MEF e l'ente gestore sono disciplinati con
apposita convenzione, dalla quale non devono derivare nuovi o maggiori oneri a
carico della finanza pubblica. I successivi articoli 30-sexies e 30-septies delD. Lgs. 64/2011 hanno affidato all’ente
gestore i poteri autorizzatori per il collegamento dell'archivio alle banche
dati degli organismi pubblici e privati. Il relativo onere è stato posto a
carico degli aderenti al sistema pubblico di prevenzione. Infatti l'adesione al
sistema e ciascuna richiesta di verifica, riferita ad un singolo nominativo,
comportano, da parte dell'aderente, il pagamento all'ente gestore di un
contributo articolato in modo tale da garantire sia le spese di progettazione e
di realizzazione dell'archivio sia il costo pieno del servizio.
Si ricorda che il parere favorevole della Commissione Bilancio della Camera in
ordine alla neutralità finanziaria delle predette norme è stato subordinato
all’introduzione del sopra richiamato meccanismo tariffario di copertura
integrale dei costi del sistema pubblico di prevenzione per l’ente gestore
(Consap SpA), con riferimento sia ai costi di avviamento sia ai costi di
gestione.
Le norme
modificano ed integrano alcune disposizioni del D. Lgs. 141/2010 in materia di
contratti di credito al consumo e di requisiti di trasparenza nelle condizioni
contrattuali e nei rapporti con la clientela e di vigilanza.
In particolare:
•
viene individuata nella Banca d’Italia l’Autorità
preposta a dettare disposizioni per l’organizzazione e per i controlli interni
in materia di trasparenza delle condizioni contrattuali e correttezza dei
rapporti con la clientela. Si specifica inoltre che le informazioni
precontrattuali da fornire per l’erogazione di credito al consumo sono gratuite,
indipendentemente dagli strumenti di comunicazione impiegati. Sono infine apportate alcune modifiche al
sistema sanzionatorio per l’inosservanza degli obblighi di legge
(articolo 2);
•
viene specificato che tra i poteri di vigilanza
regolamentare della Banca d’Italia rientra anche l’emanazione di disposizioni
concernenti il governo societario, nonché i sistemi di remunerazione e di
incentivazione degli intermediari abilitati. Sono inoltre affidati alla Banca d’Italia
poteri di vigilanza e di controllo sull’elenco degli operatori di
microcredito.
Ciò al fine – come chiarito dalla relazione illustrativa – di
consentire l'istituzione dell'elenco degli operatori del microcredito prima
della operatività piena del relativo Organismo. Il numero degli operatori di
microcredito potenzialmente idonei a essere iscritti nell'elenco e vigilati
dall'Organismo sembra – in base alle prime stime - insufficiente ad assicurare
un flusso di risorse adeguate all'autofinanziamento dell'Organismo. La norma
propone quindi una soluzione ponte, che consente di cominciare a censire e
controllare gli operatori attribuendo i relativi poteri alla Banca d'Italia per
poi avviare l'organismo una volta raggiunto un numero adeguato di iscritti.
Viene eliminato il riferimento
all’apposito Organismo individuato per la tenuta dell’elenco dei soggetti
esercenti il microcredito, in quanto tale compito viene assegnato
alla Banca d’Italia. Modificando la disciplina dell’Organismo istituito per
tenere l’elenco dei confidi, si elimina l’obbligo che tale soggetto debba
costituirsi in forma di associazione e si affida al MEF, sentita la Banca d’Italia, sia
l’approvazione del relativo statuto sia la nomina di un proprio rappresentante
nell’organo di controllo (in luogo del potere di nomina ministeriale dei
componenti di tale Organismo).
La relazione illustrativa chiarisce che la modifica è
giustificata da preoccupazioni di coerenza tra la natura giuridica di diritto
privato dell'Organismo, dichiarata dalla stessa norma, e l'attribuzione al
Ministro dell'economia del potere di nomina dei componenti del medesimo.
Pertanto si ritiene compatibile con la natura di associazione privata
dell'Organismo la previsione della verifica da parte del MEF circa l'idoneità
dell'Organismo stesso allo svolgimento delle sue attività istituzionali
attraverso l'approvazione del suo Statuto. Poiché appare comunque necessaria la
previsione di un organo di controllo, con i requisiti e le prerogative del
collegio sindacale delle società quotate, nell’ambito di tale organo il MEF
dovrebbe nominare un proprio esponente.
Si riduce, infine, l’ammontare dei
contributi posti a carico degli iscritti al predetto Organismo dall’1 per cento
dei crediti garantiti al 5 per mille delle garanzie concesse (articolo 3).
La relazione illustrativa afferma che la riduzione del
contributo appare necessaria per parametrare detta misura non più all’importo
dei crediti garantiti, ma a quello delle garanzie concesse;
•
si prevede che il MEF con proprio decreto possa
attribuire all'Organismo per la gestione degli elenchi degli agenti e dei
mediatori l'esercizio del controllo sui soli mediatori creditizi, stabilendone
le modalità di esplicazione, gli oneri e i relativi futuri poteri sanzionatori
(articolo 6).
S’intende, pertanto, che la vigilanza sugli agenti resta alla
Banca d’Italia. Si ricorda che, in base al successivo articolo 17 del
provvedimento in esame, l'Organismo per la gestione degli elenchi degli agenti e
dei mediatori si intende costituito alla data di avvio della gestione degli
elenchi, che non può essere successiva al 30 giugno 2012;
•
si specifica che l’obbligo di contribuzione
previdenziale in favore della Fondazione Enasarco nonché dell’Inps sussiste in
relazione all’attività di promozione e conclusione di contratti relativi alla
concessione di finanziamenti a prescindere dal soggetto operante nel settore
(sia esso agente in attività finanziaria o agente assicurativo) (articolo
7).
La relazione illustrativa evidenzia che la norma è volta ad
evitare che la medesima attività sia soggetta a regimi previdenziali
differenziati, con conseguente lesione del principio di libera concorrenza.
L’intervento normativo è circoscritto alla disciplina del lavoro degli agenti in
attività finanziaria senza toccare in alcun modo i profili previdenziali,
rispetto ai quali continueranno ad applicarsi le norme già in vigore. L’obbligo
di iscrizione alla Fondazione Enasarco, previsto dalla legge 12/1973 e
concernente tutti i soggetti che svolgono attività di agenzia, ricorre non solo
per le attività tradizionali ma anche per tutte le forme nuove di
intermediazione comunque basate su un contratto di agenzia;
•
si prevede l’istituzione di un registro, tenuto
presso l’Organismo degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori
creditizi, a cui dovranno iscriversi tutti coloro che esercitano l’attività di
cambiavalute. I cambiavalute sono tenuti a trasmettere periodicamente
all’Organismo tutte le attività di cambio effettuate. Per tale attività
l’Organismo sarà vigilato dal Ministero dell’economia e delle finanze (articolo
11);
•
vengono ricompresi anche i dipendenti e i
collaboratori che hanno contatto con il pubblico tra i soggetti obbligati al
pagamento del contributo da versare all’Organismo per la gestione degli elenchi
degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi. Per tali
soggetti il contributo è di importo inferiore a quello previsto per gli agenti
in attività finanziaria e per i mediatori creditizi. L’obbligo del contributo
viene inoltre esteso ai cambiavalute (articolo 13);
•
viene previsto che l’Organismo, al fine di
assicurare l'efficacia dell'azione ed evitare duplicazioni nei controlli,
stipuli protocolli di intesa con la Guardia di finanza in modo da
coordinare le ispezioni con quelle effettuate dal Corpo (articolo 14).
La relazione illustrativa chiarisce che il comma è volto a
evitare sovrapposizioni di controlli da parte dell'Organismo e della Guardia di
finanza e promuove il coordinamento delle attività ispettive esercitate, anche
se con diverse finalità, nei confronti di agenti in attività finanziaria e
mediatori creditizi. Per esempio, in occasione di controlli antiriciclaggio
svolti dalla Guardia di finanza potrebbe essere verificato il rispetto dei
requisiti per l'iscrizione negli elenchi gestiti dall'Organismo;
•
l’obbligo di aggiornamento professionale,
previsto dall’art. 24 del D. Lgs. 141/2010, per gli iscritti negli elenchi degli
agenti in attività finanziarie e dei mediatori creditizi, è esteso anche agli
amministratori, ai direttori, ai dipendenti e collaboratori degli iscritti
(articolo 16);
•
viene consentito alla Guardia di Finanza, previa
intesa con l’Autorità di vigilanza, di effettuare controlli su tutti gli
istituti di pagamento, nonché sulle fiduciarie vigilate, in funzione
antiriciclaggio. Inoltre viene aumentato da 11 a 12 il numero dei componenti del
Comitato di sicurezza finanziaria, organo istituito - nei limiti delle risorse
umane, finanziarie e strumentali disponibili e, comunque senza nuovi o maggiori
oneri a carico del bilancio dello Stato - presso il Ministero dell'economia dal
D. Lgs. 109 del 2007[].
Si prevede inoltre che un rappresentante del Ministero dello sviluppo economico
sia incluso tra i membri del Comitato (articolo 18);
•
nell’ambito della prevenzione, sul piano
amministrativo, delle frodi nel settore del credito al consumo, viene disposta
la gratuità dell’interscambio dei dati da parte degli enti pubblici o privati
che li detengono (articolo 21);
•
nell’ambito dell’istituzione dell’archivio
centrale informatizzato per la prevenzione delle frodi nel settore del credito
al consumo, viene stabilito che il pagamento del contributo non sia più
effettuato a favore dell’ente gestore.
La quota delle somme introitate dall'ente gestore e non destinata a garantire le
spese di progettazione e di realizzazione dell' archivio, nonché il costo pieno
del servizio svolto dal medesimo ente, viene versata annualmente dall’ente
all'entrata del bilancio dello Stato, per essere riassegnata ad apposito
programma dello stato di previsione del Ministero dell' economia, da destinare
alla prevenzione dei reati finanziari (articoli 22 e 23).
Le norme non sembrano incidere sostanzialmente sul meccanismo
di finanziamento del sistema di prevenzione a carico degli aderenti, ma solo
sulle modalità di incasso delle somme necessarie [non viene modificato, infatti,
l’articolo 30-septies (v. sotto) del
D. Lgs. 141/2010].
Si ricorda che il D. Lgs. 141/2010 ha previsto il
seguente meccanismo di finanziamento del sistema di prevenzione delle frodi nel
settore del credito al consumo:
-
l’onere per la costituzione e la gestione
dell’archivio (collegato alle banche dati degli organismi pubblici e privati) è
posto a carico degli aderenti al sistema pubblico di prevenzione. L'adesione al
sistema e ciascuna richiesta di verifica, riferita ad un singolo nominativo,
comportano, da parte dell'aderente, il pagamento all'ente gestore stesso
di un contributo articolato in modo tale da garantire sia le spese di
progettazione e di realizzazione dell'archivio, sia il costo pieno del servizio
svolto dall'ente gestore (articolo 30-sexies);
-
le somme versate dagli aderenti affluiscono
all'ente gestore, il quale deve fornire al Ministero dell'economia apposita
rendicontazione in ordine alle somme introitate e ai costi sostenuti in
relazione al servizio svolto (articolo 30-septies);
-
con decreto del Ministro dell'economia sono
fissati l'importo del contributo di cui all'articolo 30-sexies, nonché i criteri di
determinazione e le modalità di riscossione del medesimo (articolo 30-octies);
•
mediante una modifica al Codice dei contratti
pubblici, viene eliminata la necessità di autorizzazione del MEF per il rilascio
di fideiussioni da parte degli intermediari finanziari, in relazione
all’affidamento di lavori pubblici (articolo 26).
La relazione illustrativa afferma che la modifica semplifica il sistema, atteso che
l'esigenza di garantire l’affidabilità degli intermediari nel settore degli
appalti pubblici appare già pienamente soddisfatta dal fatto che gli stessi sono
sottoposti alla vigilanza della Banca d'Italia e alla revisione contabile da
parte di società iscritte nell'albo dei revisori;
•
viene disciplinato l’istituto della cessione di
quote di stipendio o pensione, in particolare, attribuendo alla Banca d’Italia
il potere di definire disposizioni volte a favorire la trasparenza, la
correttezza e l’efficienza nell’erogazione di finanziamenti verso la cessione di
quote di stipendio o salario o di pensione (articolo 29);
•
si dispone che dall’attuazione del provvedimento
in esame non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza
pubblica e che le autorità interessate provvedono all’attuazione dello stesso
con le risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione
vigente (articolo 31).
La relazione
tecnica afferma, in via generale, che le norme non comportano nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica. In particolare:
-
con riferimento ai poteri di vigilanza attributi
alla Banca d’Italia, la
RT afferma che l’Istituto espleterà le funzioni previste con le
strutture e le risorse già a sua disposizione (articoli 2, 3, 4, 5 e 29);
-
con riferimento all’articolo 6, la RT chiarisce che l'Organismo
deputato a gestire gli elenchi degli agenti in attività finanziaria e dei
mediatori creditizi ha natura privata. Gli oneri derivanti dalla costituzione
del citato organismo sono tutti a carico degli stessi soggetti iscritti negli
elenchi, che sono tenuti a corrispondere una quota annua stabilita dallo stesso
Organismo, di entità tale da garantirne il funzionamento. Si precisa inoltre che
non sono assegnati a enti pubblici ulteriori compiti rispetto a quelli
attualmente svolti e ai quali è dunque possibile far fronte con le risorse
umane, strumentali e finanziarie a legislazione vigente;
-
la
RT afferma la natura privatistica di tutti gli Organismi
considerati dalle norme in esame;
-
con riferimento all’articolo 14, la RT afferma che la Guardia di finanza potrà
esercitare i propri poteri con le strutture di cui dispone;
-
con riferimento, infine, all’obbligo di
aggiornamento professionale previsto dall’articolo 16, la RT afferma che i previsti corsi di
formazione gravano sul settore privato.
Al
riguardo, con riferimento alle modifiche della disciplina dell’Organismo
per l’elenco dei confidi (articolo 3), si osserva che il provvedimento in esame
affida al Ministero dell’economia la nomina di un proprio rappresentante
nell’organo di controllo. In proposito, al fine di escludere eventuali effetti
onerosi, andrebbe chiarito se siano previsti a carico del bilancio dello Stato
emolumenti, anche di natura non retributiva (per esempio rimborsi spese), per il
componente dell’organo di controllo di nomina ministeriale.
Si ricorda che l’Organismo – in base alla legislazione
vigente
- ha personalità giuridica di diritto privato e autonomia organizzativa,
statutaria e finanziaria. I suoi componenti sono nominati con decreto del
Ministro dell'economia. L'Organismo svolge ogni attività necessaria per la
gestione dell'elenco e determina e riscuote i contributi a carico degli iscritti
(entro il limite dell'uno per cento dell'ammontare dei crediti garantiti) e le
altre somme dovute per l'iscrizione nell'elenco.
Sempre con riferimento all’Organismo per l’elenco dei
confidi, il provvedimento riduce - dall’1 per cento dei crediti garantiti al 5
per mille delle garanzie concesse - l’ammontare dei contributi posti a carico
degli iscritti al medesimo Organismo. Andrebbe chiarito se il nuovo parametro di
finanziamento sia comunque idoneo ad assicurare l’integrale copertura dei costi
sostenuti dell’Organismo.
Circa l’estensione degli obblighi di aggiornamento
professionale prevista dal testo con riferimento ad alcuni soggetti
(amministratori, direttori, dipendenti e collaboratori degli iscritti negli
elenchi degli agenti e dei mediatori creditizi), andrebbe acquisita una conferma
in ordine all’assenza di effetti finanziari, tenuto conto che a legislazione
vigente (D. Lgs. 141/2010) i costi per l’esercizio delle funzioni di vigilanza
da parte dell’Organismo per la gestione degli elenchi degli agenti e dei
mediatori gravano integralmente sugli iscritti mediante una contribuzione
quantificata dallo stesso Organismo in base ai costi effettivi dei compiti
svolti.
Riguardo alla norma (articolo 22) che assegna al Ministero
dell’economia e non più all’ente gestore (Consap SpA) il contributo degli
aderenti al sistema di prevenzione delle frodi, andrebbe chiarito se ed
eventualmente in quale misura la norma incida sulle risorse a disposizione
dell’ente gestore e, più in generale, su quelle destinate alle attività in
esame, atteso che non sembrerebbe modificato il meccanismo di finanziamento del
predetto ente quale responsabile del trattamento dei dati personali e
dell'archivio.
Considerata, inoltre, la significativa estensione dei
compiti di vigilanza affidati alla Banca d’Italia, al MEF e alla Guardia di
finanza, andrebbero acquisiti elementi volti a confermare l’effettiva
possibilità – per le amministrazioni interessate – di far fronte agli
adempimenti previsti con le risorse già assegnate in base alla vigente
normativa.
Infine, con riferimento all’articolo 7 (contribuzione
previdenziale a fronte di attività finanziarie), appare utile acquisire conferma
circa la neutralità finanziaria della norma.
In
merito ai profili di copertura finanziaria,
si segnala l’opportunità di riformulare la clausola di invarianza di cui
all’articolo 31, comma 1,
in maniera più conforme alla prassi in
materia.
