Camera dei deputati Dossier NVD241-2

La norma di delega

L’articolo 24 della legge n. 42 del 2009 detta norme sull’ordinamento transitorio, anche finanziario, di Roma capitale in attuazione dell’art. 114, terzo comma, della Costituzione^{^[1]} - che riserva alla legge dello Stato il compito di definire l’ordinamento della città di Roma in relazione al ruolo di capitale della Repubblica - nonché in vista della sua costituzione in città metropolitana.

In particolare, l’articolo configura, in luogo del comune di Roma, un nuovo ente territoriale, denominato “Roma capitale”, l’ordinamento del quale è in parte direttamente introdotto dall’articolo medesimo (commi 2-4); in parte è rimesso ad uno o più decreti legislativi del Governo (commi 5-7) ed in parte è definito mediante richiamo ad altre leggi, vigenti o da adottare (commi 8-10).

Le disposizioni recate dall’articolo 24 hanno carattere transitorio o, per meglio dire, costituiscono una “normativa-ponte” in vista dell’attuazione di una disciplina organica delle città metropolitane che, ex articolo 23 della stessa legge n. 42/2009, sarà determinata con apposito decreto legislativo. A decorrere da allora, le disposizioni recate dall’articolo 24 non dovrebbero perdere efficacia ma andare, per così dire, a regime, intendendosi riferite alla città metropolitana di Roma capitale[2].

Il comma 2 dall’articolo 24, prevede che l’ente “Roma capitale”, i cui confini territoriali coincidono con quelli del comune di Roma, è dotato di una “speciale autonomia” statutaria, amministrativa e finanziaria, nel rispetto dei limiti costituzionali.

Le finalità generali di tale più ampio ambito di autonomia sono chiarite dal suddetto comma nel senso che l’ordinamento di Roma capitale dovrà garantire il migliore assetto delle peculiari funzioni che la capitale è chiamata svolgere in quanto sede degli organi costituzionali, nonché delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri presenti presso la Repubblica italiana, presso lo Stato della Città del Vaticano e presso le istituzioni internazionali.

Il successivo comma 3 dispone l’attribuzione a Roma capitale, oltre che di quelle attualmente spettanti al comune di Roma, delle seguenti ulteriori funzioni amministrative:

§ concorso alla valorizzazione dei beni storici, artistici, ambientali e fluviali, previo accordo con il Ministero per i beni e le attività culturali (lettera a));

§ sviluppo economico e sociale di Roma capitale con particolare riferimento al settore produttivo e turistico (lettera b));

§ sviluppo urbano e pianificazione territoriale (lettera c));

§ edilizia pubblica e privata (lettera d));

§ organizzazione e funzionamento dei servizi urbani, con particolare riferimento al trasporto pubblico ed alla mobilità (lettera e));

§ protezione civile, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei ministri e la Regione Lazio^{^[3]} (lettera f));

§ ulteriori funzioni conferite dallo Stato e dalla Regione Lazio, ai sensi dell’art. 118, comma secondo, Cost. (lettera g)).

Il comma 4 rimette la disciplina dell’esercizio delle sopra elencate funzioni amministrative ad appositi regolamenti adottati dal consiglio comunale di Roma che, divenuto organo del nuovo ente territoriale, assume la denominazione di Assemblea capitolina. I predetti regolamenti:

§ devono essere conformi:

- alla Costituzione;

- ai vincoli derivanti dall’appartenenza all’Unione europea ed ai vincoli internazionali;

- alla legislazione statale e regionale;

§ sono adottati nel rispetto dell’articolo 117, sesto comma, della Costituzione, che attribuisce e delimita la potestà regolamentare di Stato, Regioni ed enti locali.

§ sono redatti in conformità al “principio di funzionalità”: la relativa disciplina deve in altre parole risultare funzionale alle speciali attribuzioni amministrative attribuite a Roma capitale.

Il secondo periodo del comma 4 dispone che, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo (recte: di uno dei decreti legislativi) che, ai sensi del successivo comma 5, disciplineranno l’ordinamento transitorio di Roma capitale, l’Assemblea capitolina approva, con particolare riguardo al decentramento municipale, lo statuto di Roma capitale, la cui entrata in vigore è fissata il giorno successivo a quello di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale. L’approvazione ha luogo ai sensi dell’articolo 6, commi 2, 3 e 4, del testo unico sugli enti locali (TUEL)[4].

I commi da 5 a 7 rimettono ad uno o più decreti legislativi, da adottarsi ai sensi dell’articolo 2 della medesima legge n. 42/2009, la disciplina dell’ordinamento transitorio, anche finanziario, di Roma capitale.

Il testo originario dell’art. 24 della legge n. 42 prevedeva l’emanazione di “uno specifico decreto legislativo”. L’attuale formulazione della disposizione che prevede “uno o più decreti legislativi” è stata successivamente introdotta, nel comma 5 del citato art. 24, dall’articolo 1, comma 21, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194 (convertito, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010 n. 25).

Per un difetto di coordinamento della formulazione della nuova disciplina con quella precedente, i commi 4, 6 e 7 continuano peraltro a fare riferimento ad un unico decreto legislativo , vincolando ad esso specifici contenuti, non presenti nell’atto in esame.

L’esercizio della delega deve conformarsi ai seguenti princìpi e criteri direttivi (comma 5):

§ specificazione delle nuove funzioni amministrative attribuite a Roma capitale in base al comma 3 e definizione delle modalità per il trasferimento all’ente delle risorse umane e dei mezzi necessari (lettera a));

§ assegnazione a Roma capitale di ulteriori risorse finanziarie, parametrate sulle nuove funzioni amministrative attribuite, nonché sulle specifiche esigenze di finanziamento derivanti dal ruolo di capitale della Repubblica, ferme restando le norme di legge sul finanziamento dei comuni (lettera b)).

Se l’articolo 24 della legge 42/2009 non chiarisce il rapporto tra le disposizioni dei commi 3 e 4, con le quali sono attribuite le nuove funzioni il cui esercizio deve essere disciplinato con i regolamenti dell’Assemblea capitolina, ed il comma 5, che prevede la specificazione delle suddette funzioni mediante decreto legislativo,l’art. 3, comma 4, del decreto legislativo, invece, dispone che l’esercizio della funzione regolamentare in materia da parte dell’Assemblea capitolina sia subordinato all’entrata in vigore del decreto legislativo che le specifica.

Ai sensi del comma 6, contenuto necessario della normativa delegata è la disciplina dei raccordi istituzionali, del coordinamento e della collaborazione tra il nuovo ente e lo Stato, la regione Lazio e la provincia di Roma nell’esercizio delle funzioni amministrative di cui al comma 3, nonché dello status dei membri dell’Assemblea capitolina.

Il comma 7 rimette, poi, alla normativa delegata, come ulteriore contenuto necessario, la statuizione dei princìpi generali per l’attribuzione alla città di Roma capitale di un proprio patrimonio, nel rispetto dei seguenti, specifici principi e criteri direttivi:

§ attribuzione di un patrimonio commisurato alle funzioni e alle competenze di Roma capitale;

§ trasferimento a titolo gratuito a Roma capitale dei beni appartenenti al patrimonio dello Stato non più funzionali alle esigenze dell’amministrazione centrale; fatta eccezione per quelle tipologie di beni, da individuare ai sensi dell’articolo 19, comma 1, lettera d), che non siano suscettibili di trasferimento in quanto “di rilevanza nazionale”, inclusi tra questi i beni appartenenti al patrimonio culturale nazionale.

Ai sensi del comma 8, le norme sull’ordinamento transitorio di Roma capitale - sia quelle di cui al medesimo articolo 24 che quelle da adottare con i decreti legislativi - non possono essere modificate, derogate od abrogate se non espressamente. La medesima disposizione integra, altresì, la disciplina di Roma capitale operando un generale rinvio, per quanto non disposto dall’articolo 24, alla disciplina concernente i comuni, contenuta nel testo unico sugli enti locali.

Le norme di delega stricto sensu intese sono dunque contenute nei commi da 5 a 7 dell’articolo 24, che non contengono specifici principi e criteri direttivi riferiti all’autonomia statutaria e agli organi di Governo di Roma capitale, disciplinati dal provvedimento in esame (con l’eccezione del comma 6, secondo periodo, che prevede la disciplina dello status dei membri dell’Assemblea capitolina).

Tali principi e criteri direttivi potrebbero, però, ritenersi desumibili dalle altre disposizioni dell’articolo in base ad una interpretazione sistematica.

Rispetto alla delega sull’ordinamento transitorio di Roma capitale, il decreto in esame disciplina esclusivamente, come detto, l’autonomia statutaria, gli organi di governo e lo status degli amministratori di Roma capitale (non solo quello dei membri dell’Assemblea capitolina, specificamente indicato dal comma 6).

La delega deve pertanto essere ancora attuata per ciò che attiene alla specificazione delle nuove funzioni amministrative di Roma capitale, all’assegnazione di nuove risorse, ai raccordi istituzionali con lo Stato, la Regione e la Provincia, nonché ai principi generali per l’attribuzione a Roma Capitale di un proprio patrimonio. Né risulta ancora attuata la delega in tema di raccordo istituzionale e coordinamento tra Roma capitale e gli altri enti territoriali previsti dal comma 6 dell’art. 24.

Per quanto riguarda il procedimento di adozione dei decreti, la delega può essere esercitata nel termine di ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge n. 42, previsto, in via generale, dall’articolo 2 della medesima legge per i decreti di attuazione del federalismo fiscale. L’articolo 24, poi, dispone in via particolare per l’iter dei decreti sull’ordinamento di Roma capitale, il parere della Regione Lazio, del Comune di Roma e della Provincia di Roma.

In ordine allo schema di decreto in esame, si segnala che:

§ il Comune di Roma ha espresso parere favorevole, subordinato ad alcuni emendamenti, con ordine del giorno n. 81 del 19 luglio, approvato dal Consiglio comunale;

§ la Provincia ha espresso parere favorevole con mozione n. 252 del 26 luglio, approvata dal Consiglio provinciale;

§ la Regione Lazio ha comunicato, in data 26 luglio, parere favorevole, con una lettera informale della Presidente della regione, dopo aver acquisito per le vie brevi i pareri dei capigruppo del Consiglio regionale.

Inoltre, l’articolo 2, comma 3, della legge n. 42/2009, prevede l’intesa in sede di Conferenza unificata sullo schema di decreto. Questa è stata raggiunta nella seduta del 29 luglio 2010, a fronte dell’impegno del Ministro per le riforme per il federalismo di proporre al Consiglio dei ministri, al momento dell’approvazione definitiva del provvedimento, alcuni emendamenti, proposti dal Comune di Roma, relativi al numero dei municipi e alle indennità dei consiglieri.

Si precisa, infine, che a seguito dell’attuazione della disciplina delle città metropolitane – cui si giungerà secondo le procedure previste dall’articolo 23 della legge n. 42 – e a decorrere dall’istituzione della città metropolitana di Roma capitale, le disposizioni sull’ordinamento transitorio di Roma capitale previste dall’art. 24, ivi comprese quelle relative alle funzioni, si intenderanno riferite alla città metropolitana di Roma capitale (commi 9 e 10)[5].

Articolo 1
(Oggetto)

1. Il presente decreto reca disposizioni fondamentali dell'ordinamento di Roma Capitale ai sensi dell'articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni.

2. Le norme di cui al presente decreto costituiscono limite inderogabile per l'autonomia normativa dell'Ente e possono essere modificate, derogate o abrogate dalle leggi dello Stato solo espressamente.

L’articolo 1, al comma 1, definisce l’oggetto del provvedimento, che reca disposizioni fondamentali dell'ordinamento di Roma Capitale, ai sensi dell'art. 24 della legge di delega sul federalismo fiscale (L. 5 maggio 2009, n. 42, su cui v. supra)

Si ricorda in proposito che, ai sensi dell’art. 114, terzo comma, Cost., Roma è la capitale della Repubblica e la legge dello Stato disciplina il suo ordinamento.

Il comma 2 dispone che le norme del decreto costituiscono un limite inderogabile per l'autonomia normativa dell'ente.

Esse inoltre possono essere modificate, derogate o abrogate dalle leggi dello Stato soltanto espressamente.

Tale disposizione – che ne riproduce una analoga già stabilita dal comma 8 dell’art. 24 della legge n. 42/2009 – si ispira al principio recato dall’art. 13 bis della legge n. 400/1988, introdotto dall’art. 3 della legge n. 69/2009 in tema di chiarezza dei testi normativi, secondo il quale occorre che “ogni norma che sia diretta a sostituire, modificare o abrogare norme vigenti ovvero a stabilire deroghe indichi espressamente le norme sostituite, modificate, abrogate o derogate”.

Tale principio costituisce un superamento delle norme sulla successione delle leggi nel tempo fissate dall’art. 15 delle disposizioni sulla legge in generale (cd. preleggi).

L’art. 15 delle preleggi prevede infatti che le leggi sono abrogate, oltre che per dichiarazione espressa di una legge posteriore, anche per incompatibilità tra le nuove disposizioni e le precedenti o perché la nuova legge regola l'intera materia già regolata dalla legge anteriore.

Comunque, l’ordinamento, già prima dell’entrata in vigore del citato art. 3 della legge n. 69/2009 recava disposizioni analoghe a quella in esame: valga per tutti il richiamo all’art. 1, comma 4, del TUEL, che stabilisce che le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al testo unico se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni.

La disposizione potrebbe essere intesa come una sorta di clausola di salvaguardia del provvedimento, che, a fini di certezza del diritto, riduce lo spazio di apprezzamento spettante all’interprete in ordine al giudizio sulla incompatibilità tra la disciplina anteriore e quella sopravvenuta.

Resta tuttavia da valutare l’efficacia del vincolo che la disposizione pone, così come le conseguenze della sua inosservanza, nel più ampio quadro della valutazione dell’ammissibilità di limiti posti alle leggi future dal legislatore ordinario.

Articolo 2
(Organi di governo di Roma capitale)

1. Sono organi di governo di Roma Capitale l'Assemblea capitolina, la Giunta capitolina ed il Sindaco.

L’articolo 2 individua, quali organi di governo dell’ente territoriale Roma capitale, il Sindaco, la Giunta capitolina e l’Assemblea capitolina.

La disposizione riprende il modello dell’articolo 36, comma 1, del TUEL, che individua quali organi di governo del comune il Consiglio, la Giunta ed il sindaco (elencandoli peraltro in questo diverso ordine).

Mentre l’assunzione della denominazione di Assemblea capitolina da parte del consiglio comunale della città di Roma è già prevista dall’art. 24, comma 4, legge n. 42/2009, la denominazione di Giunta capitolina costituisce una novità introdotta dalla disposizione in esame.

I successivi articoli 3 e 4 del decreto in esame disciplinano i predetti organi.

Articolo 3
(Assemblea capitolina)

L’articolo 3, comma 1, definisce l’Assemblea capitolina organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo, riprendendo la definizione prevista dall’art. 42, comma 1, TUEL per il consiglio comunale.

Il comma 2 stabilisce che l'Assemblea capitolina è composta dal Sindaco di Roma capitale e da quarantotto Consiglieri.

La disposizione conferma quanto previsto dalla normativa vigente.

L’art. 37, comma 1, lett. a), TUEL prevede che il consiglio dei comuni con popolazione superiore ad un milione di abitanti è composto dal sindaco e da 60 membri.

La legge finanziaria 2010 ha peraltro disposto una riduzione del 20 per cento del numero dei consiglieri comunali[6] (art. 2, comma 184, L. 191/2009, modificato dall'art. 1, comma 1, D.L. 2/2010[7]). La riduzione si applica dal 2011, man mano che gli enti procedono al rinnovo degli organi (art. 1, comma 2, D.L. 2/2010).

In forza di queste previsioni il consiglio comunale di Roma sarà composto, a decorrere dal prossimo rinnovo, dal sindaco e da 48 membri.

Ai sensi del comma 3, l'Assemblea capitolina è presieduta da un Presidente eletto tra i Consiglieri nella prima seduta, con votazione a scrutinio segreto. Al Presidente sono attribuiti i poteri di convocazione e direzione dei lavori e delle attività dell’Assemblea e gli altri poteri previsti dallo statuto e dal regolamento dell'Assemblea, che disciplinano altresì l'esercizio delle funzioni vicarie.

La disposizione interviene in un ambito attualmente disciplinato dall’art. 39, comma 1, TUEL.

In particolare, l’articolo 39, comma 1, TUEL prevede che i consigli dei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti sono presieduti da un presidente eletto tra i consiglieri nella prima seduta del consiglio. Al presidente del consiglio sono attribuiti, tra gli altri, i poteri di convocazione e direzione dei lavori e delle attività del consiglio. Quando lo statuto non dispone diversamente, le funzioni vicarie di presidente del consiglio sono esercitate dal consigliere anziano (cioè il consigliere alle elezioni ha ottenuto la maggior cifra individuale).

La previsione dell’obbligo della votazione segreta per l’elezione del Presidente dell’Assemblea ha carattere innovativo rispetto al TUEL, che non detta disposizioni al riguardo.

Lo statuto del comune di Roma peraltro già prevede l’elezione con votazione segreta a mezzo schede del Presidente del consiglio comunale (art. 18, comma 6).

La revoca della carica di Presidente è ammessa nei soli casi di gravi violazioni di legge, dello statuto e del regolamento dell'assemblea, che ne disciplina altresì le relative procedure (comma 3, ultimo periodo).

Il TUEL non contempla disposizioni relative alla revoca del Presidente del consiglio comunale.

Il comma 4 stabilisce che l'Assemblea capitolina, dopo l'entrata in vigore del decreto legislativo di cui all'art. 24, comma 5, lett. a), della legge n. 42 del 2009, disciplina con propri regolamenti l'esercizio delle nuove funzioni amministrative attribuite a Roma capitale sulla base dell’art. 24, comma 3, della legge n. 42, in conformità al principio di funzionalità rispetto alle attribuzioni di Roma capitale, secondo quanto previsto dal comma 4 del medesimo articolo.

La disposizione ripete peraltro il contenuto del citato articolo 24, comma 4, primo periodo, della legge n. 42/2009.

La disposizione in esame è stata integrata, in relazione ai pareri espressi in sede di esame parlamentare dello schema di decreto, con l’inserimento del richiamo all’emanando decreto legislativo per la disciplina delle funzioni da attribuire a Roma capitale ai sensi del comma 3 del medesimo articolo 24 .

In particolare, l’art. 24, comma 3, L. 42/2009 prevede che, oltre a quelle attualmente spettanti, sono attribuite a Roma capitale le seguenti funzioni amministrative:

a) concorso alla valorizzazione dei beni storici, artistici, ambientali e fluviali, previo accordo con il Ministero per i beni e le attività culturali;

b) sviluppo economico e sociale di Roma capitale con particolare riferimento al settore produttivo e turistico;

c) sviluppo urbano e pianificazione territoriale;

d) edilizia pubblica e privata;

e) organizzazione e funzionamento dei servizi urbani, con particolare riferimento al trasporto pubblico ed alla mobilità;

f) protezione civile, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei ministri e la regione Lazio;

g) ulteriori funzioni conferite dallo Stato e dalla regione Lazio, ai sensi dell’ articolo 118, secondo comma, della Costituzione.

L’art. 24, comma 4, primo periodo, prevede che l’esercizio delle funzioni di cui al comma 3 è disciplinato con regolamenti adottati dal consiglio comunale, che assume la denominazione di Assemblea capitolina, nel rispetto della Costituzione, dei vincoli comunitari ed internazionali, della legislazione statale e di quella regionale nel rispetto dell’ articolo 117, sesto comma, della Costituzione nonché in conformità al principio di funzionalità rispetto alle speciali attribuzioni di Roma capitale.

Poiché le nuove funzioni pertengono a materie ascritte alla competenza normativa dello Stato o delle regioni, dovrà essere definito, sul piano delle fonti del diritto, il rapporto tra i regolamenti dell’Assemblea capitolina e la vigente normativa statale e regionale.

Il comma 5 prevede che l'Assemblea capitolina, entro sei mesi dall’entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione dei principi e dei criteri direttivi di cui all'art. 24, comma 5, lett. a), della L. n. 42/2009, approva lo statuto di Roma capitale, che entra in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale (primo periodo).

Anche tale comma è stato modificato rispetto alla formulazione dello schema di decreto in seguito ai pareri espressi in sede parlamentare, rinviando l’approvazione dello statuto ad un momento successivo all’entrata in vigore del decreto legislativo sulle nuove funzioni di Roma capitale.

La disposizione riprende in sostanza l’articolo 24, comma 4, secondo periodo, L. 42/2009, secondo il quale l’Assemblea capitolina, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, approva, ai sensi dell’articolo 6, commi 2, 3 e 4, TUEL, con particolare riguardo al decentramento municipale, lo statuto di Roma capitale che entra in vigore il giorno successivo alla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

La procedura di approvazione dello statuto prevista dall’art. 6, comma 4, TUEL è confermata dal comma 6, che prevede che lo statuto è deliberato con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati; qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione viene ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene due volte, in altrettante sedute consiliari, il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri.

Il decreto non riprende invece espressamente le disposizioni dell’articolo 6, commi 2 e 3, TUEL – che attengono, rispettivamente, al contenuto dello statuto e all’attuazione del principio di pari opportunità tra uomo e donna – che risultano comunque applicabili in virtù del richiamo generale alla normativa vigente operato dall’articolo 7, comma 1, del decreto in esame.

In particolare, l’art. 6, comma 2, TUEL prevede che lo statuto, nell'àmbito dei princìpi fissati dal testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio. Lo statuto stabilisce, altresì, i criteri generali in materia di organizzazione dell'ente, le forme di collaborazione fra comuni e province, della partecipazione popolare, del decentramento, dell'accesso dei cittadini alle informazioni e ai procedimenti amministrativi, lo stemma e il gonfalone e quanto ulteriormente previsto dal presente testo unico.

Ai sensi del comma 3 del medesimo articolo, gli statuti comunali e provinciali stabiliscono norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna ai sensi della normativa vigente, e per promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti.

Si ricorda altresì che in materia di potestà statutaria degli enti locali è intervenuto l’art. 4, L 131/2003, relativo all’attuazione dell'articolo 114, secondo comma, e dell'articolo 117, sesto comma, della Costituzione in materia di potestà normativa degli enti locali. I commi 1 e 2 di tale articolo prevedono, in particolare, che i Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. La potestà normativa consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare. Lo statuto, in armonia con la Costituzione e con i princìpi generali in materia di organizzazione pubblica, nel rispetto di quanto stabilito dalla legge statale in attuazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, stabilisce i princìpi di organizzazione e funzionamento dell'ente, le forme di controllo, anche sostitutivo, nonché le garanzie delle minoranze e le forme di partecipazione popolare.

Lo statuto è pubblicato nelle forme e nei termini previsti dalle vigenti disposizioni di legge ed è inserito nella raccolta ufficiale degli statuti del Ministero dell'Interno (comma 5, secondo periodo).

Ai sensi della normativa vigente (art. 6, comma 5, TUEL) lo statuto viene pubblicato nel bollettino ufficiale della regione e affisso presso l’albo pretorio dell’ente per trenta giorni consecutivi; viene, inoltre, inviato al Ministero dell’Interno ai fini dell’inserimento nella raccolta ufficiale degli statuti.

Sono dunque previste diverse forme di pubblicità dello statuto: la pubblicazione in Gazzetta ufficiale, prevista dal comma 5, da cui comunque dipende l’entrata in vigore dello statuto, si aggiunge alla pubblicità già prevista dalla normativa vigente.

Come già previsto dal TUEL (art. 6, comma 4, ultimo periodo), il procedimento di approvazione dello statuto si applica anche alle modifiche statutarie (comma 6, ultimo periodo).

Lo statuto, disciplina, nei limiti stabiliti dalla legge, i municipi di Roma capitale, quali circoscrizioni di decentramento, in numero non superiore a quindici, favorendone l'autonomia amministrativa e finanziaria (comma 5, secondo periodo).

Occorre segnalare che la normativa vigente non prevede espressamente un limite massimo al numero delle circoscrizioni di decentramento in cui può essere articolato il territorio dei comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti. È comunque previsto che la popolazione media delle circoscrizioni non può essere inferiore a 30.000 abitanti (art. 17, comma 3, ultimo periodo, TUEL).

Il territorio del comune di Roma è attualmente articolato in diciannove municipi.

L’ultimo periodo del comma 5 è stato oggetto di un ampio dibattito, nelle sedi chiamate ad esprimersi sullo schema di decreto, attinente al numero dei municipi; il testo dello schema preliminare del decreto in esame prevedeva, invero, che il numero dei municipi non fosse superiore a dodici.

Come evidenziato nella relazione deliberata dal Consiglio dei Ministri tenutosi il 17 settembre 2010[8], la riformulazione de qua “viene incontro ad una delle due specifiche richieste avanzate dall’ANCI e dall’UPI, sulla base del parere del 19 luglio 2010 del Comune di Roma, nel senso di non fissare ex lege il numero massimo dei municipi stabilendo solamente l’obiettivo generico di una loro riduzione. A seguito del parere parlamentare, la modificazione è stata peraltro recepita nella sostanza per specificazione, attraverso al determinazione esatta, nella misura di quindici unità, del numero massimo di municipi istituibili da parte di Roma capitale”.

In merito all’entrata in vigore della prevista riduzione, non vi sono previsioni nel testo, a differenza di quanto disposto dall’art. 7, comma 3, del decreto per la riduzione del numero dei membri dell’Assemblea capitolina e per il numero degli assessori.

Si ricorda inoltre che l’articolo 24, comma 4, L. 42/2009, che costituisce la disposizione di delega, prevede che l’Assemblea capitolina, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, approva, con particolare riguardo al decentramento municipale, lo statuto di Roma capitale.

La disciplina vigente sulle circoscrizioni di decentramento comunale è contenuta nell’art. 17 TUEL e nell’art. 2, comma 186, della legge finanziaria 2010[9].

Sulla base del combinato disposto di tali disposizioni, i comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti hanno facoltà di articolare il loro territorio in circoscrizioni di decentramento, quali organismi di partecipazione, di consultazione e di gestione di servizi di base, nonché di esercizio delle funzioni delegate dal comune (tale facoltà è stata invece soppressa per i comuni con popolazione compresa tra i 100.000 e i 250.000 abitanti). La popolazione media delle circoscrizioni, come già ricordato, non può essere inferiore a 30.000 abitanti. L'organizzazione e le funzioni delle circoscrizioni sono disciplinate dallo statuto comunale e da apposito regolamento Gli organi delle circoscrizioni rappresentano le esigenze della popolazione delle circoscrizioni nell'àmbito dell'unità del comune e sono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal regolamento.

Nei comuni con popolazione superiore a 300.000 abitanti, lo statuto può prevedere particolari e più accentuate forme di decentramento di funzioni e di autonomia organizzativa e funzionale, determinando, altresì, gli organi di tali forme di decentramento, lo status dei componenti e le relative modalità di elezione, nomina o designazione. Il consiglio comunale può deliberare, a maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati, la revisione della delimitazione territoriale delle circoscrizioni esistenti e la conseguente istituzione delle nuove forme di autonomia ai sensi della normativa statutaria.

Si ricorda, inoltre, che è in corso l’esame presso il Senato un disegno di legge, già approvato dalla Camera, recante la cd. Carta delle autonomie, che interviene anche sulla disciplina delle circoscrizioni di decentramento[10].

Ai sensi del comma 7, lo statuto stabilisce i casi di decadenza dei consiglieri per la non giustificata assenza dalle sedute dell'Assemblea capitolina[11].

Tale disposizione si rifà a quanto stabilito dall’art. 43, comma 4, TUEL, che prevede che lo statuto stabilisce i casi di decadenza per la mancata partecipazione alle sedute e le relative procedure, garantendo, il diritto del consigliere a far valere le cause giustificative.

Il comma 8 dispone che lo statuto ed i regolamenti di cui al comma 4 disciplinano, nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e nel rispetto di quanto previsto dalla clausola di invarianza di cui all’art. 6, forme di monitoraggio e controllo, da affidare ad organismi posti in posizione di autonomia rispetto alla Giunta capitolina, finalizzate a garantire, nell'esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali, il rispetto degli standard e degli obiettivi di servizio definiti dai decreti legislativi attuativi della delega sul federalismo fiscale, nonché l'efficace tutela dei diritti dei cittadini.

Tale disposizione non ha un diretto riscontro nel TUEL.

La formulazione del comma 8, nel riferimento agli organismi posti in posizione di autonomia recepisce una condizione posta dal parere espresso dalla Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale.

In conformità a tale parere, inoltre, nel testo del decreto definitivamente deliberato dal Consiglio dei Ministri è stato inserito il comma 9 volto a far si che lo statuto preveda strumenti di partecipazione e consultazione, anche permanenti, al fine di promuovere il confronto tra l'amministrazione di Roma Capitale e i cittadini.

Anche tale disposizione non ha un preciso riscontro nel TUEL.

Articolo 4
(Sindaco e Giunta capitolina)

L’articolo 4 reca le norme concernenti il Sindaco e la Giunta capitolina.

Il comma 1 attribuisce al Sindaco la responsabilità dell'amministrazione di Roma Capitale, riconoscendogli le funzioni attribuitegli dalle leggi, dallo statuto e dai regolamenti in quanto rappresentante della comunità locale e quale ufficiale di Governo.

Restano dunque confermate in capo al Sindaco di Roma capitale, da una parte, le funzioni inerenti alla qualità di organo di vertice dell’amministrazione comunale (art. 50, comma 1, TUEL), dall’altra, le competenze connesse alla carica di Sindaco quale ufficiale di Governo e, dunque, organo decentrato dello Stato (artt. 14 e 54 TUEL).

Il comma 2, nel testo risultante dal recepimento dei pareri espressi dagli organi parlamentari coinvolti nel procedimento di approvazione del decreto, stabilisce che il Sindaco di Roma Capitale può essere udito alle riunioni del Consiglio dei Ministri all'ordine del giorno delle quali siano iscritti argomenti inerenti alle funzioni conferite a Roma Capitale.

Ai sensi del comma 3, la Giunta capitolina è composta dal Sindaco, che la presiede, e da un numero massimo di assessori pari ad un quarto dei Consiglieri dell'Assemblea capitolina assegnati.

Il numero massimo degli assessori della Giunta capitolina risulta dunque pari a 12, in linea con quanto previsto dalla normativa vigente.

La normativa vigente, contenuta nella legge finanziaria 2010 (art. 2, comma 185, L. 191/2009^{^[12]}), prevede che il numero massimo degli assessori comunali è determinato, per ciascun comune, in misura pari a un quarto del numero dei consiglieri del comune, con arrotondamento all’unità superiore; nel numero dei consiglieri del comune è computato il Sindaco[13]. Sulla base dell’atto del Ministero dell’interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali n. 5455 dell’8 aprile 2010, il numero massimo degli assessori non può superare comunque le 12 unità, ai sensi dell’art. 47, comma 1, TUEL.

Nel testo definitivo del decreto è stata estesa agli assessori, recependo una condizione espressa in sede parlamentare, la disposizione transitoria contenuta nell’art. 7, comma 3, in base alla quale fino alla prima elezione dell'Assemblea capitolina, successiva alla data di entrata in vigore del decreto in esame, il numero degli assessori resta fissato nell'ambito del limite massimo di 12 unità previsto dall'articolo 47, comma 1, ultima parte, TUEL.

Il comma 4 prevede che il Sindaco nomina, entro il limite massimo di cui al comma 3, i componenti della Giunta capitolina, tra cui il Vice Sindaco, dandone comunicazione all'Assemblea capitolina nella prima seduta successiva alla nomina. Il Sindaco può revocare uno o più assessori, dandone motivata comunicazione all'Assemblea.

La disposizione ricalca il contenuto dell’art. 46, commi 1 e 4, TUEL.

Il comma 5, primo periodo, stabilisce che gli assessori sono nominati dal Sindaco, anche al di fuori dei componenti dell'Assemblea capitolina, fra i cittadini in possesso dei requisiti di candidabilità, eleggibilità e compatibilità alla carica di consigliere dell'Assemblea.

Anche in tal caso, la disposizione riprende il contenuto del TUEL, in particolare dell’art. 47, comma 3.

Ai sensi del comma 5, secondo periodo, la nomina ad assessore comporta la sospensione di diritto dall'incarico di consigliere dell'Assemblea capitolina e la sostituzione con un supplente, individuato nel candidato della stessa lista che ha riportato, dopo gli eletti, il maggior numero di voti. Tale supplenza termina con la cessazione della sospensione e non comporta pregiudizio dei diritti di elettorato passivo del Consigliere supplente nell'ambito di Roma Capitale.

La norma presenta carattere innovativo rispetto alle disposizioni del TUEL. Infatti, l’art. 64 TUEL, dopo aver sancito l’incompatibilità nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti tra le cariche di assessore e di consigliere (comma 1), dispone la cessazione dalla carica, all'atto di accettazione della nomina, del consigliere che assume la carica di assessore nella rispettiva Giunta ed il subentro del primo dei non eletti.

Una ben diversa ipotesi di sospensione ex lege del consigliere comunale, con applicazione dell’istituto della supplenza, è prevista dal TUEL per coloro che hanno riportato una condanna non definitiva per determinati reati o nei cui confronti è stata applicata, con provvedimento non definitivo, una misura di prevenzione per taluni delitti o una misura di coercizione in via cautelare (art. 59 e 45, comma 2).

Il comma 6, primo periodo, prevede che la Giunta collabora con il Sindaco nel governo di Roma Capitale.

La disposizione riprende il contenuto dell’articolo 48, comma 1, TUEL, senza peraltro specificare che la Giunta opera attraverso deliberazioni collegiali.

Il comma 6, secondo periodo, dispone che la Giunta compie tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo che non siano riservati dalla legge all'Assemblea capitolina e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del Sindaco o degli organi di decentramento.

La disposizione riprende il contenuto dell’art. 48, comma 2, TUEL, confermando il generale principio di carattere residuale che presiede al riparto di competenze tra gli organi di governo del comune, in virtù del quale la giunta compie tutti gli atti che non siano riservati dalla legge all’organo consiliare e che non ricadano nelle competenze del sindaco o degli organi di decentramento.

A differenza dell’art. 48, comma 2, non richiama espressamente, ai fini dell’individuazione degli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo, l’articolo 107, commi 1 e 2, TUEL[14], relativo al riparto di competenze tra organi di governo e dirigenza, e non prevede che la Giunta collabora con il sindaco e con il presidente della provincia nell'attuazione degli indirizzi generali del consiglio, riferisce annualmente al consiglio sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso.

Ai sensi del comma 7, lo statuto, in relazione all'esercizio delle funzioni conferite a Roma Capitale con gli appositi decreti legislativi, stabilisce i criteri per l'adozione da parte della Giunta di propri regolamenti in merito all'ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione, secondo i principi di professionalità e responsabilità.

La disposizione riveste carattere innovativo rispetto alle disposizioni del TUEL, che riconosce al consiglio comunale la competenza all’individuazione dei criteri generali in materia di ordinamento degli uffici e dei servizi (art. 42, comma 2, lett. a)) e, conseguentemente, prevede che alla Giunta compete l'adozione dei regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal consiglio.

L’attuale formulazione recepisce una conforme condizione posta dal parere della Commissione bicamerale per l’attuazione del federalismo fiscale in relazione alla formulazione originaria dello schema di decreto che prevedeva che la Giunta disciplinasse, con propri regolamenti e in conformità allo statuto, l’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione, secondo principi di professionalità e responsabilità, in relazione all’esercizio delle funzioni conferite con gli appositi decreti legislativi.

Tale riformulazione sembra porre un vincolo più stringente all’organo esecutivo capitolino, laddove assegna allo statuto il compito di definire principi e criteri cui la Giunta deve attenersi nell’adottare i regolamenti di cui sopra, in luogo di quanto previsto in via generale dall’art. 89 del TUEL ai sensi del quale gli enti locali disciplinano, con propri regolamenti l'ordinamento generale degli uffici e dei servizi in conformità allo statuto. D’altro canto, la precisazione “in relazione all'esercizio delle funzioni conferite con gli appositi decreti legislativi” sembrerebbe limitarne l’applicabilità alle sole funzioni che saranno specificate ai senbsi dell’art. 24, comma 5, lett. a) della legge 42/2009.

Il comma 8 stabilisce che il voto dell'Assemblea capitolina contrario ad una proposta del Sindaco o della Giunta non comporta le dimissioni degli stessi.

Il comma 9 prevede che il Sindaco cessa dalla carica in caso di approvazione di una mozione di sfiducia votata per appello nominale dalla maggioranza assoluta dei componenti l'Assemblea. La mozione deve essere motivata e sottoscritta da almeno due quinti dei Consiglieri assegnati, senza computare a tal fine il Sindaco, e viene messa in discussione non prima di dieci giorni e non oltre trenta giorni dalla sua presentazione. Se la mozione viene approvata, la Giunta decade e si procede allo scioglimento dell'Assemblea capitolina, con contestuale nomina di un commissario ai sensi dell'articolo 141 del TUEL e successive modificazioni.

I commi 8 e 9 riprendono pressoché testualmente l’articolo 52 TUEL.

Il comma 10, con una disposizione di carattere innovativo, prevede infine che il Sindaco, al fine di garantire il tempestivo adempimento degli obblighi di legge o di evitare che l'omessa adozione di atti fondamentali di competenza dell'Assemblea capitolina possa recare grave pregiudizio alla regolarità ed al buon andamento dell'azione amministrativa, può richiedere che le relative proposte di deliberazione siano sottoposte all'esame ed al voto dell'Assemblea capitolina con procedura d'urgenza, secondo le disposizioni stabilite dallo Statuto e dal regolamento dell'Assemblea.

Articolo 5
(Status degli amministratori di Roma capitale)

L’articolo 5 reca disposizioni relative allo status degli amministratori di Roma capitale - ossia sindaco, assessori e consiglieri dell’Assemblea capitolina - definendone, in particolare, il regime dell’aspettativa, dei permessi e dell’indennità di funzione.

Tali disposizioni attuano una specifica norma di delega: l’articolo 24, comma 6, secondo periodo, L 42/2009 individua espressamente la disciplina dello status dei “membri dell’Assemblea capitolina” tra i contenuti della delega.

Tale disposizione riguarda esclusivamente i membri dell’Assemblea capitolina, ossia il sindaco ed i consiglieri, mentre l’articolo in esame si riferisce anche agli assessori; tuttavia la medesima disposizione si inquadra nell’ambito di una delega di più ampio oggetto, che riguarda l’intero ordinamento di Roma capitale.

Si ricorda che in base all’art. 4, comma 5 del decreto in esame:

- gli assessori possono anche non far parte dell’Assemblea capitolina;

- nel caso in cui l’assessore faccia parte dell’Assemblea capitolina, la nomina ad assessore comporta la sospensione di diritto dall'incarico di consigliere dell'Assemblea capitolina e la sostituzione con un supplente.

In particolare, il comma 1 individua, come già detto, l’ambito di applicazione soggettivo dell’articolo in esame, definendo quali amministratori di Roma capitale:

§ il sindaco;

§ gli assessori componenti la Giunta;

§ i consiglieri dell’Assemblea capitolina.

Il comma 2 – che nel testo dello schema di decreto costituiva il comma 3 dell’articolo, seguendo un comma in tema di permessi e licenze in caso di lavoro dipendente di sindaco, assessori o consiglieri, soppresso nel testo definitivo in conformità ad una condizione posta in sede di parere parlamentare - prevede che gli amministratori che siano lavoratori dipendenti possono essere collocati in aspettativa non retribuita per il periodo corrispondente all’espletamento del proprio mandato[15].

L’istituto dell’aspettativa non retribuita degli amministratori locali è contemplata dal TUEL che ne definisce in dettaglio le modalità, prevedendo innanzitutto che il periodo di aspettativa deve essere considerato come servizio effettivamente prestato e che, in caso di periodo di prova, costituisce legittimo impedimento. Un regime differenziato è previsto in relazione agli oneri previdenziali e assistenziali: per gli organi di vertice (sindaco, presidente di provincia, presidente del consiglio comunale e provinciale, assessori ecc.) sono a carico dell’ente locale, mentre i membri delle assemblee elettive (consiglieri comunali, provinciali e circoscrizionali) assumono a proprio carico tali oneri (artt. 81 e 89 TUEL).

Il comma in esame non disciplina nel dettaglio l’istituto dell’aspettativa non retribuita per gli amministratori di Roma capitale, ai quali si applica dunque, in virtù del richiamo dell’articolo 7, comma 1, la disciplina generale del TUEL.

Il comma 3 prevede che il Sindaco, il Presidente dell'Assemblea capitolina e gli Assessori componenti della Giunta hanno diritto di percepire un’indennità di funzione. Tale indennità è dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l'aspettativa. Recependo una condizione posta dal parere della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, nel testo definitivo del decreto è stata aggiunta la previsione della determinazione dell’indennità con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, sentita l'Assemblea capitolina.

La normativa vigente già prevede la corresponsione di un’indennità di funzione per questi soggetti (art. 82 TUEL), dimezzata per il lavoratori che non optano per l’aspettativa.

Il comma 4 riconosce anche ai Consiglieri dell'Assemblea Capitolina il diritto di percepire una indennità omnicomprensiva di funzione, determinata con decreto del Ministero dell'Interno di concerto col Ministro dell’economia, sentita l'Assemblea capitolina, in una quota parte dell'indennità del Sindaco, fissata dal medesimo decreto. Si prevede che tale decreto sia adottato successivamente all'adozione dello statuto. Le previsioni del carattere onnicomprensivo dell’indennità e dell’intervento dell’Assemblea capitolina sono state inserite nel testo definitivo del decreto in base a conforme condizione del parere della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale.

Il decreto ministeriale deve tener conto della complessità e della specificità delle funzioni conferite alla città di Roma, anche in relazione della sua particolare rilevanza demografica[16]. Inoltre, nella quantificazione dell’indennità, si dovranno valutare gli effetti previdenziali, assistenziali e assicurativi nei confronti dei lavoratori dipendenti collocati in aspettativa non retribuita in conseguenza dell’elezione al consiglio comunale. Anche per l’indennità dei consiglieri è previsto un dimezzamentonei confronti dei lavoratori dipendenti non collocati in aspettativa. È infine prevista l’applicazione di detrazioni dell’indennità, da definirsi da parte del regolamento dell’Assemblea capitolina, in caso di assenze non giustificate dalle sedute.

La disposizione ha carattere innovativo rispetto alla vigente disciplina del TUEL (art. 82), che prevede per i consiglieri comunali la corresponsione di gettoni di presenza, il cui importo non può comunque superare un quarto dell’indennità massima prevista per il rispettivo sindaco.

In particolare, la disciplina degli emolumenti degli amministratori locali ha la sua base nell’art. 82 del testo unico sugli enti locali (D.Lgs. 267/2000)[17], come modificato dal D.L. 78/2010[18]. L’indennità che compete al sindaco e agli assessori ha natura diversa rispetto a quella spettante ai consiglieri. Mentre l’indennità di funzione è connessa alla carica, i gettoni di presenza sono corrisposti per l’effettiva partecipazione alle sedute del consiglio.

Il comma 1 dell’articolo 82, con riferimento ai comuni, attribuisce un’indennità di funzione ai seguenti componenti degli organi esecutivi e consiliari:

- sindaco;

- presidente del consiglio circoscrizionale nei soli comuni capoluogo di provincia;

- presidente del consiglio comunale;

- componenti degli organi esecutivi di comuni e loro articolazioni (circoscrizioni) ove previste.

L’indennità è dimezzata per gli amministratori locali che sono lavoratori dipendenti e che, non avendo richiesto l’aspettativa non retribuita, continuano a lavorare; questi soggetti percepiscono la retribuzione dal datore di lavoro e usufruiscono, per lo svolgimento delle funzioni connesse all’espletamento del mandato, dei permessi retribuiti previsti dall’art. 79 del D.Lgs. 267/2000 (vedi sopra).

Agli amministratori ai quali viene corrisposta l’indennità di funzione non è dovuto alcun gettone per la partecipazione a sedute degli organi collegiali del medesimo ente, né di commissioni che di quell’organo costituiscono articolazioni interne ed esterne (TUEL art. 82, co. 7).

Ai sensi del co. 2 dell’art. 82, hanno diritto a percepire un gettone di presenza per la partecipazione a consigli e commissioni i consiglieri comunali ed i consiglieri circoscrizionali delle città metropolitane. Il D.L. 78/2010 ha invece escluso dalla corresponsione dei gettoni di presenza i consiglieri circoscrizionali dei comuni capoluogo di provincia (ad esclusione di quelli delle città metropolitane)

La legge pone un tetto ai gettoni di presenza, che non possono comunque superare un quarto dell’indennità massima prevista per il rispettivo sindaco o presidente (TUEL art. 82, co. 2, secondo periodo).

Il citato D.L. 78/2010 ha anche eliminato la possibilità, ad opera degli statuti e dei regolamenti degli enti locali, di prevedere l’opzione dell’interessato per la trasformazione del gettone di presenza in un’indennità di funzione.

La corresponsione del gettone di presenza è comunque condizionata alla effettiva partecipazione del consigliere alle sedute del consiglio o delle commissioni (TUEL art. 82, co. 11).

Le indennità di funzione previste per gli amministratori locali non sono tra loro cumulabili. L’interessato deve optare per la percezione di una delle due indennità ovvero per la percezione del 50 per cento di ciascuna (TUEL art. 82, co. 5)

Gli amministratori locali che siano anche parlamentari nazionali o europei, o consiglieri regionali non possono percepire né i gettoni alcun emolumento, né l’indennità di funzione (TUEL art. 83).

La determinazione della misura base delle indennità di funzione e dei gettoni di presenza è demandata (TUEL art. 82, co. 8) ad un regolamento ministeriale adottato con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il ministro dell’economia e finanze, sentita la Conferenza Stato-città e autonomie locali, nel rispetto di specifici criteri. Il vigente regolamento è stato approvato con il D.M. 4 aprile 2000, n. 119.

Negli ultimi anni, nel quadro delle misure per il contenimento della spesa pubblica, sono stati adottati alcuni provvedimenti recanti disposizioni di riduzione degli emolumenti degli amministratori locali.

Da ultimo, il citato D.L. 78/2010 (art. 5, comma 7) che affida ad un decreto del Ministro dell'interno sia una riduzione delle vigenti indennità, secondo fasce parametrali rapportate inversamente al fattore demografico, sia la quantificazione del gettone di presenza. La riduzione è valida almeno per un triennio.

In particolare, si prevede che, con decreto del Ministro dell'Interno, adottato ai sensi dell’art. 82, comma 8, del TUEL, entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge 78, gli importi delle indennità già determinate ai sensi dello stesso comma 8, siano ridotte, per un periodo non inferiore a tre anni, di una percentuale pari a:

- il 3 per cento per i comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti e per le province con popolazione fino a 500.000 abitanti;

- il 7 per cento per i comuni con popolazione tra 15.001 e 250.000 abitanti e per le province con popolazione tra 500.001 e un milione di abitanti;

- il 10 per cento per i restanti comuni e per le restanti province.

- Sono esclusi dall'applicazione della disposizione i comuni con meno di 1.000 abitanti.

L’emanando decreto ministeriale dovrà pertanto modificare il citato D.M. 119/2000 adottato in attuazione dell’articolo 82, comma 8, TUEL.

A seguito dei rilievi mossi nel corso dell’esame parlamentare dello schema di decreto, l’articolo in commento è stato conformemente modificato con l’aggiunta dei nuovi commi 5, 6 e 7.

Il comma 5 stabilisce che, in sede di attuazione dei commi 3 e 4, primo e terzo periodo, gli eventuali maggiori oneri derivanti dalla determinazione delle indennità spettanti agli amministratori di Roma Capitale non dovranno in ogni caso risultare superiori alle minori spese derivanti dall'applicazione del comma 4, quarto periodo (detrazioni dell'indennità in caso di non giustificata assenza dalle sedute dell’Assemblea capitolina), e dell'articolo 3, comma 5 (approvazione dello statuto e riduzione dei municipi).

Il comma 6 prescrive l’applicazione dell'articolo 5, comma 11, del D.L. n. 78/2010[19].

Quest’ultima disposizione limita ad uno l’emolumento che può percepire chi sia eletto o nominato in più organi appartenenti a diversi livelli (presumibilmente territoriali) di governo. L’indennità è individuata – tra quelle cui ha diritto – dallo stesso titolare.

Ferma restando la disciplina vigente in tema di incompatibilità, la norma, pur se non specificato, sembrerebbe applicabile ai soli amministratori locali, in quanto l’articolo 83 TUEL, come modificato dal comma 8 dello stesso articolo 5, dispone l’assoluto divieto di cumulo da parte di parlamentari nazionali ed europei e dei consiglieri regionali con le indennità dovute agli amministratori locali.

Infine, il comma 7, prevede che le disposizioni di cui al presente articolo si applichino a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo volto a disciplinare le funzioni di Roma capitale e il trasferimento ad essa delle relative risorse umane e dei mezzi, e che, fino a tale data, continui ad applicarsi la disciplina vigente.

Articolo 6
(Clausola di invarianza finanziaria)

1. Dall'attuazione del presente decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

L’articolo 6 dispone che dall’attuazione del decreto non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Si ricorda in proposito che l’art. 28, comma 4, della legge delega sul federalismo fiscale (L. 42/2009) prevede una clausola generale di salvaguardia finanziaria.

In particolare, il citato comma 4 prevede che dalla legge delega sul federalismo fiscale e da ciascuno dei decreti legislativi previsti dall’articolo 2 (norma generale di delega) e dall’articolo 23 (delega sulle città metropolitane) non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.

Sul punto si rinvia alla successiva scheda relativa ai profili finanziari.

Articolo 7
(Disposizioni transitorie e finali)

L’articolo 7 reca norme transitorie e finali.

In particolare, il comma 1 prevede, per quanto non espressamente disciplinato nel decreto in esame, l’applicazione agli organi di Roma Capitale ed ai loro componenti delle disposizioni previste con riferimento ai comuni dalla parte prima del TUEL di cui al D.Lgs. n.267/2000, relativa all’ordinamento istituzionale, e da ogni altra disposizione di legge.

Il rinvio generico alla normativa vigente per quanto non previsto dal decreto in esame potrebbe prestarsi a determinare dubbi in sede interpretativa. Ciò anche in considerazione del fatto che numerose disposizioni del decreto - come si è visto nel commento dei singoli articoli - riproducono, talora pressoché integralmente talora parzialmente, disposizioni già contenute nel TUEL, rendendo in tal modo dubbia l’applicabilità delle disposizioni che, pur disciplinando il medesimo ambito su cui interviene il decreto, non sono specificamente riprodotte.

Il comma 2 stabilisce che, nelle more dell’approvazione dello statuto di Roma capitale e del Regolamento dell’Assemblea capitolina le disposizioni dello Statuto del comune di Roma nonché il vigente regolamento del consiglio comunale continuano ad applicarsi in quanto compatibili con le disposizioni del decreto in esame[20].

Il comma 3 precisa che, fino alla prima elezione dell'Assemblea capitolina, successiva all’entrata in vigore del presente decreto, il numero dei suoi membri, oltre al sindaco, resta fissato in sessanta; inoltre, recependo una condizione posta dal parere della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, tale comma precisa altresì che il numero degli Assessori resta fissato nell'ambito del limite massimo previsto dall'articolo 47, comma 1, ultima parte, del TUEL e successive modificazioni.

Il comma 1 dell’art. 47 del TUEL, come modificato dalla legge finanziaria 2008, stabilisce che la Giunta comunale e la Giunta provinciale sono composte rispettivamente dal sindaco e dal presidente della provincia, che le presiedono, e da un numero di assessori, stabilito dagli statuti, che non deve essere superiore a un terzo, arrotondato aritmeticamente, del numero dei consiglieri comunali e provinciali, computando a tale fine il sindaco e il presidente della provincia, e comunque non superiore a dodici unità

Il comma 4, infine, recependo una condizione posta dal parere della Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale, reca una disposizione transitoria per la previsione di cui all’art. 4, comma 5, - secondo la quale in caso di nomina ad assessore di Consigliere dell'Assemblea capitolina consegue la sospensione di diritto dall'incarico e la sostituzione con un supplente - prevedendone l’applicazione a decorrere dalla prima elezione dell'Assemblea capitolina successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto.

In conformità al citato parere parlamentare, dal testo definitivo del decreto è stato espunto l’ultimo comma dell’art. 7 dello schema di decreto, che prevedeva una speciale e transitoria disposizione per l’approvazione d’urgenza, su richiesta del Sindaco, di proposte di deliberazione.

Profili finanziari

Nell’ambito delle norme contenute nel decreto, come illustrate nella parte che precede, hanno rilievo finanziario in particolare le seguenti:

• l’art. 3, che prevede che l’Assemblea capitolina sia composta dal Sindaco e da 48 consiglieri, nell’ambito dei quali è eletto il Presidente^{^[21]}. Il numero massimo dei municipi è fissato in quindici, pari a quattro in meno rispetto al numero attuale^{^[22]};

• l’art. 4, che prevede che la Giunta sia composta dal Sindaco e da un numero massimo di Assessori pari ad un quarto dei consiglieri^{^[23]};

• l’art. 5, riguardante lo status degli amministratori di Roma capitale, il quale:

- prevede il diritto per gli amministratori^{^[24]} a percepire un’indennità di funzione omnicomprensiva[25], da determinarsi con decreto ministeriale, da adottarsi successivamente rispetto all’adozione del decreto legislativo riguardante la definizione delle funzioni conferite a Roma capitale[26], tenendo conto della complessità delle predette funzioni.

E’ previsto inoltre che si tenga conto degli effetti previdenziali, assistenziali ed assicurativi nei confronti dei lavoratori dipendenti che siano collocati in aspettativa non retribuita^{^[27]};

- riconosce la facoltà, per gli amministratori che siano lavoratori dipendenti, di richiedere il collocamento in aspettativa non retribuita per tutto il periodo di espletamento del mandato. Qualora gli amministratori non si avvalgano di tale facoltà, l’indennità di loro spettanza è dimezzata[28].

- prevede che i maggiori oneri derivanti dall’aumento delle indennità spettanti agli amministratori capitolini non possano superare i risparmi derivanti dalla previsione di un limite all’indennità spettante ai consiglieri lavoratori dipendenti non in aspettativa e dalla riduzione del numero dei municipi;

• l’art. 6, che contiene una clausola di invarianza riferita alla per la finanza pubblica;

• l’art. 7, che contiene disposizioni transitorie che, tra l’altro, dispongono che, fino alla prima elezione dell’Assemblea capitolina successiva alla data di entrata in vigore del provvedimento, il numero di consiglieri resti fissato in sessanta oltre il sindaco e il numero degli assessori in quarantotto.

La relazione tecnica, riferita al testo del provvedimento presentato per l’esame parlamentare (atto n. 241), afferma che, in virtù della clausola di invarianza finanziaria, prevista dall’articolo 6, eventuali nuovi o maggiori oneri, derivanti dalle disposizioni che prevedono un aumento delle indennità per il Sindaco, gli Assessori e i Consiglieri, non potranno comunque eccedere la misura dei risparmi derivanti da altre disposizioni del decreto, quali quelle che prevedono la riduzione del numero massimo dei municipi, e il contenimento degli oneri per indennità e permessi retribuiti spettanti agli amministratori non in aspettativa.

In particolare, la relazione sottolinea che risultano suscettibili di determinare risparmi di spesa, di ammontare non predeterminabile, le seguenti misure:

§ l’art. 3, comma 5, che fissa il numero massimo dei municipi in 12[29], mentre attualmente essi sono 19. La relazione sottolinea che dalla soppressione di 7 municipi deriveranno sia risparmi per il venir meno delle indennità connesse alle cariche di 7 Presidenti dei consigli di municipio, 7 Presidenti delle giunte e 28 Assessori municipali^{^[30]}, sia risparmi per il venir meno di permessi, licenze, rimborsi omnicomprensivi in caso di viaggi, oneri previdenziali, assistenziali ed assicurativi;

§ l’art. 5, comma 2, che stabilisce un tetto per gli oneri per il rimborso, ai datori di lavoro, dei permessi retribuiti riconosciuti agli amministratori del comune di Roma, dipendenti da privati o enti pubblici^{^[31]};

§ l’art. 5, comma 5, terzo periodo, che prevede che l’indennità di funzione dovuta ai consiglieri dell’Assemblea capitolina sia dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa^{^[32]}.

Risultano invece suscettibili di determinare maggiori oneri, di ammontare variabile in ragione delle modalità con cui verrà data concreta attuazione alle singole misure, le seguenti disposizioni:

§ l’art. 5, comma 4, che prevede che l’indennità di funzione per il Sindaco, gli Assessori ed il Presidente dell’Assemblea capitolina sia fissata con decreto ministeriale, tenendo in debita considerazione alcuni parametri, tra cui gli effetti previdenziali, assistenziali ed assicurativi da riconoscere nei confronti dei lavoratori dipendenti che siano collocati in aspettativa non retribuita;

§ l’art. 5, comma 5, primo periodo, che prevede che l’indennità di funzione per i consiglieri dell’assemblea capitolina sia pari a quota parte dell’indennità del sindaco.

La relazione sottolinea comunque che l’incremento delle indennità sarà possibile solo nei limiti dell’effettivo conseguimento dei risparmi derivanti dalle disposizioni precedentemente menzionate.

In merito ai profili di quantificazione, fermo restando che i riflessi in termini di finanza pubblica del bilancio del Comune di Roma restano affidati al rispetto dei vincoli del patto di stabilità interno (il quale, in attesa dell’attuazione della L. 42/2009, viene definito^{^[33]} annualmente in sede di accordo tra il Comune e il Ministero dell’economia), è stata comunque evidenziata l’opportunità di acquisire chiarimenti in merito ad alcuni aspetti.

Con riferimento alle norme recanti oneri, si è segnalato quanto segue:

- in primo luogo si è evidenziato che, in base al testo in esame, non è chiaro se il comune di Roma resti assoggettato o meno alle misure di contenimento degli oneri per gli emolumenti spettanti agli amministratori locali previsti dal citato D.L. n. 78/2010 (fra cui la misura che prevede la riduzione del 10 per cento per un triennio dell’indennità loro spettante^{^[34]}, e il limite posto all’ammontare complessivo degli emolumenti percepiti da ciascun consigliere fissato, dal citato decreto legge^{^[35]}, in un quarto dell’indennità spettante al sindaco). Non è chiaro altresì se il comune di Roma resti assoggettato alle altre disposizioni di risparmio previste dal predetto decreto-legge^{^[36]} - quali quelle riguardanti il contenimento delle spese per il personale, per le consulenze, per le spese di rappresentanza ecc - la cui applicabilità al comune di Roma non è esplicitamente esclusa da parte del decreto in esame;

- in merito alla previsione che autorizza l’incremento delle indennità spettanti agli amministratori in questione, in considerazione della particolare complessità dei compiti loro richiesti, si è osservato che il testo iniziale non prevedeva alcun tetto al predetto incremento, salvo quello dato dalla clausola di invarianza finanziaria prevista dall’articolo 6. In proposito si è chiesto di chiarire se il rispetto della predetta clausola riguardi in generale l’obbligo di mantenimento degli obiettivi di finanza pubblica da stabilirsi con il patto di stabilità interno, ovvero se la compensatività debba verificarsi fra le singole variazioni delle voci di spesa interessate dal provvedimento in esame.

La modifica introdotta all’articolo 5, comma 5, che limita l’entità del predetto aumento all’ammontare di specifici risparmi derivanti da singole disposizioni, appare recepire le istanze di chiarimento sopra evidenziate.

- si è evidenziato che, in assenza della previsione di una procedura di quantificazione, anche in sede di consuntivo, degli effetti derivanti dalle disposizioni recate dal provvedimento, sia con riferimento a quelle recanti maggiori oneri che a quelle recanti risparmi, non è chiaro quali siano le modalità di verifica del rispetto alla clausole di invarianza finanziaria previste dall’art. 5, comma 5 e dall’art. 6.

Con riferimento alle disposizioni cui la relazione tecnica attribuisce effetti di risparmio, si è inoltre segnalato che alcune delle misure cui la relazione tecnica attribuisce risparmi risultano già in parte incluse nella normativa vigente, sia pure, in alcuni casi, sotto forma di facoltà.

Cfr. ad esempio la riduzione dei rimborsi per permessi retribuiti agli amministratori locali, che risulta già inclusa^{^[37]} fra le misure che il comune di Roma può assumere per garantire l’equilibrio economico e finanziario della gestione ordinaria. Risultano inoltre già soppressi^{^[38]} i rimborsi forfetari omnicomprensivi per gli amministratori in viaggio per compiti connessi al loro mandato. Non vige invece un obbligo, per il comune di Roma, di riduzione del numero delle circoscrizioni di decentramento, già rientranti nei limiti previsti dall’art. 2, comma 186, lettera b) della L. 191/2006, restando comunque nella facoltà del Comune la riduzione del relativo numero.

Le restanti norme non modificano la legislazione vigente in materia di composizione del consiglio e della giunta. Pertanto tali disposizioni non presentano profili problematici di carattere finanziario.

Si segnala in ultimo che risulta espunta dal testo definitivo del provvedimento la disposizione, cui la relazione tecnica ascriveva effetti di risparmio, riguardante la previsione di un tetto per l’indennità e i rimborsi per permessi retribuiti, spettanti agli amministratori non in aspettativa.

Tale ultima disposizione appariva funzionale a far sì che, per ciascun amministratore, che optasse o meno per l’aspettativa, gli oneri a carico dell’Ente - per l’indennità (spettante all’amministratore in misura integrale nel caso di opzione per l’aspettativa e in misura pari alla metà in caso di mancata opzione) e per il rimborso al datore di lavoro dei permessi retribuiti nel caso di mancata opzione per l’aspettativa - non potessero complessivamente superare l’importo dell’indennità.

XVI LEGISLATURA

Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale

(16 settembre 2010)

Schema di decreto legislativo recante disposizioni di attuazione dell’articolo 24 della legge della legge 5 maggio 2009, n.42, in materia di ordinamento transitorio di Roma capitale (Atto n. 241)

PROPOSTA DI PARERE APPROVATA

La Commissione parlamentare per l’attuazione del federalismo fiscale,

esaminato lo schema di decreto legislativo recante “Disposizioni recanti attuazione dell’articolo 24 della legge della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma capitale”, approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 18 giugno 2010;

rilevato che:

lo schema di decreto reca una attuazione parziale della delega, in quanto disciplina esclusivamente l’autonomia statutaria, gli organi di governo e lo status degli amministratori di Roma capitale;

in base a quanto previsto dall’ articolo 24, comma 6, della legge n. 42 del 2009, nel decreto disciplinante lo status dei membri dell’Assemblea capitolina avrebbero dovuto essere previsti anche il raccordo istituzionale ed il coordinamento tra Roma capitale e gli altri enti territoriali, che invece non è riportato nel presente schema;

la delega dovrà pertanto essere completata con riguardo gli altri criteri e principi recati dall’articolo 24 della legge n. 42 del 2009, in particolare per ciò che attiene alla specificazione delle nuove funzioni amministrative di Roma capitale, all’assegnazione di nuove risorse, ai raccordi istituzionali con lo Stato, la Regione e la Provincia, nonché ai principi generali per l’attribuzione a Roma capitale di un proprio patrimonio;

sotto un profilo sistematico sarebbe risultato più opportuno dar corso all’attuazione della delega regolamentando prima le nuove funzioni di Roma capitale e solo successivamente disciplinando le procedure che presiedono al funzionamento dell’ente e al regime giuridico ed economico dei membri elettivi e di quelli degli organi di governo;

considerato che:

l’attuazione dell’articolo 24 della legge n. 42 del 2009 richiede una disciplina normativa articolata e complessa, che ha indotto il legislatore a prevedere l’emanazione di più decreti legislativi;

lo schema all’esame costituisce l’avvio di tale percorso di adempimento istituzionale della nuova disciplina che deriva dal riformato titolo V della Costituzione, che a quasi un decennio dalla sua entrata in vigore non ha ancora ricevuto attuazione;

sotto questo profilo il provvedimento delinea un nuovo assetto della governance di Roma capitale che realizza il primo effettivo riconoscimento delle peculiarità della capitale dello Stato, cui si dovrà dar seguito con gli ulteriori decreti legislativi previsti dalla disciplina di delega;

ESPRIME PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:

1) all’articolo 3, comma 4, dopo le parole: «L’Assemblea capitolina» siano inserite le seguenti: «, dopo l’entrata in vigore del decreto legislativo di cui all’articolo 24, comma 5, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42,»;

2) all’articolo 3, comma 5, primo periodo, le parole: «del presente decreto» siano sostituite dalle seguenti: «del decreto legislativo di cui all’articolo 24, comma 5, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42,»

3) all’articolo 3, comma 5, secondo periodo, le parole: «in numero non superiore a dodici» siano sostituite dalle seguenti: «in numero non superiore a quindici, favorendone l’autonomia amministrativa e finanziaria»;

4) all’articolo 3, comma 6, secondo periodo, dopo le parole: «se ottiene per due volte» siano inserite le seguenti: «, in altrettante sedute consiliari,».

5) all’articolo 3, comma 7, le parole: «e dalle relative votazioni» siano soppresse;

6) all’articolo 3, comma 8, dopo la parola: «disciplinano» siano inserite le seguenti: «, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 6,» edopo le parole: «monitoraggio e controllo,» siano aggiunte le seguenti «da affidare ad organismi posti in posizione di autonomia rispetto alla Giunta capitolina, ».

7) all’articolo 3, sia aggiunto, in fine, il seguente comma: «9. Lo statuto prevede strumenti di partecipazione e consultazione, anche permanenti, al fine di promuovere il confronto tra l’amministrazione di Roma capitale e i cittadini»;

8) all’articolo 4, il comma 2 sia sostituito dal seguente:

«2. Il Sindaco di Roma capitale può essere udito nelle riunioni del Consiglio dei ministri all’ordine del giorno delle quali siano iscritti argomenti inerenti alle funzioni conferite a Roma capitale.»

9) all’articolo 4, comma 4, il primo periodo sia sostituito dal seguente: «4. Il Sindaco di Roma capitale nomina, entro il limite massimo di cui al comma 3, i componenti della Giunta capitolina, tra cui il Vicesindaco, e ne dà comunicazione all’Assemblea capitolina nella prima seduta successiva alla nomina».

10) all’articolo 4, comma 5, ultimo periodo, siano aggiunte, in fine, le parole: «nell’ambito di Roma capitale».

11) all’articolo 4, il comma 7 sia sostituito dal seguente: «7. Lo statuto, in relazione all’esercizio delle funzioni conferite a Roma capitale con gli appositi decreti legislativi, stabilisce i criteri per l’adozione da parte della Giunta di propri regolamenti in merito all’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, in base a criteri di autonomia, funzionalità ed economicità di gestione, secondo i principi di professionalità e responsabilità»;

12) all’articolo 4, comma 10, le parole: «o la puntuale attuazione delle linee programmatiche di mandato» siano sostituite dalle seguenti: «o di evitare che l’omessa adozione di atti fondamentali di competenza dell’Assemblea capitolina possa recare grave pregiudizio alla regolarità ed al buon andamento dell’azione amministrativa»;

13) all’articolo 5, il comma 2 sia soppresso.

14) all’articolo 5, il comma 4 sia sostituito dal seguente: «4. Il Sindaco, il Presidente dell’Assemblea capitolina e gli Assessori componenti della giunta capitolina hanno diritto di percepire una indennità di funzione, determinata con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita l’Assemblea capitolina. Tale indennità è dimezzata per i lavoratori dipendenti che non abbiano richiesto l’aspettativa».

15) all’articolo 5, comma 5, primo periodo, dopo le parole: «percepire una indennità» sia inserita la seguente: «onnicomprensiva».

16) all’articolo 5, comma 5, primo periodo, dopo le parole: «Ministro dell’economia e delle finanze,” siano inserite le seguenti: «sentita l’Assemblea capitolina, ».

17) all’articolo 5, siano aggiunti, in fine, i seguenti commi:

«6. Si applica l’articolo 5, comma 11, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.

7. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui all’articolo 24, comma 5, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42. Fino a tale data continua ad applicarsi la disciplina vigente.»

18) all’articolo 7, comma 3, siano aggiunte, in fine, le seguenti parole: «ed il numero degli Assessori resta fissato nell’ambito del limite massimo previsto dall’articolo 47, comma 1, ultima parte, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni».

19) all’articolo 7, dopo il comma 3 sia aggiunto il seguente: «3-bis. La disposizione di cui all’articolo 4, comma 5, secondo e terzo periodo, si applica a decorrere dalla prima elezione dell’Assemblea capitolina successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto».

20) all’articolo 7, sia soppresso il comma 4.

e con le seguenti osservazioni:

a) con riferimento all’articolo 3, comma 2, e all’articolo 5, comma 2, secondo periodo, si valuti l’opportunitàdi riconsiderare nell’ambito del disegno di legge A.S. 2259, relativo alla cosiddetta “Carta delle autonomie locali”, la questione del numero dei consiglieri e degli assessori di Roma capitale e delle città metropolitane, nonché l’introduzione di un limite agli oneri a carico degli enti locali per i permessi retribuiti degli amministratori locali che siano lavoratori dipendenti.

b) con riferimento all’articolo 7, comma 1, appare opportuno, al fine di evitare incertezze in sede interpretativa, richiamare espressamente le disposizioni di legge applicabili agli organi di Roma capitale e ai loro componenti.

CAMERA DEI DEPUTATI - XVI LEGISLATURA

V Commissione permanente
(Bilancio, tesoro e programmazione)

(15 settembre 2010)

Schema di decreto legislativo recante disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma Capitale (Atto n. 241).

PARERE APPROVATO

«La Commissione Bilancio, Tesoro e Programmazione,

esaminato lo schema di decreto legislativo recante «Disposizioni recanti attuazione dell'articolo 24 della legge della legge 5 maggio 2009, n. 42, in materia di ordinamento transitorio di Roma capitale», approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri del 18 giugno 2010 (Atto n. 241);

rilevato che:

lo schema di decreto reca una attuazione parziale della delega, in quanto disciplina esclusivamente l'autonomia statutaria, gli organi di governo e lo status degli amministratori di Roma capitale;

il provvedimento non dà attuazione agli altri principi e criteri di delega recati dall'articolo 24 della legge n. 42 del 2009, relativi, in particolare, alla specificazione delle nuove funzioni amministrative di Roma capitale, all'assegnazione di nuove risorse, ai raccordi istituzionali con lo Stato, la Regione e la Provincia, nonché ai principi generali per l'attribuzione a Roma capitale di un proprio patrimonio;

considerato che:

lo schema di decreto, all'articolo 6, reca una clausola di invarianza finanziaria;

il provvedimento è corredato da una relazione tecnico-finanziaria, che non si conforma pienamente a quanto previsto dall'articolo 17, comma 7, della legge di contabilità e finanza pubblica, non riportando tutti gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti sui saldi di finanza pubblica, anche attraverso l'indicazione dell'entità delle risorse esistenti e delle somme già stanziate in bilancio, utilizzabili per le finalità indicate dalle disposizioni medesime;

la relazione tecnico-finanziaria attesta, tuttavia, come le disposizioni contenute nei commi 4 e 5 dell'articolo 5, in materia di indennità di funzione per gli amministratori di Roma capitale, siano suscettibili di determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, che sono peraltro destinati ad essere più che compensati dagli effetti di risparmio, non quantificati ma certi, derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui all'articolo 3, comma 5, che riduce il numero dei municipi, dall'articolo 5, comma 2, che stabilisce un tetto relativamente agli oneri per i permessi retribuiti degli amministratori di Roma capitale che siano lavoratori dipendenti da privati o enti pubblici economici e dall'articolo 5, comma 5, terzo periodo, che prevede che l'indennità di funzione per i consiglieri dell'Assemblea capitolina che siano lavoratori dipendenti non in aspettativa venga ridotta della metà;

ritenuto che:

le funzioni di monitoraggio e controllo di cui all'articolo 3, comma 8, al fine di non determinare nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, non quantificati e non coperti, debbano essere esercitate ricorrendo alle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili al legislazione vigente ed escludendo l'istituzione di organismi ad hoc;

la determinazione delle indennità spettanti ai componenti dell'amministrazione capitolina resi possibili dalle citate disposizioni debba intervenire solo in seguito alla specificazione delle nuove funzioni amministrative attribuite a Roma capitale dall'articolo 24, comma 3, della legge n. 42 del 2009 ad opera di un successivo decreto legislativo e che gli eventuali maggiori oneri debbano essere contenuti entro i limiti delle minori spese derivanti dall'applicazione delle disposizioni con effetti di risparmio in precedenza richiamate;

esprime

PARERE FAVOREVOLE

con le seguenti condizioni:

all'articolo 3, comma 5, primo periodo, sostituire le parole: «del presente decreto» con le seguenti: «del decreto legislativo di attuazione dei principi e dei criteri direttivi di cui all'articolo 24, comma 5, lettera a), della legge 5 maggio 2009, n. 42»;

all'articolo 3, comma 8, dopo la parola: «disciplinano» aggiungere le seguenti: «nei limiti delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente»;

all'articolo 5 aggiungere, in fine, il seguente comma:

«5-bis. Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano a decorrere dall'entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione dei principi e dei criteri direttivi di cui all'articolo 24, comma 5, lettera a) della legge 5 maggio 2009, n. 42»;

all'articolo 5, aggiungere, in fine, il seguente comma:

«5-bis. In sede di attuazione dei commi 4 e 5, primo e secondo periodo, gli eventuali maggiori oneri derivanti dalla determinazione delle indennità spettanti agli amministratori di Roma capitale non dovranno in ogni caso risultare superiori alle minori spese derivanti dall'applicazione dei commi 2 e 5, terzo periodo, e dell'articolo 3, comma 5.».

L. 5 maggio 2009, n. 42
Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione
(artt. 2, 24)

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(1) Pubblicata nella Gazz. Uff. 6 maggio 2009, n. 103.

Art. 2.
(Oggetto e finalità)

1. Il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi aventi ad oggetto l’attuazione dell’ articolo 119 della Costituzione, al fine di assicurare, attraverso la definizione dei princìpi fondamentali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e la definizione della perequazione, l’autonomia finanziaria di comuni, province, città metropolitane e regioni nonché al fine di armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio dei medesimi enti e i relativi termini di presentazione e approvazione, in funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione della finanza pubblica. (3)

2. Fermi restando gli specifici princìpi e criteri direttivi stabiliti dalle disposizioni di cui agli articoli 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 19, 20, 21, 22, 24, 25, 26, 28 e 29, i decreti legislativi di cui al comma 1 del presente articolo sono informati ai seguenti princìpi e criteri direttivi generali:

a) autonomia di entrata e di spesa e maggiore responsabilizzazione amministrativa, finanziaria e contabile di tutti i livelli di governo;

b) lealtà istituzionale fra tutti i livelli di governo e concorso di tutte le amministrazioni pubbliche al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica nazionale in coerenza con i vincoli posti dall’Unione europea e dai trattati internazionali;

c) razionalità e coerenza dei singoli tributi e del sistema tributario nel suo complesso; semplificazione del sistema tributario, riduzione degli adempimenti a carico dei contribuenti, trasparenza del prelievo, efficienza nell’amministrazione dei tributi; rispetto dei princìpi sanciti dallo statuto dei diritti del contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212;

d) coinvolgimento dei diversi livelli istituzionali nell’attività di contrasto all’evasione e all’elusione fiscale prevedendo meccanismi di carattere premiale;

e) attribuzione di risorse autonome ai comuni, alle province, alle città metropolitane e alle regioni, in relazione alle rispettive competenze, secondo il principio di territorialità e nel rispetto del principio di solidarietà e dei princìpi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza di cui all’ articolo 118 della Costituzione; le risorse derivanti dai tributi e dalle entrate propri di regioni ed enti locali, dalle compartecipazioni al gettito di tributi erariali e dal fondo perequativo consentono di finanziare integralmente il normale esercizio delle funzioni pubbliche attribuite;

f) determinazione del costo e del fabbisogno standard quale costo e fabbisogno che, valorizzando l’efficienza e l’efficacia, costituisce l’indicatore rispetto al quale comparare e valutare l’azione pubblica; definizione degli obiettivi di servizio cui devono tendere le amministrazioni regionali e locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelli essenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettere m) e p), della Costituzione;

g) adozione per le proprie politiche di bilancio da parte di regioni, città metropolitane, province e comuni di regole coerenti con quelle derivanti dall’applicazione del patto di stabilità e crescita;

h) adozione di regole contabili uniformi e di un comune piano dei conti integrato; adozione di comuni schemi di bilancio articolati in missioni e programmi coerenti con la classificazione economica e funzionale individuata dagli appositi regolamenti comunitari in materia di contabilità nazionale e relativi conti satellite; adozione di un bilancio consolidato con le proprie aziende, società o altri organismi controllali, secondo uno schema comune; affiancamento, a fini conoscitivi, al sistema di contabilità finanziaria di un sistema e di schemi di contabilità economico-patrimoniale ispirati a comuni criteri di contabilizzazione; raccordabilità dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali con quelli adottati in ambito europeo ai fini della procedura per i disavanzi eccessivi; definizione di una tassonomia per la riclassificazione dei dati contabili e di bilancio per le amministrazioni pubbliche di cui alla presente legge tenute al regime di contabilità civilistica, ai fini del raccordo con le regole contabili uniformi; definizione di un sistema di indicatori di risultato semplici, misurabili e riferiti ai programmi del bilancio, costruiti secondo criteri e metodologie comuni ai diversi enti territoriali; al fine di dare attuazione agli articoli 9 e 13, individuazione del termine entro il quale regioni ed enti locali devono comunicare al Governo i propri bilanci preventivi e consuntivi, come approvati, e previsione di sanzioni ai sensi dell'articolo 17, comma 1, lettera e), in caso di mancato rispetto di tale termine; (4)

i) previsione dell’obbligo di pubblicazione in siti internet dei bilanci delle regioni, delle città metropolitane, delle province e dei comuni, tali da riportare in modo semplificato le entrate e le spese pro capite secondo modelli uniformi concordati in sede di Conferenza unificata;

l) salvaguardia dell’obiettivo di non alterare il criterio della progressività del sistema tributario e rispetto del principio della capacità contributiva ai fini del concorso alle spese pubbliche;

m) superamento graduale, per tutti i livelli istituzionali, del criterio della spesa storica a favore:

1) del fabbisogno standard per il finanziamento dei livelli essenziali di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, e delle funzioni fondamentali di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione;

2) della perequazione della capacità fiscale per le altre funzioni;

n) rispetto della ripartizione delle competenze legislative fra Stato e regioni in tema di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario;

o) esclusione di ogni doppia imposizione sul medesimo presupposto, salvo le addizionali previste dalla legge statale o regionale;

p) tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la corrispondenza tra responsabilità finanziaria e amministrativa; continenza e responsabilità nell’imposizione di tributi propri;

q) previsione che la legge regionale possa, con riguardo ai presupposti non assoggettati ad imposizione da parte dello Stato:

1) istituire tributi regionali e locali;

2) determinare le variazioni delle aliquote o le agevolazioni che comuni, province e città metropolitane possono applicare nell’esercizio della propria autonomia con riferimento ai tributi locali di cui al numero 1);

r) previsione che la legge regionale possa, nel rispetto della normativa comunitaria e nei limiti stabiliti dalla legge statale, valutare la modulazione delle accise sulla benzina, sul gasolio e sul gas di petrolio liquefatto, utilizzati dai cittadini residenti e dalle imprese con sede legale e operativa nelle regioni interessate dalle concessioni di coltivazione di cui all’ articolo 19 del decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625, e successive modificazioni;

s) facoltà delle regioni di istituire a favore degli enti locali compartecipazioni al gettito dei tributi e delle compartecipazioni regionali;

t) esclusione di interventi sulle basi imponibili e sulle aliquote dei tributi che non siano del proprio livello di governo; ove i predetti interventi siano effettuati dallo Stato sulle basi imponibili e sulle aliquote riguardanti i tributi degli enti locali e quelli di cui all’ articolo 7, comma 1, lettera b), numeri 1) e 2), essi sono possibili, a parità di funzioni amministrative conferite, solo se prevedono la contestuale adozione di misure per la completa compensazione tramite modifica di aliquota o attribuzione di altri tributi e previa quantificazione finanziaria delle predette misure nella Conferenza di cui all’ articolo 5; se i predetti interventi sono accompagnati da una riduzione di funzioni amministrative dei livelli di governo i cui tributi sono oggetto degli interventi medesimi, la compensazione è effettuata in misura corrispondente alla riduzione delle funzioni;

u) previsione di strumenti e meccanismi di accertamento e di riscossione che assicurino modalità efficienti di accreditamento diretto o di riversamento automatico del riscosso agli enti titolari del tributo; previsione che i tributi erariali compartecipati abbiano integrale evidenza contabile nel bilancio dello Stato;

v) definizione di modalità che assicurino a ciascun soggetto titolare del tributo l’accesso diretto alle anagrafi e a ogni altra banca dati utile alle attività di gestione tributaria, assicurando il rispetto della normativa a tutela della riservatezza dei dati personali;

z) premialità dei comportamenti virtuosi ed efficienti nell’esercizio della potestà tributaria, nella gestione finanziaria ed economica e previsione di meccanismi sanzionatori per gli enti che non rispettano gli equilibri economico-finanziari o non assicurano i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione o l’esercizio delle funzioni fondamentali di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione; previsione delle specifiche modalità attraverso le quali il Governo, nel caso in cui la regione o l’ente locale non assicuri i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, o l’esercizio delle funzioni fondamentali di cui all’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, o qualora gli scostamenti dal patto di convergenza di cui all’ articolo 18 della presente legge abbiano caratteristiche permanenti e sistematiche, adotta misure sanzionatorie ai sensi dell’ articolo 17, comma 1, lettera e), che sono commisurate all’entità di tali scostamenti e possono comportare l’applicazione di misure automatiche per l’incremento delle entrate tributarie ed extra-tributarie, e può esercitare nei casi più gravi il potere sostitutivo di cui all’ articolo 120, secondo comma, della Costituzione, secondo quanto disposto dall’ articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131, e secondo il principio di responsabilità amministrativa e finanziaria;

aa) previsione che le sanzioni di cui alla lettera z) a carico degli enti inadempienti si applichino anche nel caso di mancato rispetto dei criteri uniformi di redazione dei bilanci, predefiniti ai sensi della lettera h), o nel caso di mancata o tardiva comunicazione dei dati ai fini del coordinamento della finanza pubblica;

bb) garanzia del mantenimento di un adeguato livello di flessibilità fiscale nella costituzione di insiemi di tributi e compartecipazioni, da attribuire alle regioni e agli enti locali, la cui composizione sia rappresentata in misura rilevante da tributi manovrabili, con determinazione, per ciascun livello di governo, di un adeguato grado di autonomia di entrata, derivante da tali tributi;

cc) previsione di una adeguata flessibilità fiscale articolata su più tributi con una base imponibile stabile e distribuita in modo tendenzialmente uniforme sul territorio nazionale, tale da consentire a tutte le regioni ed enti locali, comprese quelle a più basso potenziale fiscale, di finanziare, attivando le proprie potenzialità, il livello di spesa non riconducibile ai livelli essenziali delle prestazioni e alle funzioni fondamentali degli enti locali;

dd) trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e di spesa, rivolte a garantire l’effettiva attuazione dei princìpi di efficacia, efficienza ed economicità di cui all’ articolo 5, comma 1, lettera b);

ee) riduzione della imposizione fiscale statale in misura corrispondente alla più ampia autonomia di entrata di regioni ed enti locali calcolata ad aliquota standard e corrispondente riduzione delle risorse statali umane e strumentali; eliminazione dal bilancio dello Stato delle previsioni di spesa relative al finanziamento delle funzioni attribuite a regioni, province, comuni e città metropolitane, con esclusione dei fondi perequativi e delle risorse per gli interventi di cui all’ articolo 119, quinto comma, della Costituzione;

ff) definizione di una disciplina dei tributi locali in modo da consentire anche una più piena valorizzazione della sussidiarietà orizzontale;

gg) individuazione di strumenti idonei a favorire la piena attuazione degli articoli 29, 30 e 31 della Costituzione, con riguardo ai diritti e alla formazione della famiglia e all’adempimento dei relativi compiti;

hh) territorialità dei tributi regionali e locali e riferibilità al territorio delle compartecipazioni al gettito dei tributi erariali, in conformità a quanto previsto dall’ articolo 119 della Costituzione;

ii) tendenziale corrispondenza tra autonomia impositiva e autonomia di gestione delle proprie risorse umane e strumentali da parte del settore pubblico; previsione di strumenti che consentano autonomia ai diversi livelli di governo nella gestione della contrattazione collettiva;

ll) certezza delle risorse e stabilità tendenziale del quadro di finanziamento, in misura corrispondente alle funzioni attribuite;

mm) individuazione, in conformità con il diritto comunitario, di forme di fiscalità di sviluppo, con particolare riguardo alla creazione di nuove attività di impresa nelle aree sottoutilizzate.

3. I decreti legislativi di cui al comma 1 sono adottati su proposta del Ministro dell’economia e delle finanze, del Ministro per le riforme per il federalismo, del Ministro per la semplificazione normativa, del Ministro per i rapporti con le regioni e del Ministro per le politiche europee, di concerto con il Ministro dell’interno, con il Ministro per la pubblica amministrazione e l’innovazione e con gli altri Ministri volta a volta competenti nelle materie oggetto di tali decreti. Gli schemi di decreto legislativo, previa intesa da sancire in sede di Conferenza unificata ai sensi dell’ articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono trasmessi alle Camere, ciascuno corredato di relazione tecnica che evidenzi gli effetti delle disposizioni recate dal medesimo schema di decreto sul saldo netto da finanziare, sull’indebitamento netto delle amministrazioni pubbliche e sul fabbisogno del settore pubblico, perché su di essi sia espresso il parere della Commissione di cui all’ articolo 3 e delle Commissioni parlamentari competenti per le conseguenze di carattere finanziario, entro sessanta giorni dalla trasmissione. In mancanza di intesa nel termine di cui all’ articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, il Consiglio dei ministri delibera, approvando una relazione che è trasmessa alle Camere. Nella relazione sono indicate le specifiche motivazioni per cui l’intesa non è stata raggiunta.

4. Decorso il termine per l’espressione dei pareri di cui al comma 3, i decreti possono essere comunque adottati. Il Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, ritrasmette i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni e rende comunicazioni davanti a ciascuna Camera. Decorsi trenta giorni dalla data della nuova trasmissione, i decreti possono comunque essere adottati in via definitiva dal Governo. Il Governo, qualora, anche a seguito dell’espressione dei pareri parlamentari, non intenda conformarsi all’intesa raggiunta in Conferenza unificata, trasmette alle Camere e alla stessa Conferenza unificata una relazione nella quale sono indicate le specifiche motivazioni di difformità dall’intesa.

5. Il Governo assicura, nella predisposizione dei decreti legislativi di cui al comma 1, piena collaborazione con le regioni e gli enti locali.

6. Almeno uno dei decreti legislativi di cui al comma 1 è adottato entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge. Un decreto legislativo, da adottare entro il termine previsto al comma 1 del presente articolo, disciplina la determinazione dei costi e dei fabbisogni standard sulla base dei livelli essenziali delle prestazioni di cui al comma 2 dell'articolo 20. Il Governo trasmette alle Camere, entro il 30 giugno 2010, una relazione concernente il quadro generale di finanziamento degli enti territoriali e ipotesi di definizione su base quantitativa della struttura fondamentale dei rapporti finanziari tra lo Stato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali, con l'indicazione delle possibili distribuzioni delle risorse. Tale relazione è comunque trasmessa alle Camere prima degli schemi di decreto legislativo concernenti i tributi, le compartecipazioni e la perequazione degli enti territoriali. (2)

7. Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al comma 1, possono essere adottati decreti legislativi recanti disposizioni integrative e correttive nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi previsti dalla presente legge e con la procedura di cui ai commi 3 e 4 (5) .

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(2) Comma modificato dall'art. 19-bis, comma 3, D.L. 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla L. 20 novembre 2009, n. 166 e, successivamente, così sostituito dall'art. 2, comma 6, lett. c), L. 31 dicembre 2009, n. 196, a decorrere dal 1° gennaio 2010, ai sensi di quanto disposto dall'art. 52, comma 6 della medesima L. 196/2009.

(3) Comma così modificato dall'art. 2, comma 6, lett. a), L. 31 dicembre 2009, n. 196, a decorrere dal 1° gennaio 2010, ai sensi di quanto disposto dall'art. 52, comma 6 della medesima L. 196/2009.

(4) Lettera così sostituita dall'art. 2, comma 6, lett. b), L. 31 dicembre 2009, n. 196, a decorrere dal 1° gennaio 2010, ai sensi di quanto disposto dall'art. 52, comma 6 della medesima L. 196/2009.

(5) Vedi, anche, il D.Lgs. 28 maggio 2010, n. 85.

Art. 24
(Ordinamento transitorio di Roma capitale ai sensi dell’ articolo 114, terzo comma, della Costituzione)

1. In sede di prima applicazione, fino all’attuazione della disciplina delle città metropolitane, il presente articolo detta norme transitorie sull’ordinamento, anche finanziario, di Roma capitale.

2. Roma capitale è un ente territoriale, i cui attuali confini sono quelli del comune di Roma, e dispone di speciale autonomia, statutaria, amministrativa e finanziaria, nei limiti stabiliti dalla Costituzione. L’ordinamento di Roma capitale è diretto a garantire il miglior assetto delle funzioni che Roma è chiamata a svolgere quale sede degli organi costituzionali nonché delle rappresentanze diplomatiche degli Stati esteri, ivi presenti presso la Repubblica italiana, presso lo Stato della Città del Vaticano e presso le istituzioni internazionali.

3. Oltre a quelle attualmente spettanti al comune di Roma, sono attribuite a Roma capitale le seguenti funzioni amministrative:

a) concorso alla valorizzazione dei beni storici, artistici, ambientali e fluviali, previo accordo con il Ministero per i beni e le attività culturali;

b) sviluppo economico e sociale di Roma capitale con particolare riferimento al settore produttivo e turistico;

c) sviluppo urbano e pianificazione territoriale;

d) edilizia pubblica e privata;

e) organizzazione e funzionamento dei servizi urbani, con particolare riferimento al trasporto pubblico ed alla mobilità;

f) protezione civile, in collaborazione con la Presidenza del Consiglio dei ministri e la regione Lazio;

g) ulteriori funzioni conferite dallo Stato e dalla regione Lazio, ai sensi dell’ articolo 118, secondo comma, della Costituzione.

4. L’esercizio delle funzioni di cui al comma 3 è disciplinato con regolamenti adottati dal consiglio comunale, che assume la denominazione di Assemblea capitolina, nel rispetto della Costituzione, dei vincoli comunitari ed internazionali, della legislazione statale e di quella regionale nel rispetto dell’ articolo 117, sesto comma, della Costituzione nonché in conformità al principio di funzionalità rispetto alle speciali attribuzioni di Roma capitale. L’Assemblea capitolina, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui al comma 5, approva, ai sensi dell’ articolo 6, commi 2, 3 e 4, del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, con particolare riguardo al decentramento municipale, lo statuto di Roma capitale che entra in vigore il giorno successivo alla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale.

5. Con uno o più decreti legislativi, adottati ai sensi dell’ articolo 2, sentiti la regione Lazio, la provincia di Roma e il comune di Roma, è disciplinato l’ordinamento transitorio, anche finanziario, di Roma capitale, secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) specificazione delle funzioni di cui al comma 3 e definizione delle modalità per il trasferimento a Roma capitale delle relative risorse umane e dei mezzi;

b) fermo quanto stabilito dalle disposizioni di legge per il finanziamento dei comuni, assegnazione di ulteriori risorse a Roma capitale, tenendo conto delle specifiche esigenze di finanziamento derivanti dal ruolo di capitale della Repubblica, previa la loro determinazione specifica, e delle funzioni di cui al comma 3. (20)

6. Il decreto legislativo di cui al comma 5 assicura i raccordi istituzionali, il coordinamento e la collaborazione di Roma capitale con lo Stato, la regione Lazio e la provincia di Roma, nell’esercizio delle funzioni di cui al comma 3. Con il medesimo decreto è disciplinato lo status dei membri dell’Assemblea capitolina.

7. Il decreto legislativo di cui al comma 5, con riguardo all’attuazione dell’ articolo 119, sesto comma, della Costituzione, stabilisce i princìpi generali per l’attribuzione alla città di Roma, capitale della Repubblica, di un proprio patrimonio, nel rispetto dei seguenti princìpi e criteri direttivi specifici:

a) attribuzione a Roma capitale di un patrimonio commisurato alle funzioni e competenze ad essa attribuite;

b) trasferimento, a titolo gratuito, a Roma capitale dei beni appartenenti al patrimonio dello Stato non più funzionali alle esigenze dell’Amministrazione centrale, in conformità a quanto previsto dall’ articolo 19, comma 1, lettera d).

8. Le disposizioni di cui al presente articolo e quelle contenute nel decreto legislativo adottato ai sensi del comma 5 possono essere modificate, derogate o abrogate solo espressamente. Per quanto non disposto dal presente articolo, continua ad applicarsi a Roma capitale quanto previsto con riferimento ai comuni dal testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267.

9. A seguito dell’attuazione della disciplina delle città metropolitane e a decorrere dall’istituzione della città metropolitana di Roma capitale, le disposizioni di cui al presente articolo si intendono riferite alla città metropolitana di Roma capitale.

10. Per la città metropolitana di Roma capitale si applica l’ articolo 23 ad eccezione del comma 2, lettere b) e c), e del comma 6, lettera d). La città metropolitana di Roma capitale, oltre alle funzioni della città metropolitana, continua a svolgere le funzioni di cui al presente articolo (21).

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(20) Comma così modificato dall'art. 1, comma 21, D.L. 30 dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 febbraio 2010, n. 25.

(21) Vedi, anche, i commi da 14 a 17 dell'art. 14, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni dalla L. 30 luglio 2010, n. 122.

[1] Ai sensi dell’art. 114, terzo comma, Cost., “Roma è la capitale della Repubblica. La legge dello Stato disciplina il suo ordinamento”.

[2] Pertanto, si desume che, in via transitoria, l’ente “Roma capitale” è destinato ad assorbire il comune di Roma, mentre – a regime – esso rientrerà nel genus delle città metropolitane, ampliando le sue dimensioni territoriali presumibilmente all’ambito provinciale.

[3] L'articolo 1 della legge n. 225 del 1992 stabilisce che il Servizio Nazionale della Protezione Civile è composto dalle amministrazioni dello Stato, centrali e periferiche, dalle regioni, dalle province, dai comuni, dagli enti pubblici nazionali e territoriali e da ogni altra istituzione ed organizzazione pubblica e privata presente sul territorio nazionale. Con la legge cost. n. 3 del 2001, la protezione civile è considerata materia di legislazione concorrente e, quindi di competenza regionale, nell'ambito dei principi fondamentali di indirizzo dettati dalla legge statale. Al coordinamento del Servizio nazionale e alla promozione delle attività di protezione civile, provvede il Presidente del Consiglio dei ministri, attraverso il Dipartimento della protezione civile.

[4] Ai sensi dell’art. 6 del Testo unico sugli enti locali (D.Lgs. n. 269/2000), i comuni e le province adottano il proprio statuto (co. 1) che, nell'ambito dei princìpi fissati dal Testo unico, stabilisce le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente e, in particolare, specifica le attribuzioni degli organi e le forme di garanzia e di partecipazione delle minoranze, i modi di esercizio della rappresentanza legale dell'ente, anche in giudizio (co. 2). Esso stabilisce norme per assicurare condizioni di pari opportunità tra uomo e donna e per promuovere la presenza di entrambi i sessi nelle giunte e negli organi collegiali del comune e della provincia, nonché degli enti, aziende ed istituzioni da essi dipendenti (co. 3). Gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Tali disposizioni si applicano anche alle modifiche statutarie (co. 4).

[5] Con riguardo alle scadenze temporali, si ricorda che mentre per la delega per la disciplina dell’ordinamento transitorio dell’ente territoriale Roma capitale il termine è fissato in 24 mesi (cfr. artt. 24, co. 5 e 2, co. 1, L. n. 42/2009), il termine per l’istituzione della città metropolitana è fissato in 36 mesi (art. 23, co. 5, L. n. 42/2009).

[6] L’entità della riduzione è determinata con arrotondamento all’unità superiore. Ai fini della riduzione non è computato il Sindaco.

[7] D.L. 25 gennaio 2010 n. 2, Interventi urgenti concernenti enti locali e regioni, convertito, con modificazioni, dalla L. 26 marzo 2010, n. 42.

[8] La relazione citata attua il disposto dell’art. 2, comma 4 della L. 42/2009 ai sensi del quale il Governo, qualora non intenda conformarsi all’intesa raggiunta in Conferenza unificata, trasmette alle Camere e alla stessa Conferenza unificata una relazione nella quale sono indicate le specifiche motivazioni di difformità dall’intesa.

[9] Le modifiche apportate implicitamente alla disciplina del TUEL dalla legge finanziaria 2010 si applicano a decorrere dal 2011, man mano che i comuni procedono al rinnovo degli organi (art. 1, comma 2, D.L. n. 2/2010).

[10] L’esame di tale proposta, recante “Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell'ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati" si è concluso in sede referente presso la Camera dei deputati in data 30 giugno 2010 (A.C. 3118); il testo è attualmente all’esame della 1ª Commissione permanente Affari Costituzionali del Senato in sede referente (A.S. 2259). Viene tra l’altro stabilito (art. 17) che gli organi delle circoscrizioni di decentramento non possono essere composti da un numero di componenti superiore a otto nei comuni con popolazione inferiore a 500.000 abitanti e da un numero di componenti superiore a dodici nei comuni con popolazione pari o superiore a 500.000 abitanti; mentre nei comuni con popolazione superiore a 250.000 abitanti, il limite del numero dei componenti degli organi delle circoscrizioni di decentramento si applica dalla data di cessazione degli organi delle circoscrizioni in carica alla medesima data.

[11] Tale comma, riformulato nel testo definitivo, prevedeva che lo statuto stabilisse i casi di decadenza dei consiglieri per la non giustificata assenza anche dalle votazioni dell'Assemblea capitolina.

[12] Modificato dall'art. 1, comma 1-bis, lett. a) e b), D.L. 25 gennaio 2010, n. 2.

[13] La disposizione si applica dal 2010, man mano che gli enti procedono al rinnovo degli organi (art. 1, comma 2, DL 2/2010).

[14] In particolare, l’art. 107, commi 1 e 2, TUEL prevede che i poteri di indirizzo e di controllo politico-amministrativo spettano agli organi di governo, mentre la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica è attribuita ai dirigenti mediante autonomi poteri di spesa, di organizzazione delle risorse umane, strumentali e di controllo. Spettano ai dirigenti tutti i compiti, compresa l'adozione degli atti e provvedimenti amministrativi che impegnano l'amministrazione verso l'esterno, non ricompresi espressamente dalla legge o dallo statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell'ente o non rientranti tra le funzioni del segretario o del direttore generale.

[15] Il comma 2, nella formulazione originaria del testo, prevedeva che agli amministratori di Roma capitale si applicassero le disposizioni del decreto in materia di permessi e licenze da fruire per l’espletamento del mandato. In materia di permessi fissava, poi, un tetto agli oneri a carico del comune di Roma per i rimborsi dovuti ai datori di lavoro per i permessi retribuiti dei lavoratori dipendenti (privati e di enti pubblici economici) che sono anche amministratori del comune. Il limite massimo per tali oneri era fissato all’ammontare dell’indennità di rispettiva spettanza per ciascun amministratore, calcolata mensilmente.

[16] Secondo i più recenti dati statistici (marzo 2010) la popolazione del comune di Roma è pari a 2.747.576 abitanti (ISTAT, Bilancio demografico mensile. Periodo gennaio-marzo 2010, 30 agosto 2010).

[17] Tale disciplina non trova applicazione nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome che, in forza dell’autonomia normativa in materia di ordinamento degli enti locali loro riconosciuta, hanno emanato specifiche disposizioni.

[18] D.L. 31 maggio 2010, n. 78 (conv. L. 122/2010), Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.

[19] Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, recante Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica.

[20] Si ricorda che lo Statuto del comune di Roma è stato approvato con deliberazione del consiglio comunale n. 122 del 17 luglio 2000 ed è entrato in vigore il 3 settembre 2000. Sono, poi, intervenute nel tempo diverse modificazioni sino all’ultima deliberazione del Commissario Straordinario n. 46 del 17 marzo 2008 (entrata in vigore il 20 aprile 2008).

Si ricorda, altresì, che il regolamento del consiglio comunale di Roma è stato approvato con la deliberazione n. 100 approvata all’unanimità dal consiglio comunale nella seduta del 25 luglio 2002, modificata, da ultimo, con la deliberazione del consiglio comunale n. 17 del 19 febbraio 2009.

[21] Il numero dei consiglieri fissato dal provvedimento in esame risulta conforme a quanto previsto dalla legge n. 191/2009.

[22] Il testo inizialmente sottoposto all’esame del parlamento fissava il numero massimo dei municipi in 12, determinando, come specificato dalla relazione tecnica, una riduzione di 7 unità rispetto al numero attuale dei municipi.

[23] Come segnalato nella parte descrittiva, in assenza di una disposizione specifica riguardante l’inclusione del Sindaco nella base di calcolo del numero degli assessori sembra determinarsi una riduzione di tale numero da 13 (come risultante dalla normativa vigente, che prevede l’arrotondamento per eccesso) a 12.

[24] Ivi inclusi i consiglieri, per i quali attualmente è prevista, invece, l’attribuzione di gettoni di presenza in relazione alla partecipazione alle sedute degli organi collegiali.

[25] La specificazione del carattere omnicomprensivo dell’indennità è stata introdotta in ottemperanza alle indicazioni previste nei pareri resi dalle competenti Commissioni parlamentari.

[26] Tale decorrenza è stata prevista in ottemperanza alle indicazioni previste nei pareri resi dalle competenti Commissioni parlamentari.

[27] La disposizione in esame, di carattere generale, risulta applicabile anche ai consiglieri in aspettativa per i quali la normativa vigente prevede invece che essi assumano a proprio carico l’intero pagamento degli oneri previdenziali e assistenziali.

[28] Il testo del provvedimento inizialmente sottoposto all’esame parlamentare prevedeva altresì che gli oneri a carico del comune per i permessi retribuiti (da rimborsare ai datori di lavoro dei predetti amministratori non in aspettativa) non potessero superare l’importo dell’indennità di rispettiva spettanza. Tale disposizione è stata soppressa in ottemperanza alle indicazioni previste nei pareri resi dalle competenti Commissioni parlamentari.

[29] Come già evidenziato, tale numero è stato poi portato a 15 nel testo definitivo del provvedimento.

[30] La relazione ricorda che l’art. 27, comma 14, dello Statuto del Comune di Roma dispone che le giunte dei municipi siano composte, oltre che dai rispettivi presidenti, da ulteriori 4 assessori ciascuna.

[31] Come sopra evidenziato, la disposizione in esame è stata poi espunta dal testo definitivo del provvedimento. In merito a tale disposizione, la relazione ricordava che l’articolo 80 del TUEL non prevede attualmente un limite massimo per le somme da rimborsare al datore di lavoro.

[32] La relazione ricorda che analoga disposizione non è prevista nel vigente art, 82, comma 2 del TUEL per i consiglieri comunali, ma soltanto per gli organi di cui al comma 1 del predetto art. 82 (sindaci, presidente, componenti degli organi esecutivi).

[33] Ai sensi dell’art. 14, comma 16, del DL n. 78/2010.

[34] Cfr. l’art. 5, comma 7.

[35] Cfr. l’art. 5, comma 6.

[36] La cui data di emanazione è successiva rispetto a quella della legge delega.

[37] Cfr. l’art. 17, comma 16 del citato DL 78/10.

[38] Cfr. l’art. 5, comma 9 del citato DL 78.